《内河交通安全法》立法必要性可行性探讨

曾凡文

（宜昌海事局，湖北 宜昌 443000）

《内河交通安全法》立法必要性可行性探讨

曾凡文

（宜昌海事局，湖北 宜昌 443000）

本文对内河交通安全法立法必要性和可行性进行了探讨，并对此提出了三条立法路径：与海上交通安全统一立法，制定《水上交通安全法》；单独制定《内河交通安全法》；与水路交通运输其他管理门类一并考虑进行综合立法。

内河交通安全法；立法；必要性；可行性

DOI编码：10.13646/j.cnki.42-1395/u.2016.10.006

我国内河水运资源丰富，流域面积在100平方公里以上的河流有5万多条，总里程43万多公里，面积100公顷以上的湖泊2800多个。全国内河航道通航里程12.7万公里，其中等级以上航道6.63万公里。改革开放以来特别是近十几年来，我国内河水运建设与发展取得了显著成绩，形成了以长江、珠江、京杭运河、淮河、黑龙江和松辽水系为主体的内河水运格局，目前拥有内河船舶12.25万艘、12490多万载重吨，内河航运企业超过4000家。2015年，我国内河航运完成货运量34.59亿吨，货物周转量13312.41亿吨千米，内河水运货物周转量占三种主要运输方式的14%，内河航运在国家综合交通运输体系中具有举足轻重的作用。特别是长江干线已成为世界上运量最大、运输最繁忙的通航河流，对促进流域经济协调发展发挥了重要作用。

目前，内河交通安全管理的主要依据是国务院1986年颁布、经2002年修订的《中华人民共和国内河交通安全管理条例》（以下简称《内河交通安全管理条例》），同时还有交通运输部、中华人民共和国海事局等依据该条例颁布的一系列内河交通安全管理的规章和规范性文件。但这些行政法规、规章和规范性文件存在着立法层次不高、立法分散、系统性有待提高，部分管理制度、管理机制有待进一步完善、充实等问题。随着内河航运的快速发展，船舶流量急剧增加，交通密度加大。同时，由于受全球气候变暖、极端天气事件多发等因素的影响，内河水上交通事故险情概率增大，内河航运正面临着事故多发、易发的不利局面。特别是去年长江“东方之星”轮翻沉事件，引起社会广泛关注。有关专家在分析这一事件的教训时曾疾呼：“《内河交通安全管理条例》应尽快修改为法律。”

2016年1月初，习近平总书记在中共中央政治局常委会会议上发表重要讲话，对全面加强安全生产工作提出明确要求，其中强调：“必须强化依法治理，用法治思维和法治手段解决安全生产问题，加快安全生产相关法律法规制定修订，加强安全生产监管执法，强化基层监管力量，着力提高安全生产法治化水平。”这一重要讲话精神，为进一步加强内河交通安全法制建设提供了明确指引。

1　内河交通安全法立法必要性

1.1制定《内河交通安全法》是保障国家战略顺利实施的需要

内河航运是我国综合交通运输体系的重要组成部分，其具有的占地少、能耗低、运量大、有利于环境保护等明显优势，使其具有可持续发展的极大潜力。2011年，国务院颁布《关于加快长江等内河航运发展的意见》；党的十八大以来，新一届党中央提出的“三大战略”之一——长江经济带战略，其核心就是以长江黄金水道为主轴，以沿江综合运输大通道为支撑，打造中国经济新的支撑带。内河航运迎来新的大发展机遇，其优势和发展潜力将得到更加充分的发挥。而内河航运的健康发展必须以安全为前提、为基础，这已成为社会共识。而安全必须以法治作为保障。制定高层次的“法”来治理内河交通安全，保障内河航运的健康安全发展，进而保障国家战略的顺利推进，可谓正当其时。

1.2制定《内河交通安全法》是保障内河航运健康安全发展的需要

安全是内河航运永恒的主题，也是发展的基石。经过长期坚持不懈的治理，我国内河交通安全形势总体稳定，事故件数、死亡人数、重特大事故持续下降。但是安全形势稳而不定，重特大事故仍时有发生。特别是2015年6月1日“东方之星”客轮在长江中游突遇下击暴流影响倾覆事件，造成442人遇难；今年6月4日，四川广元白龙湖游船翻沉，造成15人死亡等事故，再次给内河交通安全重重地敲响了警钟。内河航运安全基础薄弱、隐忧不少：航运企业安全生产第一责任人的理念、机制还没有完全树立和落实；企业受市场波动影响，效益下滑，在安全上不愿投入、无力投入，直接影响内河航运安全；内河交通安全管理涉及面广，大安全、综合治理的理念、体制机制还没有完全形成；内河航运人命应急救助、危化品运输应急救助体系不健全、应急救助能力亟待加强。这些都需要通过更高层次的立法来明确职责，进一步确定和完善管理的体制机制及一系列的管理制度，持续加强管理，规范管理，保障内河航运健康、安全发展。

