“十三五”：经济社会发展风险处于高发窗口期

2016-11-17国家发展改革委宏观经济研究院课题组

全球化 2016年10期

国家发展改革委宏观经济研究院课题组

国家发展改革委宏观经济研究院课题组*

我国已经进入中上等收入国家行列，经济结构正面临着周期性调整，社会结构也面临着巨大转型。此时前期经济社会发展中积累的诸多矛盾还未化解，而新的矛盾和问题又在形成和叠加。“十三五”时期我国将步入“风险社会”，诸多新旧矛盾和问题转化为局部或系统性风险。这些风险既有显性的、也有潜在的，其中产能过剩、金融风险、房地产泡沫、生态环境安全等显性风险需要高度关注；潜在风险中改革步伐过慢风险最应该引起重视。这些风险点相互关联、互相影响、辗转放大，发生概率较高，冲击甚至打断经济社会正常发展进程的可能性会增加，需要采取有力措施积极加以应对。

十三五经济社会发展风险政策建议

一、“十三五”时期我国经济社会发展的主要显性风险

“十三五”时期，国际国内长期积累形成的一些显性风险可能爆发。这些风险涉及周边安全、对外经贸、制造业、房地产、财政、金融、生态环境等诸多领域，风险点多、影响面广，且相互叠加、辗转放大。一旦应对不当，将对我国经济社会发展形成严重干扰和冲击。

(一)国际经济政治格局深刻调整，外部不利条件显著增多

我国周边安全形势趋紧，和平发展环境面临更大的不确定性。随着我国成为全球第二大经济体并在许多方面开始赶超美国，我国已被推到世界舞台中心地带，引发了美国的“霸权焦虑”，中美关系正在发生深刻变化。在美国的国际关系哲学中，老牌大国和新兴大国不可避免地会陷入“修昔底德陷阱”*古希腊历史学家修昔底德通过研究斯巴达和雅典关系的变化，曾做出预言：一个新崛起的大国必然挑战现存大国，而现存大国也必然回应这种威胁，新老大国关系会步入危险期，而多数以战争告终。。因此，对于任何可能挑战美国全球霸权地位的国家，无论其政治社会制度如何，美国都会采取遏制的基本策略，从前苏联到日本概莫能外。

国际金融危机爆发后，美国先是抛出“中美二国集团(G2)”设想，希望我国与其分享全球治理权力的同时承担更大国际责任。随着这一设想破产，美国开始有步骤地重返亚太，加强对我国的战略防范和牵制：政治上加强与日本、菲律宾、澳大利亚等传统盟友的关系，积极发展与印、缅、越等我周边新兴国家关系；经济上力推跨太平洋伙伴关系协定(TPP)和跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定(TTIP)谈判，对我推动区域经济合作形成新的压力；军事上加强亚太前沿部署和军事存在，强化两个岛链和阿富汗等军事基地，以南海自由航行为借口打造对冲我崛起的安全新秩序。随着美国加大介入，我国周边不安定因素明显增多，与日本、菲律宾、越南等国的矛盾显性化复杂化，钓鱼岛、黄岩岛、南海等领土主权和海洋权益争端蜂起。在这些争端中，美国采取选边站的立场，致使矛盾问题更加棘手，有效解决的难度大大增加。

“十三五”时期是中美建设新型大国关系非常重要时期。这一时期，中美发生直接军事冲突的可能性虽然不大，但美国及其盟友对我战略牵制、围堵甚至遏制态势预计进一步强化：首先，中美力量对比继续发生变化。国际货币基金组织2015年10月预测，2015—2019年中国经济增速将明显快于美国，经济总量与美国的差距将持续缩小，中美以美元计值的现价国内生产总值(GDP)之比将从61.7%升至70.1%；若以购买力评价计算，2014年中国GDP总量将超过美国跃居世界第一。这很可能进一步引起美国霸权衰落的焦虑，特别是触发其国内鹰派势力的强烈反应。其次，美国对我国对外战略产生新的警惕。过去很长时期，我国无论从外交宣传上还是实际行动上，都未对美国全球霸权地位发起挑战。美国一直相信我国是其主导下的全球秩序的受益者和维护者。然而，随着我国在对外战略中采取更加积极主动的态势，美国对我是否还愿意继续承认和维护现有国际体系产生怀疑。“十三五”时期，随着我国加快“一带一路”建设、加强金砖国家合作、推动人民币国际化、在周边冲突中采取强硬的姿态，美国或更加相信我国对外战略已转向突破美国霸权地位、改造现有国际体系，对我国的疑虑和遏制或进一步升级。第三，2017年1月奥巴马政府任期将结束。目前看，希拉里·克林顿作为民主党强有力的候选人，即使不出任总统，也会在新政府中位居要职。作为美国对华鹰派势力的代表和美国重返亚太战略的主要制定者，希拉里再次步入美国政府高层，对中美关系恐将带来更加复杂的影响。

同时，“十三五”时期“三股势力”在中亚、西亚地区或将趋于活跃，在我西部边境地区的渗透、干扰和破坏可能进一步升级。我国周边安全面临“东西夹击”的严峻形势。这不仅对我国发展产生不利影响，还将迫使我国投入更多政治、经济、外交、军事等资源予以应对。改革开放以来相对和平宽松的国际和周边环境有可能发生逆转。

世界经贸规则酝酿变革，我国在全球经贸体系中面临被“边缘化”的风险。国际金融危机爆发后，美国对经济全球化传统模式进行反思，认为世界贸易组织(WTO)主导的以边境措施调整为主的经贸规则，无法解决各国国内规制不一致的问题，导致包括我国在内的发展中国家充分享受经济全球化的收益，却没有对国内体制机制进行符合美国期望的改革和调整。因此，美国力推TPP、TTIP等高标准广覆盖的超大自由贸易区谈判，及国际服务贸易协定(TISA)谈判，力图在劳工保护、环境保护、国有企业竞争中立、知识产权保护、政府采购等领域设置更高标准并与货物贸易挂钩，推动服务贸易和投资走向更高水平自由化。

“十三五”时期，TPP、TTIP谈判形成“广覆盖、高标准”规则体系的可能性很大。从过去经验看，美国国内规制及其主导的自由贸易区规则会对全球经贸规则演变产生强大推动力。例如，1995年WTO成立时，在服务贸易、投资、知识产权等领域的规则便深受北美自由贸易区的影响。“十三五”时期，不排除美国大力推动TPP、TTIP在部分领域形成的高标准规则纳入WTO谈判，形成有约束力的全球性制度。这些规则招招指向我国发展模式的软肋，对我经济社会转型形成强大倒逼压力。若不能及时跟进和有效应对，我国在全球经贸新体系形成过程中有可能被边缘化。

(二)产能过剩带来的风险不容小觑，对经济健康发展可能形成冲击

受周期性因素、结构性因素和体制性因素叠加影响，我国制造业产能过剩问题突出。钢铁、水泥、焦炭、平板玻璃、电解铝、船舶、造纸、制革等传统产业严重过剩，太阳能光伏、风电设备、锂电池等部分新兴产业重复建设和恶性竞争问题也较为突出。

