“十三五”背景下新型小城镇空间布局策略——以威海市成山镇总体规划为例

邵光平　任智超

（山东省城乡规划设计研究院，山东　济南　250013）

“十三五”背景下新型小城镇空间布局策略——以威海市成山镇总体规划为例

邵光平任智超

（山东省城乡规划设计研究院，山东济南250013）

随着“十三五”时期的到来，国家对城市经济社会发展规划提出新的改革创新指导意见，其中城市空间格局成为未来发展的重要着力点。同时，新型城镇化进程仍在逐步推进。而新型小城镇成为两大宏观背景的交集。在此背景下，以山东省重要的旅游镇——威海市成山镇为例，研究尝试以三类空间为出发点，分析成山镇的空间分类并提出合理的空间布局策略。

十三五；新型小城镇；空间布局

2015年12月20日至21日，时隔37 a的中央城市工作会议在北京举行，习近平总书记在会上提出“统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性。城市发展要把握好生产空间、生活空间、生态空间的内在联系，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。”

各类中小城镇的未来发展方向和空间布局需要与我国新时期的发展政策相切合，这就要求相应总体规划编制工作与时俱进。因此，结合山东省威海市成山镇总体规划的编制工作，以成山镇镇域空间为研究对象，在三类空间的基础上对成山镇的空间进行合理的分类，并提出合理的布局策略。

1　成山镇基本概况

1.1旅游胜地——“中国好望角”

成山镇位于胶东半岛最东端，是中国最早见到日出的地方。境内有成山头国家4A级风景名胜区，全国野生动物品种最齐全的放养式动物园，世界上最大的大天鹅越冬栖息地天鹅湖风景区，世界珍稀鸟类白鹭栖息地、世界级鸟岛海驴岛以及万亩成山森林公园等自然旅游资源。

国际旅游度假区的成立，争取该区域逐步获得更为开放的旅游发展政策。一体化大威海的战略抉择中，好运角旅游度假区（成山、港西、埠柳）成为威海市六大重点开发区域。在未来5 a，成山镇的整体空间布局必然要支撑起旅游产业的崛起。

1.2区位独特——离日韩最近的地方

成山镇地处亚太经济圈西环带，是山东省对外开放的前哨，又是对外贸易的口岸和窗口，距南北国际主航道仅5 nm，与韩国直线距离仅94 nm，是我国大陆距离韩国最近的地方。由于频临渤海、黄海，其区域空间格局具有开放性的特点，区位优势明显。

1.3特色环境——山、海、林相拥宝地

镇域三面环海，内有山体、林地、湿地，生态景观环境优越。北有成山林场，中有錐山，林地占25%，森林覆盖率达到37%。成山境内水系比较丰富，水体约占总用地的16%，有着强烈的生态特质，以朝阳港、天鹅湖、养鱼池湾面状水系为主。此外，还有多条河流及水库，共同构成了好运角的水系脉络。

一方面，良好的自然景观环境大大增加了城镇的知名度和吸引力，为建设生态城镇和旅游城镇提供了有利的基础；另一方面，保持区域生态系统的平衡也是城镇发展过程中最脆弱的一环。

2　成山镇空间分类及相关概述

中央城市工作会议中指出“城市发展要把握好生产空间、生活空间、生态空间的内在联系，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”。根据成山镇的现状，本研究将成山镇空间分类进行调整细化，分为生态空间、生活空间、生产空间、交通空间4类，各类空间落实在总体规划中直接对应了城乡用地分类标准中的各类用地。

生态空间，是主要承担生态服务和生态系统维护功能的地域，以自然生态为主，包含一些零散分布的村落。成山镇的生态空间种类比较丰富，包含沿海海域、沙滩、风景名胜区、水域和山体等各类自然空间以及一些依山或沿海而建的特色村落。

生活空间，是重点进行城镇建设和发展城镇经济的地域，包括已经形成的城镇建成区和规划的城镇建设区以及一定规模的开发园区。成山镇的城镇空间包含成山镇镇区及镇域内的城乡建设用地。

