“十个全覆盖”背景下内蒙古公共文化服务供给研究

王娜?张银花

【摘 要】 本文介绍了推行“十个全覆盖”以来内蒙古公共文化供给取得的成效，分析了公共文化服务供给目标实现的差距，提出了完善内蒙古公共文化服务供给的相关对策。要立足城乡居民需求，加强公共文化服务的可及性；提升服务意识，创新公共文化服务的入户模式；提高服务效能，积极探索政府、企业、社会组织的合作模式。

【关键词】 “十个全覆盖”；公共文化服务；供给；内蒙古

2014年1月13日，“十个全覆盖”工程在内蒙古自治区农牧区工作会议上被提了出来。该工程筹划从2014年起，利用3年时间在全区农村牧区实施“十个全覆盖”工程，预计投资800亿元，以提高公共服务水平。“十个全覆盖”工程包括，“危房改造工程、安全饮水工程、街巷硬化工程、电力村村通和农网改造工程、村村通广播电视和通讯工程、校舍建设及安全改造工程、标准卫生室建设工程、文化活动室建设工程、便民连锁超市工程、农村牧区常住人口养老医疗低保等社会保障工程。”这是自内蒙古成立以来，对农村牧区公共服务设施第一次全方位、大范围的投资。政府以期通过该工程加快城乡统筹发展，促进城乡公共服务均等化，提高农、牧区居民幸福指数。

一、推行“十个全覆盖”以来内蒙古公共文化供给取得的成效

内蒙古自治区位于我国北疆，是一个以蒙古族为主体民族，及汉族、回族、鄂温克等48个民族共同组成的少数民族自治地区。随着内蒙古经济的健康、稳定发展，城乡各族居民的精神文化消费水平日益增长，对文化的需求，尤其是对公共文化的需求越来越迫切。目前，内蒙古公共文化领域的供给随着“十个全覆盖”的推进有了显著的成效。内蒙古首府呼和浩特，借助政治、经济、文化中心的优势，在全区各盟市公共文化服务供给中具有代表性和典型性，因此，我们通过实地调查，以呼和浩特市为例进行探讨。今年是“十个全覆盖”工程推行的第三年，呼和浩特市公共文化服务供给在资金投入、基础设施建设、人员配备和活动开展四个方面都有所发展，成效明显，具体概括如下：

1、资金投入力度空前

自2014年推行“十个全覆盖”以来，这项工程受到了国家、自治区等各级政府的重视，政府扶持力度空前。呼和浩特市政府于2014年、2015年分别投资29.6亿元、71.72亿元，2016年计划投资60亿元用于全市的“十个全覆盖”工程。其中，“村村通广播电视和通讯工程”及“文化活动室建设工程”不仅是“十个全覆盖”中的两项内容，还是与公共文化服务领域有关的重要内容。就财政支出而言，随着呼和浩特市财政收入的逐年增加，其对文化事业的扶持力度也逐年加大。2014年呼和浩特市在文化方面的支出为40331万元，比2013年上涨了28%。2015年全市在文化、传媒、体育方面的支出为71976万元，几乎是2013年的一倍。

2、基础设施向农村延伸

2014年以前，呼和浩特市绝大部分的文化基础设施资源分布在城市，旗县、农村仅占有极少部分文化基础设施资源。伴随着“十个全覆盖”的推行，呼和浩特市政府扩大了公共文化服务基础设施在农村的供给数量，截止到2014年底，呼和浩特市基本形成了覆盖市、县（旗、区）、乡镇（街道）、村（社区）的四级公共文化设施网络框架。此外，在“村村通广播电视和通讯工程”及“文化活动室建设工程”方面，截止2015年底，呼和浩特市已完成774个农村文化室建设任务、965个行政村广播村村响建设任务，电视村村通已完成28817户，数字地面覆盖工程10个站（点），农村基础文化设施迅速发展。

3、专业人员比例有所增加

2014年以前，呼和浩特市旗县、农村的文化专干数量很少，有些农村几乎没有专业文化工作人员，更别提组织开展文化活动。目前，全市建立了专业的文化工作人员队伍，积极组织开展群众性文化活动，每年开展约3000场次。此外，文化志愿者岗位在全市一半以上的文化馆、图书馆、博物馆被设立；市和旗县区图书馆、文化馆均配备了专业人员，占到全体工作人员的70%以上。总体上看，呼和浩特市公共文化领域内专业工作人员数量增加，比例有所提高。

4、文化活动供给种类多样

呼和浩特市在乡镇、农村和城市社区开展“百人百组百万人带动服务”，为城乡居民提供形式多样的文化活动。开展了“文化惠民一卡通”、“文化进社区”、“弱势群体文化辅导培训”等专题服务，还利用“互联网+”的概念，提供“彩云服务”。此外，呼和浩特市还为偏远的旗县区配备流动的舞台演出车，组织开展各类文化下乡惠民演出活动，在一定程度上满足了城乡居民对公共文化的需求。