“十三五”时期，国际国内若干因素可能导致产能过剩风险更加突出。特别是“十三五”前期，消化过剩产能的前景将充满挑战，供求失衡风险会上升。一是外需环境根本好转难度较大。国际经济预计继续维持低速增长，依靠出口化解过剩产能依然面临严峻挑战。同时，发达经济体特别是美国力促再工业化，本土制造业加快发展，海外产业出现回流，对我形成部分进口替代，进一步挤压我出口空间。二是国内市场需求增速可能放缓。国内经济进入周期性下行阶段，由过去年均10%左右的高速增长转入年均6%～8%的中高速增长。城市人口规模、城镇居民新建住房投资需求、新增汽车需求等增速都将出现趋势性回落，继续利用短期扩张性政策化解产能过剩的空间明显缩小。三是导致产能过剩的体制机制因素短期不易化解。生产要素特别是土地、资源、环境等价格扭曲，政绩考核和财税体制不完善，落后产能退出机制不健全等，是本轮产能过剩的重要体制机制根源。解决这些深层次问题是一个长期的、渐进过程，短期效果不会十分明显。

产能过剩风险如应对不当，将对经济增长、就业、财政金融乃至社会稳定形成冲击。一是加大经济下行压力。产能过剩导致企业产品低价销售甚至滞销，企业开工不足，利润率普遍降低，停产企业增加。近两年来，钢铁、有色金属、建材、煤炭、船舶等行业效益下滑明显，其他多个行业景气程度也有所下降。国家统计局资料显示，2011—2013年，工业企业主营业务收入利润率分别为7.3%、6.7%和6.1%，已连续三年呈下滑趋势，目前甚至已低于2009年时的低谷水平。效益下滑导致企业缺乏扩大投资的动力和能力，投资对稳定经济增长的关键作用受到制约。“十三五”时期，在国内外市场空间紧缩情形下，如没有新的经济增长点，产能过剩对企业投资的约束将进一步强化。二是增加社会就业压力。伴随效益下滑、投资不振，企业吸纳就业能力下降。“十三五”时期，我国政府将持续加大淘汰落后产能的力度，特别是以重化工业为主的省份，化解过剩产能的进程将加快，必然进一步导致企业破产、失业人数增加，进而在局部地区、部分行业形成较大就业压力。例如，对河北省唐山市的调查显示，2014—2017年该市钢铁、焦化、水泥、造纸等行业化解过剩产能，将直接分流20多万人，间接影响16万个工作岗位。失业往往是社会不稳定的最直接诱因，会引起一些地区犯罪率上升、群体事件频发。此外，相当多产能过剩企业的运转资金来源并非银行贷款，而是内部职工持股、民间借贷等。这些企业债务清偿一旦发生问题，波及面大、影响链条长，将对地方社会稳定形成威胁。三是影响财政金融稳定。产业兴衰、企业效益紧紧连着财政金融体系的健康运行。目前，增值税是主体税种，企业是主要纳税人，非金融企业及其他部门贷款占金融机构总资产的44%。产能过剩导致企业效益下滑、亏损面扩大，纳税能力和偿债能力降低，甚至可能发生破产形成坏账。这将显著影响债务负担已经十分沉重的地方政府正常运转，并提高银行不良资产率、加大金融风险。

(三)房地产市场风险在局部地区显现，区域性乃至系统性风险上升

房地产市场已进入景气下行阶段。在一些人口规模有限、刚性需求不足的三、四线城市，住房供求严重失衡，空置率畸高，房地产市场开始出现局部“去泡沫化”。

“十三五”时期，支撑我国房地产市场高速发展的多重因素将逐渐趋弱。一是从供给侧看，随着农村土地制度改革试点推进，将释放更多的农村集体建设用地供给，占房地产开发成本大头的土地价格上升动力趋弱。二是从需求侧看，我国经济增速进入换挡期，25～44岁人口数量减少导致房地产市场的“人口结构红利”弱化，房地产市场的居住需求增速可能下降。三是金融体制改革将为居民提供更多投资渠道，房地产市场的投资需求增速也可能下降。在这些因素影响下，房地产业或进入较长时期的下行调整阶段，将出现剧烈洗牌，住宅开发企业数量可能明显减少，企业破产、兼并、重组现象或频频发生。

从日本等国家经验看，房地产市场若长期萎靡甚至出现房价硬着陆，可能诱发区域性乃至系统性经济风险。一是显著影响经济发展。据测算，我国房地产业直接和间接创造的GDP占GDP总量的16%左右，房地产已成为牵一发而动全身的产业。通过构建国民经济恒等式和乘数-加速数模型，综合考虑房地产开发投资直接影响与间接影响的计算结果表明，房地产开发投资增速每下降10%～20%，将导致经济增长下降0.7～1.4个百分点。在我国经济增速放缓、市场预期开始逆转情况下，若应对不当，房地产市场将会继续下行，对相关产业和就业产生较大的负面影响，进而引起经济增长率进一步下行。二是冲击财政金融稳定。国有土地出让收入已成为市县级政府财政收入的重要来源，占一些地区财政收入的1/2以上。房地产市场景气程度与地方政府“钱袋子”直接相关，房地产市场不景气、土地市场降温将导致地方政府财政收入锐减，偿债压力加大。据测算，若2014年房地产市场调整导致土地出让收入下降20%，将导致地方财政收入减少8400亿元，相当于地方政府负有偿还责任债务额的35%。同时，房地产开发贷款和住房按揭贷款是银行资产的重要组成部分，房地产市场不景气将引发居民财富缩水、房地产企业破产，加之地方政府偿债困难，会直接导致银行不良资产增加，金融风险提高。

(四)财政金融系统累积了相当程度的矛盾，风险日益凸出

社会债务特别是地方债务风险上升。目前，我国政府、企业和居民债务余额达115万亿元左右，全社会杠杆率已超过210%，接近国际经验显示的风险高发窗口期(250%～280%)。考虑到我国高储蓄率的现实，总体上不会发生系统性风险。但在社会总债务中，地方债务风险较高，其连锁效应不容忽视。截至2015年6月底，我国地方政府性债务总额达17.9万亿元，一些地方政府债务与财政收入之比超过150%，有的接近200%。地方债务偿还主体主要集中在市县级政府，且近两三年为偿债高峰期(图1)。随着土地市场降温导致市县财政收入减少和偿债支出迅速增加，地方债务违约风险明显上升，西南地区一些省市债务违约概率已高达20%以上，需引起高度警惕。

图1 地方有偿还责任债务年度情况及违约概率(单位：亿元，%)数据来源：国家审计署《全国政府性债务审计结果》,2013年12月30日。

“十三五”时期，随着我国经济增长进入换挡期，地方财政收入增速将逐步降低，房地产市场高速发展动力趋弱、土地市场降温，地方土地使用权出让收入增长将明显受限；随着新型城镇化进程持续推进，地方公共服务支出预计呈刚性增长，债务规模将继续扩大。同时，当前地方融资平台中一般风险和高风险占比很高(图2)，且大部分融资平台的本金偿付压力将在未来3～5年集中出现(图3)。一旦融资平台偿付出现问题，作为显性或隐性担保者的地方政府不得不出面兜底，地方债务风险无疑将雪上加霜。从美欧国家经验看，债务危机导致的财政紧缩乃至地方政府破产，会对经济增长、就业、政府信誉和社会公众心理形成显著冲击。

