浅议地方政府投融资平台企业的内部控制问题

李卫东

【摘 要】大量实践案例表明，内部控制质量越高，企业风险越能得到有效控制，同时也能够防范地方政府投融资平台企业出现财务风险或转嫁风险等严重问题。目前，我国地方政府投融资平台企业主要存在内部控制环境建设滞后、风险防范机制不完善、法人治理结构不科学、内部控制措施执行不到位等不足之处。因此，根据现行的coso框架，可以从法人治理结构、风险测评、预算控制、提高内部审计独立性等多个方面进行改进，从而有效控制地方政府投融资平台企业的经营风险。

【关键词】地方政府 投融资；企业；内部控制

一、引言

地方政府债务的最大负债主体是地方政府投融资平台。近年来，各个地方政府投融资平台的债务总额增长速度十分惊人，其面临的巨大风险问题也引起了社会各界的广泛关注。从现有的研究状况来看，大家主要关注的重点在地方投融资平台可能引发的财政风险、金融风险、社会风险等方面。地方政府投融资平台的风险大致可以分为转嫁风险和直接风险。经营风险、财务风险属于直接风险；财政风险、金融风险、社会风险属于转嫁风险。如果地方政府投融资平台能够直接对风险进行防范和控制，那么就能够有效转嫁风险，从而达到控制财政风险、社会风险、金融风险的重要目的。内部控制能够有助于提升地方政府的投融资平台的运行效率，对规范其管理程序、形成科学决策、抑制寻租行为都有着十分积极的影响。鉴于此，强化地方政府投融资平台企业的内部控制建设，对降低平台自身风险、防范企业出现财务危机都有促进作用。随着我国社会主义市场经济建设的不断发展和完善，内部控制的应用也逐步广泛和规范，通过内部控制来提高地方政府投融资平台的管理水平是具有积极现实意义的。

二、地方政府投融资企业内部控制存在的问题

1.地方政府投融资平台企业内部控制环境建设滞后

从现有情况来看，我国很多地方的投融资平台企业的管理层都是由地方行政部门领导调任组成的，对内部控制的认识较为有限，内部控制意识也较为薄弱。很多地方的政府投融资平台企业并没有形成适合自身发展的内部控制制度，公司在进行重要投资决策的过程中，往往都是公司领导一人形成最后决定，导致决策具有十分明显的主观性，受到个人经验的严重制约，甚至形成了大量的政绩工程、面子工程，极大降低了地方政府投融资平台企业的经营管理效率。随着我国经济社会的不断向前发展，我国企业所要面临的内外部经营管理环境已经发生了深刻的变化，面临更多的机遇和挑战，对企业内部控制建设提出了更高的要求。此外，一些平台企业虽然已经建立了相应的内部控制制度，但是由于企业领导层并不重视内部控制，导致内部控制在执行过程中困难重重，走过场的情况时有发生，内部控制执行效果十分有限，对管理资源是一种极大的浪费。

2.公司内部缺乏内部审计的监督效用

随着我国社会主义市场经济建设的不断发展和完善，内部审计制度对于企业财务工作的监督效用已经日益凸显。内部审计制度的建立健全，能够对企业的财务工作进行规范和控制。地方政府投融资平台企业由于种种原因，往往没有形成完善的内部审计制度，因此很难对财务工作进行有效监督。大多数企业并没有形成独立的内部审计部门，已有的内部审计工作也大多由财务部门抽调人员完成，内审程序较为粗放，难以发挥实际作用。除此之外，企业长期不重视内部审计工作，导致内部审计人员的专业水平十分有限，尤其是针对一些复杂的财务问题很难进行详细的调查和分析，导致审计成果大打折扣。由此可见，要想发挥出内部审计对财务工作的监督作用，就必须在企业内部建立起独立的内部审计体系。一些企业在执行内部审计程序过程中，还会受到管理层的不恰当干预，导致内部审计丧失独立监督的作用。

3.缺乏完善的风险评估和防范机制

目前，我国大多数地方政府投融资平台企业对风险的认识程度不深，具体表现为风险防范意识不足、风险防范机制不完善。我国经济正面临着机构转型升级的关键历史时期，地方政府投融资平台企业所面临的内外部经济环境都在发生着深刻的变化，客观上对企业防范风险的能力提出了更高的要求。很多地方政府投融资平台企业由于缺乏必要的风险防范意识，再加之公司治理机制不完善、管理制度较为松散、人员组织不合理、缺乏有效的防范机制等等，导致企业很难准确设定自身的风险管理目标，风险评估指标建设也较为滞后，难以指导实际工作的开展，尤其是对过度负债的风险认识十分有限，导致风险处置滞后。