生产空间，是主要承担农产品生产、工业生产、旅游服务及农村生活功能的地域。成山镇的产业空间包含农田、工业用地、旅游设施用地。

交通空间，主要指镇域内提供交通服务的地域。成山镇交通空间包含镇域内的车行空间、人行空间及沿海的港口。

3　成山镇各类空间现状布局问题

3.1生态空间受到生活空间和生产空间的挤压严重

现状总体生态环境尚可，但也存在一些问题。一是近海水产养殖区域过度开发，对近海域的水环境造成了污染；二是近年来一些重大的海洋油田漏油事故对整个区域的海洋生态环境有很大的破坏；三是一些地段的开发建设对自然生态环境保护意识不足，对自然景观造成了破坏；四是未来度假区建成后，人流、物流将急剧增加，也会对环境造成一定的负面影响。

随着本地区的开发建设，城镇建设、旅游项目与服务设施建设用地将急剧攀升，由此导致生态空间的过度挤压将阻碍城镇和旅游业的可持续发展。

3.2生活空间散落，缺少有效支撑

现状生活空间较为分散，主要沿东西向302省道分布。生活空间大体可以分为两部分，一部分为西起黄埠村以东、东至城东郭家村西区域，包括现成山镇政府驻地、龙眼港出口加工区，是现状城镇建设用地的主要集中区；另一部分为龙须岛区域，有少量的公共服务设施和三类居住用地组成。

3.3生产空间发展方向不明确，特色旅游产业发展层次偏低

生产空间包含农业空间、工业空间和旅游空间三类。从产业结构来看，2014年3次产业结构比为21.6∶50.6∶27.8。由此可以看出，成山镇产业结构还不够合理，过分依赖工业为主，3次产业中第二产业占决定优势，三产拉动国民经济增长较弱。

图1　成山镇2014年各类空间现状分布图

从空间分布来看（见图1和表1），农业空间占地面积最大，广泛分布于镇域内，并占用了部分生态空间。工业空间分布相对分散，大量工业用地散布在沿海区域，对沿海生态空间造成一定污染，而过分依赖工业的产业结构不利于城镇经济可持续发展和生态环境的保护。旅游空间相对集中，但从具体发展情况来看，还停留在传统的观光旅游阶段，高端度假、主题游乐产品严重不足，旅游产品缺乏，配套的旅游服务设施建设水平偏低，服务质量相对落后，消费市场的多样性与特色不鲜明，以一日游为主，旅游产业的经济效益未得到充分体现。

3.4交通空间流动性差，活力较弱

规划区位于全国面海的最东端，是陆地交通的末梢。镇域内主路网多为至海岸的尽端路，同时港口的腹地比较小，与陆地交通的连接上不够顺畅，基本服务于本市。因此，带来的流动人口也较小，人气不旺。

4　成山镇各类空间发展策略

会议中指出“要坚持集约发展，树立‘精明增长’‘紧凑城市’理念，科学划定城市开发边界，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。”

2014年11月1日，国家发展改革委发布并实施了《国家发展改革委关于“三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》，关于城镇各类空间的比例也有相应要求——“城镇空间占比，要按照优化开发区域、重点开发区域和农产品主产区、重点生态功能区依次递减；农业空间占比，在农产品主产区的市县应高于50%；生态空间占比，在重点生态功能区的市县应高于50%。”

据此要求成山镇总体规划中结合自身情况，确定成山镇属于重点生态功能区，即生态空间所占比例应高于50%，其中部分生态空间与产业空间中的旅游空间有重叠（见表2）。在规划中通过合理的退耕还林以及产业和城镇用地的集中整合，尽量预留出更多地生态空间。同时，生态空间通过合理的控制建设，兼容一部分旅游产业空间。生产空间与生活空间相互结合，适当集中。通过交通空间的有效连接，将其他空间串联成为完整的空间体系，具体如下。

4.1先底后图，首要预留生态空间

在整个镇域内首先划定出必须预留的生态空间，以此作为图底，再进行其他类型的空间布局，从而保证生态空间的完整性。合理规定生态功能分区，实施差异化的生态管制策略。保护重点生态功能区，修复生态脆弱区，培育生态良好区。通过山体绿化、湿地公园、滨海生态带、河道上下游整治、景观农田和生态堤岸等，提升生态环境品质。