金融风险特别是影子银行风险显现。“十三五”时期，在我国经济进入周期性下行背景下，若地方债务、产能过剩、房地产市场等三方面风险叠加相撞，则有可能导致金融机构不良资产大幅增加，引发局部性甚至系统性金融风险。在已出现的金融风险苗头中，影子银行问题最为迫切(表1)。目前，我国影子银行的规模大约为35万亿元，占债务融资的比例从2008年的22.1%上升到2012年的39.2%，其中25%左右投入到房地产领域，30%左右投入到产能过剩行业。同时，各种信托产品、理财产品也到了集中兑付高峰和违约高峰期。此外，广泛分布在县区的影子银行，在吸纳了大量民间资金的同时，运作不规范，抗风险能力低，债务链条脆弱，一旦某个环节出现问题，都可能对地方经济和局部金融秩序形成严重冲击，对全国金融稳定产生负面影响。2017年至“十三五”前期，影子银行问题恐怕是我国必须着力防范和化解的主要金融风险。

图2 债券发行人不同财务指标的财务分析

数据来源：万得数据库。

图3 地方融资平台债券偿付期(单位：人民币，10亿元)数据来源：万得数据库。

新增人民币信贷20082009201020112012RMB贷款41709629795174708200外汇贷款52933415571916委托贷款362679113013001280信托贷款2684383862011290未贴现银行汇票93467233110301050企业债券4721301120113702250非金融企业境内股票融资286452586438251其他-71100450523总融资(新增)583914154143001283015760同比(%)-21421-1023L-t贷款+信托贷款+企业债券27266731601136525322同比(%)37147-11-3946债务融资541913447134141194314986中长期贷款19854992442420811782影子银行占债务融资的比例(%)22.121.537.632.739.2 数据来源:人民银行、作者估算。

(五)环境风险对经济社会可持续发展的威胁明显上升，在一些地方成为大规模群体性事件的重要诱因

我国生态环境总体恶化趋势并未根本扭转。一些地方生态环境承载能力已近极限，大气、水、固体废弃物污染严重，雾霾等环境突发事件增多。我国已超过美国成为全球最大的化石能源二氧化碳排放国，生态环境硬性约束越来越大。生态环境问题的形成经历了较长时间，治理不是一朝一夕的事。同时，“十三五”时期我国工业化和城镇化将继续推进，产业重型化特征仍有可能继续强化，经济发展对重要自然资源高度依赖的格局不会发生根本性改变，生态环境可能延续目前的高风险态势，并将向更加复杂的方向演变，资源环境压力预计继续加大。因此，尽管生态文明建设得到空前重视，生态环境恶化的速度有望得到控制，部分地区、部分领域可能实现好转，但总体看“十三五”期间我国生态环境风险仍将处于高位，生态环境危害发生的频率或显著增加，环境突发事件和群体事件呈易发频发趋势，演化为社会风险的速度加快。环境风险处于高位，对我国可持续发展形成巨大压力，在一些地方将成为诱发大规模群体性事件的重要风险点。

损害经济社会可持续发展能力。自然环境是人类经济活动赖以开展的基础，生态环境的平衡性和可持续性是经济社会可持续发展的根本保障。我国生态环境恶化，生态系统功能失调，引发一系列自然灾害风险。近年来，黄河、长江等发生洪涝灾害的次数增加；北方旱灾频繁，沙尘暴、雾霾肆虐；南方夏季高温多雨、冬季雨雪冰冻灾害不断。这些自然灾害严重威胁人民群众生产生活安全，迫使国家投入大量资源防范和应对，对我国经济社会可持续发展特别是生态脆弱地区的可持续发展产生严重影响。“十三五”时期，这一态势根本扭转的难度较大，生态环境恶化依然将对经济社会可持续发展形成损害。

诱发大规模群体性事件。随着环境恶化的负面影响不断显现和人民群众环境权利意识提高，环境问题频频引发人员聚集、抗议和冲突，环境风险演变为社会风险的速度加快。目前，环境问题已经成为仅次于征地拆迁的第二大上访诱因。近年来，一些地方爆发反对PX项目(对二甲苯化工项目)、核电项目、城市垃圾处理项目等大规模群体性事件，对当地社会秩序形成冲击。在此过程中，地方政府若处置不当，很容易激化矛盾、导致事态升级，使得单纯的环境事件变得复杂化。“十三五”时期，随着工业化和城镇化进程继续推进，石化、核电等项目等上马的需求依然较大，城市新建、改扩建垃圾处理设施的必要性也在上升，环境问题仍将成为诱发大规模群体性事件的重要风险点。

二、“十三五”时期我国经济社会发展的主要潜在风险

“十三五”时期，我国经济社会发展面临若干潜在风险。这些风险主要反映了经济社会结构中长期存在的问题。较之显性风险，潜在风险短期爆发的可能性较小，但若不能有效应对，将对我国经济社会持续健康发展造成长远损害，甚至埋下社会不稳定的重大隐患。

(一)我国产业发展将面临空心化风险

“十三五”时期，随着我国向高收入国家迈进，劳动力、土地、能源资源、环境等成本进入长期上升通道，支撑经济高速增长的传统比较优势更趋弱化，劳动密集型和资源密集型产业发展面临越来越大的压力。从劳动力情况看，劳动力供给总量在2015年前将见顶趋降；同时，农村可供转移的剩余劳动力趋于减少。未来十年制造业劳动力供给数量增速将比之前下降1个百分点以上，这将加速劳动力成本上涨态势。从能源资源情况看，我国对石油、煤炭、铁矿石等能矿资源的需求量继续增长，在可预见的未来资源价格上涨的压力将依然存在。国际货币基金组织预测，2015-2019年全球大宗商品价格指数虽缓慢下降，但仍处于160左右的高位(2005年=100)。

同时，我国有利于创新的大环境尚未形成，产品、技术、商业模式等的创新水平亟待提升；金融体制改革任重道远，资本有效配置能力亟待加强；教育体制尚不能完全适应经济社会转型的需要，高素质人才队伍建设亟待强化。我国以技术、资本和人力资源为主要特征的新型比较优势还未完全形成，技术密集型产业和高端服务业发展的基础尚不稳固。推动比较优势动态升级、完成产业结构战略性调整，进而跃升至国际产业链高端，是一项复杂艰巨的任务，若不成功很可能导致产业空心化问题出现。

在我国国内比较优势艰难升级的同时，“十三五”时期国际产业结构将继续发生深刻调整，我国产业发展面临“上压下挤”的挑战，产业空心化风险进一步上升。

一方面，发达经济体普遍推行再工业化战略，更加重视发展先进制造业，力图推动实体经济和虚拟经济平衡，抢占新一轮科技革命和产业变革制高点。如美国提出以新能源为核心的“重振制造业战略”，欧盟提出以节能环保、数字化技术等为重点的“2020战略”，日本提出以节能环保、健康医疗等为主要内容的“重生战略”。在这些战略推动下，发达经济体本土制造业加快发展，海外产业出现回流，对核心技术输出特别是对我国的输出更加严格限制，对本国消费市场实施更多保护。“十三五”时期，这一态势预计更加明显。我国高端产业发展可能遭受来自发达经济体“上压”压力，利用其先进技术发展高端制造业面临更大困难。