三、解决政府投融资平台企业内部控制问题的对策

1.努力完善法人治理结构，全面优化内部控制环境

为了更好地顺应经济环境的发展与要求，今后要重点淡化地方政府投融资平台企业的行政管制特征，采用现代企业管理制度要求，逐步形成完善、规范的公司治理结构，搭建股东会、董事会、监事会等机构，确保企业的经营决策能够有序开展，监督机制能够平稳有效运行，逐步形成权责明晰、激励与约束并存的制衡机制。客观来看，地方政府投融资平台具有较为显著的特殊性，董事会需要发展一批投融资行业的专家、代表作为独立董事，并就各独立董事的分工，对其职责进行明确。同时，董事会还应当下设风险管理委员会、审计委员会等内部控制机构。在监事会组建方面，还应当进一步完善成员结构，尽可能多吸纳拥有专业投融资背景的专家、代表参与其中。企业应当重视市场化运作，充分对民营资本进行引进，着重改善公司股权结构，积极推动投融资平台企业经营权和所有权的相互分离，防止地方政府一股独大，单独形成所有经营决策。作为地方政府投融资平台的出资方，国有资产管理部门不应该过多干涉企业的日常经营管理。企业应当根据公开、公正、透明的原则选拔经理层等高级管理人员，在此基础上不断提升企业决策的专业化和科学化。在提高企业各项资源配置效率方面，应当坚决落实不相容职务相分离的基本内部控制原则，配备高级投融资管理人才，通过制定统一的计划管理措施，为各项业务的开展提供统一的专业指导。

2.形成完善的内部审计制度，充分发挥内部审计的监督效用

地方政府投融资平台企业在真正作为市场经营主体参与各类投融资项目之后，一些企业的管理层容易出现利用职务之便或是财务管理漏洞来获取私利的行为，甚至导致国家财产的流失，对企业经营管理产生极为不利的影响。面对这样的客观状况，企业需要高度重视充分发挥内部审计的监督效用，通过成立独立、专业的内部审计部门，对企业内部各项重要的投融资项目进行完整的内部审计。与此同时，企业还需要组建一支专业素质过硬、职业道德高尚的内部审计人员队伍，定期对其进行培训和继续教育，从而使他们能够充分胜任内部审计工作。

3.建立健全内部风险管理体系，扎实做好风险评估工作

风险管理是企业进行投融资活动过程中的重要基础管理工作，地方政府投融资平台应当成立专门的风险管理部门，形成风险管理体系，在此基础上不断完善风险管理机制。首先，企业需要成立风险管理部门和风险管理委员会。其中，风险管理委员会属于风险决策机构，受董事会管理，主要负责制定企业风险控制基本原则、目标、政策、项目评估等重要事宜，并需要积极协调和其他各部门之间的合作关系。风险管理委员会应当指导风险管理部开展日常工作，负责日常事务的执行，主要针对项目风险进行评估，对于地方政府投融资平台的主体风险进行必要的总量控制，建立相应的预警机制，一旦发现风险异动情况，就应当尽快开展应对预案。此外，企业还需要建立风险评估和监督体系。风险评估管理，主要侧重于对某个项目是否符合国家有关法律法规进行审核，确保投资方案不论是在经济上，还是技术上都可行，并且能够有效控制投资风险，在此基础上，还需要全面收集各个投融资项目的信息，对各个项目进行跟踪管理，在市场条件和政策制度发生变化之后，及时采取相应措施进行调整，及时完成收益情况分析，并通过完善的风险预警机制检测风险，防止出现异常情况而不自知的状况发生。在监督管理方面，应当积极引入专业性高、独立性强的第三方监督管理机构，聘请具有合格资质的会计师事务所对重要的投融资项目进行审计。

四、结语

目前，我国经济正面临着结构转型的关键时期，在这样的时代背景之下，我国对于地方政府投融资平台企业的内部控制改革问题必须引起高度的关注和重视。地方政府融资平台企业必须从根本上认识到市场经济大环境的客观要求，和企业未来获得可持续发展动力的条件，积极采取各类有效措施，逐步完善自身的内部控制体系，并督促内部控制各制度能够有效执行，提高地方政府投融资平台企业的风险抵御能力。

参考文献：

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