1.3制定《内河交通安全法》是贯彻依法行政的需要

近年来，《行政许可法》、《行政强制法》等行政基本法陆续颁布实施，其所确定的行政许可、行政强制的设定和实施原则、制度等都有一系列新的要求，在内河交通安全管理领域无疑应切实得到贯彻执行。《行政强制法》第13条规定：“行政强制执行由法律设定”，属于法律保留的立法事项。而《内河交通安全管理条例》中分别设定了“强制拖离未在码头、泊位或者依法公布的锚地、停泊区、作业区停泊的船舶”（第69条）、“强制拆除或者恢复未经批准擅自设置或者撤销的渡口”（第72条）、“强制清除在内河通航水域的航道内养殖、种植的植物、水生物或者设置的永久性固定设施”（第74条）、“强制设置标志或者组织清除内河通航水域中的沉没物、漂流物、搁浅物”（第75条）、“强制超载运输船舶卸载”（第82条）等行政强制执行方式。这些行政强制执行方式在内河交通安全管理实践中，都会经常运用，对及时制止内河交通安全违法行为、维护内河交通安全管理秩序、保障内河交通安全发挥了较好的作用，是必要的。但现在面临的窘迫局面是，按照《行政强制法》第13条的规定，这些由行政法规设定的行政强制执行方式因不符合该规定，而不能实施，这将给内河交通安全管理带来直接影响，亟待通过立“法”予以明确。内河交通安全管理行政许可的设定，也需要依据《行政许可法》确定的行政许可设定原则，根据新形势下政府及其部门理顺职能、创新行政管理方式、减少事前审批、加强事中事后监管的要求，进行系统梳理、整体设计。现行《内河交通安全管理条例》中对行政处罚的设定也较为粗疏，特别是罚款处罚数额的起点普遍较高，造成在相当一部分地区无法实施的尴尬局面；另外，行政处罚的自由裁量空间也较大，需要在立法中进一步修改完善。

1.4制定《内河交通安全法》是完善内河交通安全法规体系的需要

内河交通安全属于公共安全，是国家大安全的一环，应归属“法律优先”的立法范畴。综观其他交通门类的安全立法以及安全生产立法情况来看，大都以“法”的形式来规范安全行为和安全管理，如海上交通、道路交通分别在1983年制定《海上交通安全法》、2003年制定、并经2007年2011年两次修订《道路交通安全法》，铁路安全、民航安全分别在《铁路法》、《民用航空法》中进行了规范。这些法律的制定和实施，都有力地促进了该交通门类安全管理法治化水平的提高，为该部门法规体系的构建和完善打下良好基础。另外，目前我国已通过多部涉水的法律，如《水法》、《防洪法》、《港口法》、《航道法》等，这些法律的颁布实施，都为所调整的对象提供了明确的法律规范。而水上交通安全因其涉及面广、情况复杂，历来是党和政府高度关注的领域，与上述法律调整的对象亦有诸多交集，同样需要在“法”的层面来确定相应的法律规范，以加强与其他涉水法律规范的衔接和协调，来保障内河交通安全依法管理。

从法律体系的完备性、层次性来讲，内河航运安全管理也需要一部“法”作为龙头来统领、完善内河交通安全法律法规体系。目前，直接调整内河交通安全管理及与内河交通安全管理有关的立法，除《内河交通安全管理条例》以外，还有国务院颁布的《船舶登记条例》、《船舶和海上设施检验条例》、《船员条例》以及数量众多的部门规章和规范性文件。前述三部行政法规的调整范围既包括内河水域也包括海域，就内河交通安全管理来说，造成了综合立法与单项立法处于同一层级，内河交通安全管理没有一部高层次的“龙头法”来统领、法规层次普遍较低、立法分散的局面。因此，从构建完备的、层次合理分明的内河交通安全法规体系来看，需要一部“法”来统领。

2　内河交通安全法立法的可行性

2.1《内河交通安全管理条例》的颁布实施，为制定《内河交通安全法》奠定了坚实基础

我国部门行政法大多经历了先制定行政法规，经过实践检验和积淀，再上升为“法”的过程，如《道路交通安全法》、《航道法》、《港口法》等。1986年12月16日，国务院颁布《内河交通安全管理条例》，第一次以行政法规的形式建立了我国内河交通安全管理的法律制度，使我国内河交通安全管理走上了法制化轨道。该条例经2002年修订，一直适用至今，对于保障我国内河交通安全，维护水上交通秩序，减少水上交通事故，促进内河航运乃至经济社会健康安全发展，发挥了重要作用，也为内河交通安全管理法制建设打下坚实基础，为内河交通安全管理提高立法层级积累了丰富的立法和执法实践经验。