另一方面，东南亚、南亚、非洲等地区不少发展中国家利用低成本优势大力吸引外资，正在成为国际产业转移的重要承接地，劳动密集型产业特别是低端加工组装环节开始向这些地区大量转移，这对我传统优势产品出口形成了明显的供给替代效应。我国在传统制造业领域面临来自发展中国家“下挤”压力，与这些国家在劳动密集型产业领域的竞争加剧。

(二)新型城镇化进程过慢可能加剧城镇内部二元结构矛盾，埋下社会不稳定隐患

实现新型城镇化是全面建成小康社会的重大战略部署，是“十三五”时期国家主要任务之一。城乡发展一体化和农业转移人口市民化，是新型城镇化的核心所在，也是新型城镇化与传统城镇化的最大区别。然而，推进新型城镇化进程必须掌握好力度与节奏，过快或过慢都会带来风险，加剧城乡矛盾和城镇内部二元结构矛盾。目前看，“十三五”时期新型城镇化推进的主要风险是过慢的风险。

地方财政压力加大可能导致农业转移人口市民化速度慢于农民进城速度，城镇内部二元矛盾进一步上升。更多农业转移人口转为城镇居民、纳入城镇公共服务体系，将导致政府支出压力剧增。据测算，2014—2020年实现1亿农业转移人口市民化，各级政府公共财政支出(包括公共设施投资、教育、住房、社会保障、技能培训等)约需46501亿元，年均6642亿元。受财政能力限制，目前2.34亿农民工及其随迁家属中只有一部分能真正转为市民，享受与城镇原住居民同等的公共服务，更遑论新进城的农民工。这将导致农业转移人口市民化速度慢于农民进城速度，加剧城镇原住居民与进城农民工、中高收入阶层与低收入阶层的二元矛盾。同时，“十三五”时期新生代农民工占进城农民工的比重预计超过50%。与老一代农民工相比，新生代农民工受教育程度更高，融入城市的愿望更强烈，与城镇原住居民享受同等公共服务的要求更明确。一旦其愿望无法实现，与城镇原住居民及中高收入群体的矛盾可能更加尖锐，使得城镇社会不稳定隐患增加。

(三)收入分配结构若得不到实质性调整，将妨碍橄榄型社会建立，延滞需求结构调整转型

2012年，我国居民收入基尼系数达到0.474，按国际标准属于收入差距较大的国家。“十三五”时期，我国总体收入差距预计呈缩小态势，但已经形成的收入和财富差距短期内难以根本扭转；同时，前一阶段与收入分配差距相伴生的社会阶层固化现象短期内也难以得到有效调节，处于社会底层的民众向上流动的机会仍将受到限制，相对贫困问题仍然很突出。总体看，“十三五”时期我国收入分配结构实现实质性改善难度不小。这将妨碍中等收入群体为主的橄榄型社会建立，延滞需求结构调整，甚至影响社会稳定。

妨碍橄榄型社会建立。收入分配差距大和阶层分化，会导致中等收入群体成长缓慢，整个社会呈金字塔型结构，与“两头小、中间大”的橄榄型社会结构相比，社会稳定性较差。一方面，“十三五”时期我国经济增速放缓，“蛋糕”不可能像以前那样快速做大，另一方面，民众对政府调整收入分配结构的要求和期待不断上升，对收入分配不平等的容忍度有所下降。特别是我国收入分配不平等与寻租和腐败相联系，更容易导致不同收入阶层的隔阂对立，甚至引发社会的不稳定。

延滞需求结构优化。从宏观上看，政府、企业、居民收入分配结构不合理，收入向政府和企业倾斜，有利于扩张投资和增加产能，不利于扩大消费。从微观上看，各阶层收入分配结构不合理，收入向储蓄倾向高的高收入群体倾斜，有利于增加储蓄、形成投资，推动产能扩张，但不利于中低收入群体提高收入、增加消费。由此导致投资增长快于消费，固化现有需求结构，难以及时建立消费主导型的经济发展模式。

(四)社会治理结构若得不到有效改进，核心价值观将更加难以凝聚，社会矛盾和冲突也将更加易发多发

改革开放以来，我国以经济建设为中心，同时保持传统威权型治理结构，在较短时间完成了财富跨越式增长，但也带来了功利主义盛行、公平正义缺失、社会矛盾和纠纷缺乏有效化解渠道而不断累积等后果，出现经济发展与社会进步不匹配的“跛足”局面。

“十三五”时期，随着我国向高收入国家迈进，社会建设的重要性将进一步提升，公众对超越功利主义的道德、法治、公平、正义的需求将更加强烈，通过社会组织自我治理的呼声也将进一步高涨。在此情形下，我国社会治理结构若得不到有效改进，社会领域风险将进一步凸显，将经济发展成果转化为社会幸福指数的可能性会进一步降低。

社会核心价值观更加难以凝聚。我国正在大力推动立足中华优秀传统文化的社会主义核心价值观建设，这是执政者对当前功利主义盛行、社会核心价值观缺失乃至裂变的回应，也是关系到中华民族伟大复兴“中国梦”的根本大事。但应看到，核心价值观能否真正内化于心外化于行，不在于强力宣传和行政命令，而在于示范和表率，在于政府自身职能转变和高素质工作人员队伍建设。居于社会治理核心位置的政府机构自身能否摒弃功利主义，让政府职能回归公共服务、维护公平正义和公序良俗；在社会治理中发挥核心作用的政府机构工作人员能否真正带头实践社会主义核心价值观，在道德水准和遵纪守法方面起到表率作用，对于社会核心价值观凝聚起着至关重要的作用。如果政府机构特别是地方政府一面提倡社会主义核心价值观，一面仍以GDP增长为目标，在政府职能方面严重“越位”和“缺位”；如果各级政府言行不一，说的一套、做的一套，一面大谈社会主义核心价值观，一面大力干预市场经济，继续让权力与资本结合，乱占土地、强力拆迁，大上产业项目，那么主流意识形态的说服力将更加弱化，社会核心价值观将更加难以凝聚。

社会矛盾冲突更加易发多发。金字塔型下的社会治理结构与橄榄型下的社会治理结构相比，后者的社会矛盾和问题并不一定减少，但在矛盾溯源时政府不会成为众矢之的，在矛盾解决中政府也不会被寄予过高期望，而社会组织在解决这些矛盾和问题方面发挥重要作用，由此导致矛盾冲突在扩散范围、发生烈度、消极影响等方面一般处于可控状态。“十三五”时期，我国社会治理方式若不能满足公众对民主和法治的要求，社会组织发育不完善导致政府与民众之间缺乏有效的缓冲渠道，那么“出现矛盾怨政府”“解决矛盾找政府”的倾向可能进一步抬头，通过集体行动向政府示威、施压，以求解决问题可能会成为越来越多人的选择。而政府囿于知识不足、效率不高、天然保守等原因，一旦不能及时化解问题，矛盾冲突将更加易发多发，大规模群体性事件发生的可能性将明显上升。