控制城乡建设和旅游开发用地总量，优化建设用地空间结构。充分保障生态廊道的预留，在土地集约利用的基础上，引导旅游开发和城市建设向腹地发展，滨海严格控制生态空间，通过滨海生态公园的建设提升好运角整体的环境品质。

重点对沿海生态空间进行分类控制。将岸线按照使用类型进行不同程度的控制，包括生态保护岸线、旅游度假岸线、生产与港口岸线、预留港口岸线、生态旅游观光岸线、渔业养殖岸线和生活休闲岸线。其中，生态保护岸线与生态旅游观光岸线作为生态空间进行控制，约占岸线总长度的65%。

4.2生活空间与生产空间双轮互动

双轮互动即产业发展与城镇建设相结合，其中主要为旅游发展与城镇化发展相结合，通过旅游带动城镇建设和城市化的发展，通过城镇发展为旅游集聚人气并提供相应配套服务设施，进而探索出一条新型城镇化及滨海旅游发展的道路。

一是充分考虑度假旅游对空间环境的特殊需要，合理划分旅游度假区和城镇片区的发展边界，促使二者在空间上有机分离，功能上互动发展。二是依托旅游度假区和城镇建设，将发展旅游观光、休闲度假、会议会展、娱乐休闲和观光农业等现代服务业与城镇产业结构优化相结合，通过旅游业与其他产业的有机融合解决市民就业。三是加强旅游公共服务设施与城乡公共服务设施建设，结合旅游度假区的建设统筹考虑道路交通、教育培训、医疗卫生等公共服务设施配套。

表2　规划后成山镇各类空间规划统计表

4.3重点打造特色空间

成山镇应立足资源环境优势，突出景观特色，选择潜力较大的景点进行重点打造，建设特色旅游城镇（见图2）。

图2　成山镇空间布局规划图

首先，景观上树立“阳光海岸、极地胜境”的形象定位，强调区域的独特位置与无比优越的旅游景观资源，是中国最东端的“朝日乐舞”之地。空间上形成“双带双轴、五心五廊、七个风貌区”的结构，突出沿城镇连绵发展带外围的自然景观带和环海景观带。

其次，明确以旅游为主导的特色产业发展策略，改变以村庄为主体的开发模式，引进国际知名旅游开发策划机构，进行开发、投资、运营，提高旅游产品档次，打造“好运角”旅游品牌，培育主题化的度假产品。依托成山头、西霞口、月湖等景区资源，发展面向国内大众市场的观光旅游；建设高品质旅游服务设施，吸引国际、国内高端游客，形成区域旅游空间重点核心区域，带动整个镇域活力。

再者，区域交通上体现联通功能的同时更加突出旅游特色。镇域内部形成沿海岸线的环形交通空间，引导交通内陆向沿海的流动。规划针对不同目标游客，打造6条特色旅游交通线路：滨海观光旅游线路、商务会展旅游线路、休闲养生度假旅游线路、近郊生态农业旅游线路、消费型旅游线路以及科普和交流、考察线路。

最后，构建特色化的绿色生态慢行系统，打造美的、可记忆、可识别的旅游城市特色风貌。一是沿道路两侧各设置不低于1.5 m的步行道，部分地段可由行人-自行车道共享；二是结合绿道建设沿规划区的主要绿化及滨水空间规划组织步行专用路，并与两侧主要居住区内步行系统相衔接，形成城市主要绿色通道上的集游览、休息、娱乐于一体的步行专用系统。

5　结语

“城市工作是一个系统工程。……要坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，立足国情，尊重自然、顺应自然、保护自然，改善城市生态环境，在统筹上下功夫，在重点上求突破，着力提高城市发展持续性、宜居性。”此次研究重点关注的城镇空间、产业空间与生态空间，正是体现了城市建设空间总量的控制、质量的提高与生态环境的改善之间的协调统筹。

以空间为载体进行分析，便是将城镇各类要素直观地落在图纸上，是抽象到具象的转化，一方面使整个分析过程更加理性科学，另一方面更加有利于管理控制，便于与其他规划相结合并有据可依，希望本研究能为十三五期间的总体规划编制工作提供新的思路。

TU984.113

A

1674-7909（2016）20-57-4