2.2各地丰富的立法实践提供了大量地方样本

自《内河交通安全管理条例》颁布实施以来，各地以该条例为依据，结合本地实际，立足解决本地突出问题，增强法规可操作性，进行了大量立法实践。江苏、安徽、四川、重庆等省（直辖市）由省级人大常委会制定了地方性法规，湖北、甘肃两省由省人大常委会制定了包括水上交通安全的水路交通管理综合性地方性法规，云南、陕西、山西、河北、青海、西藏等省（自治区）制定了省级政府规章，苏州、无锡、徐州等地制定了地方性法规，浙江、珠海、汕头等地制定了包括沿海和内河水域的水上安全管理地方性法规。有些地方还对这些法规规章适时开展了立法后评估工作，对地方立法的实施效果、存在问题、法规的修改完善等进行系统评估。这些地方立法、执法实践为国家统一的内河交通安全管理立法积累了丰富的经验，提供了大量可资参考吸收的地方样本。

3　立法路径建议

3.1与海上交通安全统一立法，制定《水上交通安全法》

笔者在上世纪九十年代初参加交通部《交通法规体系研究》课题研究时，曾提出鉴于《海上交通安全法》和《内河交通安全管理条例》二者调整对象的相同、相似性，调整方法和调整手段的一致性，可以考虑将二者整合为一部统一的《水上交通安全法》，作为水路交通安全法规体系的龙头法。这一思路写入了最终的研究报告并获得通过。2002年2月10日，中华人民共和国海事局在该研究成果及交通部发布的《公路、水路交通法规体系框架和实施意见》所确定的水路交通法规体系框架的基础上，对海事法规体系框架作了进一步细化，以海规〔2002〕62号文发布了《海事法规体系框架》。在这个“框架”中，明确水路交通安全法规系统以现行《海上交通安全法》和《内河交通安全管理条例》以及有关的国际公约为主要依据和基础，修改而成《水上交通安全法》作为龙头法，来统领水路交通安全法规体系。但遗憾的是，在实际的立法工作中并没有坚持、贯彻这一思路。据了解，《海上交通安全法》的修订工作，经过十几年的酝酿准备，数易其稿，已基本成形。全国人大常委会2015年6月1日公布的《十二届全国人大常委会立法规划》，已将《海上交通安全法》的修订列为二类立法项目。如果工作推进顺利，将在本届人大常委会启动审议。看来内河交通安全立法想要搭上海上交通安全立法这趟“便车”已无多大指望。

海、河交通安全能否统一立法？从二者的调整对象、调整方法和手段来看是具有可行性的，二者之间的差异或者说特殊性，在立法技术上、法律规范的具体设计上是完全可以协调解决的。其实，海、河交通安全统一立法在地方层面已有成功实践，如前述浙江、汕头、珠海三地省、市人大常委会通过的本地水上交通安全立法就是采用的这一路径。这一立法路径可以节省立法资源，减少法律冲突，统筹规划水上交通安全法规体系框架，使水上交通安全法规体系更加协调、有序。

3.2单独制定《内河交通安全法》

如果海、河统一立法模式难以走通，内河交通安全立法可能只好走单独立法的路了。这一立法路径的困难主要在于立项，即立法必要性能否得到有关部门的认可和高度重视。这需要持续开展、不断加强对这方面的宣传和呼吁，特别是在内河交通安全管理战线的人士，首先要统一认识，抓住机遇，锲而不舍地呼吁，争取唤起更多的上层部门和有识之士加深对内河交通安全立法的理解和重视。通过人大代表、政协委员提出相应议案，充分阐述内河交通安全立法的必要性、紧迫性以及立法的基本思路等等途径进行呼吁，都是可以考虑的。另外，抓住关键时间节点进行宣传和呼吁，也是比较容易起到“事半功倍”效果的。

3.3与水路交通运输其他管理门类一并考虑进行综合立法

第三种立法路径是推进水路交通运输综合立法，将包括水路交通运输发展规划、航道建设养护与保护、港口建设与管理、水路运输行政管理、水上交通安全与环境保护和其他相关管理等一并立法。这一立法路径也有如前述湖北、甘肃两省的积极探索。其优点同样是可以节省立法资源，减少法律冲突，并且可以为今后推进水路交通运输行政管理体制改革作好准备、提供法律依据。

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1006—7973（2016）10-0019-03