(五)深化改革步伐过慢可能导致执政者公信力逐渐丧失

既得利益群体的阻碍将成为改革步伐缓慢的主要原因。与改革开放初相比，本轮改革的帕累托改进效应正在弱化，改革深入推进势必触动部分人的既得利益，从而遭遇其阻碍和抵制。有学者认为，过去若干年间，中国改革实际已处于停滞状态，其主因是改革和转型过程中形成的既得利益格局阻止进一步变革，要求维持现状，希望将某些具有过渡性特征的体制因素定型化，形成最有利于其利益最大化的“混合型体制”。未来中国经济社会能否全面转型，反映时代进步要求和人民群众呼声的改革能否顺利推进，很大程度取决于如何处理好既得利益集团的利益问题。令人担忧的是，既得利益群体往往掌握着大量政治、经济、文化资源，熟谙主流规则，对改革的阻碍和抵制力量更强大、手段更隐蔽。

目前看，既得利益群体拖延改革的主要方式可能有：一是让具体改革方案陷入无休止争论，迟迟不能出台；二是夸大改革成本和风险，加深改革决策者的顾虑，导致改革瞻前顾后、现有体制逐渐固化；三是将民众对社会的不满引导到对改革的不满上，营造回归旧体制的舆论氛围；四是主动制造事端，引起国内社会秩序混乱和国际安全环境趋紧，分散改革决策者的注意力，导致改革丧失相对稳定宽松的国际国内环境。若改革迟迟不能取得实质性进展，发展成果不能更多惠及广大人民群众，公平正义不能有效实现，公众对执政者的信心可能逐渐丧失，极端主义思潮可能逐渐占据上风。

(六)重要能源资源保障程度下降，安全风险上升

水资源总量平衡压力将进一步加大，水质性缺水形势更加严峻。“十三五”时期，随着工业化和城镇化进一步推进，我国工业用水、居民生活用水都将保持较快增长速度，工业污水、生活污水也将同步保持增长。如果环境监管能力和手段不能及时跟进，河流、湖泊等地表水系纳污压力将有增无减。同时，未来五年我国广泛存在的农业面源污染问题也难以得到有效控制。按照现状惯性趋势预测，“十三五”乃至更长时间，由于地表水系污染导致的水质性缺水将是影响我国水资源安全的最大隐患。

耕地数量和质量下降趋势难以根本改变。“十三五”时期，工业化、城镇化的持续推进，以及国家一系列区域发展规划和战略的实施，都将使我国建设用地需求有增无减。同时，我国后备耕地资源质量差，数量少，未来五年“占补平衡”的结果仍将是“占优补劣”，优质耕地流失和劣质耕地增加造成耕地质量下降的问题仍将延续。此外，受修复技术和资金投入的双重制约，化肥、农药大量施用导致的土壤污染问题在未来5年也很难得到有效控制，甚至会出现扩散蔓延趋势。主要能源资源缺口加大，对外依存度高。“十三五”时期我国天然气、铁矿石、铜矿、铝土矿等能源资源供需缺口将进一步扩大，2020年对外依存度分别提高到50%、70%、87%和60%，石油对外依存度也将继续增强。未来5年全球主要金属矿产需求仍将保持较快增长势头，印度、东盟等国家和地区需求将进一步扩大，成为继我国后世界重要矿产资源需求增长的主要拉动者，与我国形成明显竞争关系，这将加大我国利用全球资源调剂国内供需缺口的难度。同时，我国主要能源矿产资源进口来源和进口通道都比较单一，特别是石油进口的重要来源——中东和非洲一直是风险高发地区。如果能源资源供应国或运输通道发生问题，必然严重影响我供给安全。

水、耕地、能源资源等保障程度下降，将对我国经济社会持续健康发展产生硬约束，给国家经济安全带来更大风险。水、耕地等资源数量减少、质量下降，将影响我国粮食安全，制约农业现代化进程，导致“四化”不能同步发展。重要能源资源供给趋紧，将推动资源价格明显上涨，提高经济社会发展成本，进一步增加经济结构转型升级的风险。

三、“十三五”时期经济社会发展主要风险的总体特征及其关联性

“十三五”时期，我国经济社会发展面临的风险较过去将明显上升，各类显性和潜在风险呈相互交织、辗转放大态势。其中，一些发生概率较大、对经济社会发展影响较严重的风险应特别引起重视。

(一)“十三五”时期经济社会发展主要风险的总体特征

“十三五”时期，我国经济发展将换档至中高速的新常态，国际国内不利条件明显增多，保持经济在合理区间运行需付出更多努力。传统比较优势逐渐消失，经济结构不平衡、不协调难以为继，前期大规模刺激政策的后遗症进一步显现，转变经济发展方式的迫切性空前提高，调整经济结构、创新宏观调控思路和方式进入关键期。同时，全面深化改革步入攻坚期和深水区，通过改革推动我国向现代市场经济和民主法治社会迈进的任务更重，冲破思想观念阻碍、利益固化藩篱的要求更加突出。这一时期，随着经济增速放缓，过去结构失衡和改革滞后带来的一系列问题将难以通过高增长加以掩盖，而调整经济结构、全面深化改革涉及利益再分配，不可避免地会产生新的矛盾，我国经济社会发展将进入高风险窗口期，出现越来越多“风险社会”特征。

这一时期，各种显性和潜在风险呈易发多发、相互叠加、辗转放大态势，各种风险联系增强，单一风险借助网络化渠道跨部门和跨区域传导的可能性明显加大，风险事件发生的频度加快，局部性、非系统性风险向全局性、系统性风险转化的可能性加大，风险发生导致的损失及应对风险的难度和成本都会上升。如果应对不力，我国掉入“中等收入陷阱”的风险将明显上升，社会不稳定风险也将明显增强，全面建成小康社会、实现社会主义现代化的进程甚至有被打断的可能。

表2 “十三五”时期经济社会发展主要风险的专家估分

发生领域主要风险点发生概率发生的影响对经济持续平稳增长的影响对经济结构调整优化的影响对社会秩序和谐稳定的影响总分均分总分均分总分均分总分均分显性风险国际环境1.周边安全形势趋紧,和平发展难度加大1766.31465.21144.11083.92.世界经贸新规则形成,我国可能被边缘化1505.41555.51435.1973.5产业发展产能过剩1896.81876.71946.91505.4房地产市场房地产泡沫破裂1696.01987.11816.51896.8财政系统地方债务违约1605.71816.51495.31535.5金融系统金融风险上升1826.51997.11706.11836.5生态环境生态环境突发事件增多2097.51645.91595.71946.9潜在风险产业发展产业空心化1575.61696.01686.01314.7新型城镇化农业转移人口市民化过慢1405.01455.21395.01505.4收入分配贫富差距过大1826.51525.41525.42057.3社会治理新型社会治理体系形成缓慢1816.51395.01515.41886.7深化改革改革步伐过慢1846.61756.31796.41736.2能源资源重要资源保障程度下降,安全风险上升1625.81736.21575.61214.3 注:风险发生概率和风险发生的影响采用分级评分制。风险发生的概率分高、较高、中等和较低四等级,分别对应8～10分、6～7分、3～5分和1～2分。风险发生的影响分十分严重、严重、一般和较小四等级,分别对应8～10分、6～7分、3～5分和1～2分。评分时只打整分。

为进一步评估“十三五”时期经济社会发展主要风险发生的概率和影响，我们采取德尔斐专家评估法，邀请了来自宏观经济、财政、金融、世界经济、产业经济、房地产经济、经济地理、社会管理、体制改革、能源经济等领域的28位专家，对“十三五”时期各类显性风险和潜在风险发生的概率及对经济社会发展的影响进行评分，结果见表2。“十三五”时期经济社会发展的主要风险呈现以下三个特征：首先，各类显性风险和潜在风险发生的概率都在较高或中等水平，没有发生概率较低、可以相对忽略的风险。这进一步印证了我国将进入高风险窗口期的判断。其次，从显性风险看，产能过剩、金融风险和房地产泡沫破裂风险最应引起重视。这三类风险发生概率都较高，且一旦发生，对经济增长、结构调整和社会稳定都将产生较为严重的影响。这与金融系统和房地产市场在国民经济中牵一发而动全身的地位紧密相关。还有，生态环境安全应引起高度重视，它对社会秩序和谐稳定影响最大，治理不好将干扰经济社会发展。第三，从潜在风险看，改革步伐过慢的风险最应引起重视。这类风险发生概率较高，且一旦发生，对经济增长、结构调整和社会稳定都将产生较为严重的影响。这在很大程度上反映了参与评分专家对我国改革前景的担忧，也反映了思想观念的阻碍和利益固化的藩篱力量十分强大。其次，贫富差距过大和新型社会治理体系形成缓慢的风险发生概率也较高，且一旦发生，对经济增长和结构调整的影响可能一般，但对社会稳定影响较为严重，也应引起高度重视。

(二)“十三五”时期经济社会发展主要风险的关联性

1.显性风险的各主要风险点相互联系、相互影响

如果国内外环境变化引起经济增长率继续下行，将加剧产能过剩矛盾，加快房地产市场去泡沫化进程，导致制造业企业效益进一步下滑，房地产企业亏损或破产面扩大、土地市场明显降温，对地方财政收入和银行资产质量产生负面影响，加大地方债务和金融风险。地方政府在财力下降、偿债压力上升形势下，提供公共服务、化解社会矛盾的能力下降，居民不满情绪上升，社会矛盾将更加多发频发。金融系统在资产质量下降、不良贷款率上升形势下，可能采取更加保守的运营策略以规避风险，企业和居民获得信贷的难度上升，这又将进一步加大产能过剩化解难度、加剧房地产市场下行风险，导致实体经济、房地产市场和金融系统陷入恶性循环。总之，在我国经济增速放缓、国内外不利条件增多、消费投资信心不足、负面社会预期上升的大背景下，显性风险各主要风险点叠加相撞、辗转放大的趋势增强，相互传染速度加快，集中爆发的可能性就会增加。

2.潜在风险的各主要风险点存在较强关联性

产业空心化风险若不能有效遏制，将显著影响第二、第三产业吸纳就业能力，延缓农业转移人口市民化进程，减少城镇低收入群体的就业机会，城镇内部二元矛盾将进一步加剧。如果再加上收入分配结构调整滞后，作为社会秩序稳定器的中产阶层无法充分成长，无业可就的低收入群体与高收入群体间的矛盾将更加尖锐，各种纠纷、冲突甚至对抗将更加易发多发。在此情形下，全面深化改革将缺乏稳定宽松的社会环境，改革试错的空间收窄，科学把握改革力度和节奏的难度加大，改革的风险成本将上升。

3.显性风险与潜在风险之间相互影响、辗转放大

显性风险若应对不当，很可能加大潜在风险爆发的概率、加强潜在风险爆发的烈度、加重潜在风险爆发的后果，最终使其显性化。产能过剩风险、房地产市场风险、影子银行风险等显性风险一旦集中爆发，将对经济平稳运行构成严重冲击，而消除这些风险带来的负面影响、推动经济再次走上持续健康发展轨道，预计需要较长时间。

“十三五”时期，产能过剩风险、房地产市场风险、影子银行风险与经济周期性下行，势必都会引起政府财政收入增速不断下降，而财政公共支出则刚性增长。这无疑会带来以下连锁反应，一是削弱政府化解社会矛盾、增强社会公共服务的能力。在此情况下，地方政府被迫压缩公共服务支出，将有限财力用于为城镇原住居民供给公共服务，城镇内部二元矛盾将更加突出。二是削弱政府调整收入分配结构的动力和能力，甚至可能出现政府部门、大型国有企业等强势群体进一步与民争利的情形，收入分配调整滞后的消极影响将更加显现。三是削弱全面深化改革的社会基础，群众不满情绪增长，掌握改革的力度与节奏更加困难。四是降低政府引导战略性新兴产业发展的能力，致使产业空心化风险进一步上升。因此，集中力量有效化解显性风险，保证经济运行持续平稳和社会秩序和谐稳定，防止经济增长过快失速和社会矛盾大面积激化，让“十三五”时期能有一个良好开局，是防范和化解各种潜在风险的重要前提，也是全面深化改革、推动经济社会成功转型的必要保证。

潜在风险若不能有效化解，也将加大应对显性风险的难度。产业空心化风险、城镇化进程过慢风险、收入分配调整滞后风险、改革步伐缓慢风险等一旦成为现实，将导致产业结构调整延滞，内需空间扩大受阻，改革红利无法释放，从根本上削弱我国经济持续健康发展动力，加大经济下行压力。在经济持续下行情景下，化解产能过剩将更加困难，房地产市场面临更大下行压力，财政收入增速将继续放缓，地方债务风险可能进一步上升，金融风险也将进一步增加。而如果社会治理方式得不到改进导致社会冲突加剧，将迫使政府投入更多人力物力维护社会稳定，挤占本来可以用于化解经济风险的资源，也使得显性风险的化解缺乏相对宽松的社会氛围。

四、防范和化解“十三五”时期经济社会发展风险的战略思路和政策建议

“十三五”时期，针对国内外环境变化风险，重点要以科学发展和改革创新的办法，统筹推进风险防范和化解工作，坚持点面兼顾、远近兼举、标本兼治、内外兼修，主动防范和化解主要风险，实现经济社会持续健康协调发展。

(一)战略思路

针对经济社会发展面临的主要风险及其成因和发展趋势，“十三五”期间防范和化解风险的总体思路是：紧密结合国内外经济社会发展环境变化的新特点新趋势，坚持用科学发展和改革创新的办法防范和化解各类风险，对外采取经济优先、关键经济体优先战略，实施联俄、拉欧、稳美、融边、进拉非的战略部署，对内重点实施经济结构调整、社会治理创新和全面深化改革三大战略，确保经济平稳增长、社会稳定发展。

针对外部环境变化风险，我国在对外关系上应采取经济优先、关键经济体优先的“双优”战略。在今后一段时间内我国经济实力还不足于同美国形成对峙，为此我们必须利用战略智慧化解对抗、减少对抗、避免对抗，积极主动化解外部环境变化压力和风险，加强与俄、德、法等大经济体的联系，建立欧亚经济海上战略支点，推动欧亚经济一体化，以此争取更多的发展时间，创造更大的国际发展空间，将我国经济实力做强做大，然后再将经济优势转化为综合优势。在国际关系上，利用我国不断上升的经济力量和软性资源，瞄准关键经济体，实施联俄拉欧稳美融边进拉非的战略部署，结合“一带一路”建设，在美国战略重心东移的背景下实施西进战略，用好美国战略东移的时间差，将与美国博弈的战略空间适度拉开，向欧洲、拉美和非洲扩展。加强与俄罗斯战略合作，争取形成政治军事战略同盟；扩大与欧洲合作关系，开拓合作空间，签订双边多边自贸协定，实行新的伙伴关系，为实现欧亚经济一体化创造条件；稳定中美关系，求同存异，减少和避免对抗，实施合作共赢战略；以经济力量融合周边国家，积极发展和培育周边战略支点，以双边自贸协定、货币互换协议等带动多边合作；积极进入拉丁美洲、非洲和中东地区，建立新型战略合作关系。

针对国内环境发展变化，我国应坚持“守住一个底线、实现两个稳定、实施三大战略、坚持四大原则”的战略思路，及时解决经济社会发展过程中面临的突出矛盾和问题，妥善处理紧急状况和突发事件，主动防范和化解主要风险，确保经济社会不发生系统性或区域性重大风险(即一个底线)，努力实现经济平稳增长、社会稳定发展目标(即两个稳定)，大力推进经济结构调整、社会治理创新和全面深化改革(即三大战略)，从根源上解决经济社会面临的高风险状况，为中国跨越“中等收入陷阱”向发达的高收入国家行列迈进，实现中华民族伟大复兴创造有利条件。

积极实施三大战略：(1)经济结构调整战略。适应发展方式转变、产业结构升级的迫切需要以及国内外经济形势的新变化，积极推进产业结构、需求结构、要素投入结构、收入分配结构调整，主动化解经济发展过程中积累的矛盾和问题，高度重视经济虚拟化、泡沫化和生态环境问题扩大化倾向，推动经济长远协调可持续发展。(2)社会治理创新战略。适应社会结构变化、利益关系不断调整、利益诉求日益多元化的新趋势，加快推进城市化和城镇管理方式创新，重视解决农民、农民工和城镇低收入群体等弱势群体利益诉求，重视扩大中产阶层、中等收入群体人口比重，重视发挥社会中介组织、非政府组织的作用，建立多元共治的新型社会治理模式，增进社会和谐，增强社会稳定性。(3)全面深化改革战略。经济社会结构的发展变化并不必然带来巨大风险，管理体制和利益调整机制不能适应经济社会结构的发展变化，导致深层次的矛盾和问题不断积累并日益严重，这往往是风险的根源和最根本因素。“十三五”期间，要继续在经济、社会、文化、政治、生态等领域全面深化改革，从体制上解决长期积累的矛盾和问题，从根源上防范和化解风险。

把握好防范和化解风险的四个原则：(1)点面兼顾。密切关注、跟踪和监控敏感地区、敏感领域风险事件的发酵、发展，控制局部风险向全局性、系统性风险传染和蔓延，同时在面上建立网格化、全覆盖的风险预警和防控机制，及时控制和切断风险传播和蔓延路径，最大限度减小风险损失。(2)远近兼举。坚持长远发展目标与短期风险防范相协调，关注并及时化解短期矛盾和问题，防范短期显性风险爆发和潜在风险积累成长，同时立足长远、注重采取长效措施，确保经济社会长期稳定发展。(3)标本兼治。在积极推进结构性调整、化解经济社会矛盾和问题的同时，要坚持全面深化改革，从体制机制创新入手，从根源上避免和减少经济社会矛盾和问题的积累、发酵，从根本上防范系统性、全局性风险。(4)内外兼修。适应国际政治经济格局的深刻调整以及我国国际地位的新变化，开展多元化、全方位外交，加强内外政策协调与配合，充分利用国内国外两个市场两种资源，增强经济社会发展的能源资源保障能力。

(二)对策建议

1.建立经济社会风险防范和管理机制

针对“十三五”时期我国经济社会风险发生概率增大、危害程度提高、关联传导性增强、极端事件增多等新特征，建立防范经济社会风险的长效机制，健全高层级的国家经济社会风险防范机构，建立风险评估预警系统，完善相关法律。建立健全风险管理体制，明确风险评估、预警、防范和管理主体责任，制订各类风险事件应急预案，提高政府有效应对和及时化解各类风险事件的能力。

第一，建立健全风险评估机制。建立风险评估制度，对民众、经济发展、社会稳定或者生态环境可能有重大影响的重大工程、建设项目、大型赛事、公共政策及其调整等，都要事先进行充分的经济社会风险预测和评估，使风险评估成为重大决策的最重要依据之一。

第二，建立健全风险预警机制。探索建立各级各类经济社会风险监测预警指标体系，实时监测经济增长、产业结构、对外贸易、财政收支、金融、房地产、资源环境、社会、就业、收入等关键风险指标发展变化趋势，对异常情况和高风险指标及时发出预警信息提示。

第三，建立健全风险管理机制。中央在国家安全管理协调机构统一领导下，建立经济社会风险协调和管理机构，对全国性重大风险实施统一监测、预警、防范和管理。地方政府针对本地区重大风险，建立健全地方风险监测、预警、防范和管理体系，明确风险管理责任主体和责任追究机制。

第四，建立健全重大危机处置机制。完善危机处置预案，着眼于最复杂、最困难的情况，研究制定一套切实管用的应对机制，确保风险一旦爆发，能够处变不惊、快速反应。完善应急决策机制，提高决策机构的危机决策能力和协调沟通能力，确保危机时刻信息快速沟通、资源有效调配和命令及时下达并得到迅速执行。健全重大危机处置责任承担机制，建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，明确各级各类危机处置直接责任人和责任单位。

2.密切关注重点领域的突出风险

针对具体领域的显性风险，点面兼顾、内外兼修，积极主动化解突出矛盾和问题，有效应对各类突发性风险事件，确保经济社会稳定。

第一，积极防范外来风险。主动适应国际经济政治格局深刻调整，开展全方位外交，加强与世界各国经贸关系和政治互信，取得国际社会支持和信任，避免和减少突发性事件，防范和化解外部风险，最大限度防止向其他领域扩散，降低风险损失。在亚太地区，要积极主动推进亚太自贸区(FTAAP)进程，争取让FTAAP替代和覆盖TPP与区域全面经济伙伴关系(RCEP)；在大西洋地区，要瞄准欧洲，搞好两个双边关系，用两个双边自贸关系应对TTIP。一是同德、法、英、意等大国搞好双边关系，争取在较短时间内签署双边自贸协定，以此带动同其他欧洲国家签署多边自贸协定。二是同欧盟搞好双边关系，积极主动推进同欧盟双边自贸协定的形成。另外，我国也不要完全拒绝TPP和TTIP，可以通过加快和加大改革开放，创造高尺度的市场开放环境，积极主动参与两个协议的形成。毕竟一个更加充分的自由贸易与投资环境可给我国可带来不可忽视的利益。

第二，积极防范财政金融风险。中央财政可适当扩大举债规模，延长地方政府债务期限，解决地方债务期限错配问题。地方政府要创新举债机制，对存量债务逐步加大地方自发自还债的范围和规模，对增量债务探索建立发行市政债的机制，严格限制地方政府的各种或有债务。建立基础设施产权市场，完善地方政府投资项目的退出机制。加快推进财税体制改革，建立财权与事权相适应的财税体制。深化税费制度改革，加快资源税改革推进力度，完善房地产税收制度，增强地方政府组织收入能力。加强影子银行监管，将银行理财、同业业务、信托产品等表外业务纳入表内管理，探索将私募、互联网金融、P2P等新兴高风险业态也纳入到金融监管体系中。完善多层次金融市场和多元化融资体系，提高同业业务的标准化和透明度，清理处置地方政府融资平台涉及的影子银行通道业务，从体制机制上减轻对影子银行的融资依赖。重新分配中央地方金融监管权责，建立中央地方两级金融监管体系，界定中央和地方金融监管职责和风险处置机制。按照利率市场化步骤，逐步推进存款保险制度，与其他制度配套结合，共同支撑起我国金融风险防范的现代新体系。

第三，积极防范产能过剩风险。一方面细化和落实中央提出的消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批的化解产能过剩总体部署，进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，加减法并举推进产业结构升级。鼓励企业技术创新，加快设备更新、工艺路线改造，加大研发投入力度，大力发展中高端产品和中高端产业，构建新的竞争优势，培养新的增长点，防范产业过剩和产业空心化风险。改善民间和中小企业投资环境，拓宽民间投资渠道，鼓励和引导民间资本进入非自然垄断的产业领域，鼓励和引导民营资本联合和参与国有企业改革。另一方面，要积极应对化解产能过剩可能引发的各类风险事件，防范产能过剩风险向财政、金融、社会就业等领域扩散。

第四，积极防范房地产风险。加快建立房地产风险预警机制，针对房地产市场可能出现的快速下行风险制订分级预案，防止流动性风险、泡沫风险和供给过剩风险叠加爆发，造成泡沫集中破裂，由局部风险演变为全局性风险。客观对待本轮房地产市场下行调整，有效化解房地产市场短期供给过剩风险，避免大起大落，促进房地产行业调整实现“软着陆”。密切关注货币政策调整对房价的影响，积极拓宽投资渠道，用市场力量引导社会资本分流，减轻房地产市场调整对经济增长的过度冲击。严格约束地方政府的投资行为，扭转地方政府依赖房地产业提振经济的发展模式。加强对影子银行等房地产金融高风险区的监管。

第五，积极防范突发事件风险。环境污染、生态破坏、食品药品安全、生产安全以及城镇化过程中土地征占、房屋拆迁等突发事件，如果处置不当，就会迅速向经济社会其他领域传染扩散，并急剧放大经济社会矛盾和问题，带来严重的经济社会危机。因此，要对重大决策、重大改革、重大活动、重大建设项目进行社会稳定风险评估，提高政府有效应对和及时化解社会突发事件的能力。建立应对社会突发事件的应急机制，制定和完善突发事件应急预案，加强突发事件处置方案的宣传和演练，提高突发事件应急处置能力，防范突发事件风险扩散和蔓延。

3.积极应对和化解深层次风险因素

针对长期的潜在风险因素，远近兼举、标本兼治，加快经济结构调整，推进发展方式转变，创新社会管理方式，全面深化改革，维护社会公平正义，确保经济社会长远协调可持续发展。

第一，完善宏观调控机制。转变政府调控作用方式和机制，提高驾驭和调控经济运行的能力，避免顺周期调控，防止经济在周期性下行过程中下降过快，确保经济运行保持在合理区间。紧密跟踪经济发展新特点、新趋势，健全宏观审慎政策框架，避免短期刺激对长期发展的负面影响。构建平等准入、公平竞争的市场环境，释放有序竞争新活力。加大技术创新力度，大力发展新兴产业，培育新的消费热点和经济增长点，积极防范经济周期性下行风险，特别是在传统比较优势不断消失、新的竞争优势不能及时形成情景下，受国际经济结构深度挤压，产业可能发生空心化的风险。

第二，积极化解城乡和城镇内部二元结构矛盾。持续推进城镇化进程，着力解决城乡二元结构问题，适度加快农业转移人口市民化进程，积极主动改革户籍制度和城乡割裂的社会保障制度，加快实现基本公共服务常住人口全覆盖，确保进城务工人员及其随迁家庭成员平等享有劳动就业、教育培训、社会保险、医疗卫生、计划生育等服务，逐步将社会救助、社会福利等公共服务向农业转移人口延伸。建立转移人口市民化成本分担机制，中央应更多的承担教育、医疗等基本公共服务成本，减少由体制和公共政策安排带来的城镇内部二元对立，化解城镇化推进过程中的社会稳定风险。

第三，调整优化收入分配结构。加大收入分配改革力度，以财政转移支付、税收、机关企事业单位工资改革、最低工资标准调整等方式，适度降低政府、企业和高收入人群所得比重，有效提高居民和中低收入人群所得比重，培育和壮大中产阶层，逐步调整优化城乡、地区、群体之间收入差距，为推进经济发展方式转变和构建橄榄型社会创造条件。加强市场化工资决定机制建设，普遍实施工资集体协商制度，完善劳动保障监察执法，促进职工工资可持续正常增长。进一步突出创造性劳动的地位，创新成果更多向技能人才、科研人才和管理创新人才倾斜。

第四，持续创新社会治理。永续践行中国梦引领的核心价值观，增加社会正能量。加大社会治理创新力度，优化社会共同治理框架，增强社会参与和法制保障能力。加快完善基层自治机制，注重发挥中介组织作用，加快形成社会自律运行机制。积极培育自主型、良性互动型的社会主体，推动社区职能转变和能力建设，构建基层治理共同体，逐步建立相互补充、风险共担、多元共治的社会治理监管体系。推进维权维稳综合协调机制建设，充分反映社会需求和及时化解矛盾风险。建立常态化反恐机制，健全全时空治安防控和反恐体系，立体化确保社会稳定。

第五，建立改革风险综合应对机制。按照“固基础、强动力、克阻力、促协同、抓预警、保底线”的总体思路，建立健全重大改革风险的综合应对及化解机制。坚决以反腐败为切入口，重建经济社会秩序，为全面深化改革奠定坚实政治基础。通过加强改革监测评估、构建扁平化政府、为重大改革试点立法、推动新型市场化改革等重大改革举措，增强改革动力、克服改革阻力。建立制度化改革利益诉求机制，有序协同推进改革。密切跟踪改革动态，科学把握全面深化改革的力度与节奏，对高风险改革进行预警，提前采取有力措施，确保经济社会大局稳定。

第六，积极应对能源资源风险。以提高能源安全保障能力为主线，推进化石能源安全生产，大力发展清洁能源，优化能源结构。以提高能源效率为主线，保障合理用能，鼓励节约用能，控制过度用能，限制粗放用能。完善能源经济运行调节机制，防范能源产业风险，切实做好能源项目风险控制。强化水资源保障体系建设，完善用水总量控制制度、用水效率控制制度和水功能区限制纳污制度。建立健全土地资源开发利用约束机制和节地评价制度，严格保护耕地，严控建设用地过快增长。提升重要矿产资源保障能力，强化国内供给能力，提升境外获取能力。

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