二、内蒙古公共文化服务供给目标实现的差距分析

内蒙古公共文化服务虽然取得了很大程度的发展，但是其在城乡均等化、供给可及性、政府服务意识和社会力量参与四个方面仍然与预期目标有着一定的差距。对差距的研究分析有利于政府明确接下来公共文化服务的发展方向与发展重点。

1、城乡基本公共文化服务均等化有待实现

由于历史的原因，内蒙古公共文化服务城乡发展不均衡的现象长期存在。随着“十个全覆盖”的推进，内蒙古政府加大投入力度，加强农村（嘎查）公共文化服务基础设施建设，农村（嘎查）公共文化硬件设施迅速发展。事实上，基本公共文化服务的均等并不限于硬件设施的均等，还包括文化服务的提供、文化队伍的建设和文化资源的均衡配置，这些蕴含多样内容的公共服务产品才是提供公共文化服务的关键。然而，现阶段，内蒙古农村（嘎查）地区文化人员结构不合理，专业人员比例仍然偏低，此外，虽然有“文化下乡”等文化惠民活动，但仍无法满足农村（嘎查）居民的文化需求。

2、公共文化服务供给的可及性不足

公共文化服务的“可及性”是由我国学者吴理财和王前在公共文化服务领域首次提出来的，是一个评价公共文化服务是否适合民众的指标，分别从可获得性、可接近性、可接受性和可适应性四个维度来对公共文化服务进行评价。以呼和浩特市为例，首先，在可获得性方面，呼和浩特市有300万常住人口，其年龄、性别、民族、受教育程度、所处地域、身体健康程度的不同导致其对公共文化服务的需求也不尽相同，传统的自上而下的公共文化服务供给模式很难满足居民多样化的公共文化需求。其次，在可接近性方面，呼和浩特市包括图书馆、文化馆、文化室在内的诸多文化服务机构的开放时间与人们的上班时间重叠。就拿内蒙古图书馆来说，开馆时间为上午8点30到中午12点，下午2点30到5点30，不便于人们享受公共文化服务。再次，在可接受性方面，许多便民、惠民的公共文化服务项目由于信息不对称，需求无法对口连接。比如市政府推行的“文化进社区”公益活动、内蒙古图书馆推出的以读者需求为导向的“彩云服务”，由于不知道这些活动与服务的信息，一部分有需求的居民无法获得这些文化服务。最后，在可适应性方面，我们在考察了呼和浩特市部分村庄后发现仍存在基础设施利用率低的问题，虽然在农村建设了图书馆、文化室等文化设施，但是几乎很少有农民去到图书馆读书。

3、基层政府的服务意识缺乏

新公共服务理论主张公共管理者要以民众为中心，满足民众需要是其管理公共事务的首要目的。然而，在我国的政治实践中，由于行政压力、政绩考核等多方面的原因，从而导致政府在提供公共产品的过程中出现偏差。在我国，公共文化服务采用从上到下的供给模式，最终由基层政府提供给广大城乡居民，居民是公共文化服务的接受者，但是基层政府的上级政府才是公共文化服务绩效的考核评价者，从而导致基层政府缺乏服务意识，在提供公共文化服务的过程中不会在意民众的真实想法与评价，仅仅是完成上级交代的任务。这不仅导致文化资源浪费，还无法满足城乡居民的真实需求。

4、社会力量的参与不够

推动公共文化服务社会化发展是政府职能转变、创新治理体系的必然要求。然而，就拿呼和浩特市“十个全覆盖”来说，基本公共文化建设主要依靠政府财政补给，资金主要来源于国家、自治区、市的财政资金和贷款资金，农民和企业自筹仅占很少一部分。此外，社会力量参与到公共文化服务中也是主要依靠政府购买其服务，截止到2015年底，呼和浩特市政府购买公共文化服务类项目共11项，社会力量在公共文化服务领域介入的很少。

三、完善内蒙古公共文化服务供给的相关对策

由于公共文化服务非营利性和非竞争性的特质，公共文化服务的供给主体仍然需要政府来担任。针对目前内蒙古公共文化服务供给与目标实现的差距，现从以下三个方面提出对策。

1、立足城乡居民需求，加强公共文化服务的可及性

政府在提供公共文化服务时应立足百姓的需求，始终把“惠民”、“便民”的思想作为提供公共服务的出发点和落脚点，充分考虑服务设施是否能够满足城乡居民需要、服务内容是否贴近城乡居民的生活、服务程序是否符合城乡居民的文化习惯和消费习惯。此外，针对城乡居民的需求差异，政府应提供更多差异化的公共文化服务内容，满足不同社会群体和社会阶层的文化需求，使其享受到同等水平的公共文化服务。

2、提升服务意识，创新公共文化服务的入户模式

我们正处在一个“新媒体”时代，它与传统的电视、广播、报刊、杂志相比具有数字化、速度快、容量大、开放性、综合性等特点。基于这些优点，“新媒体”为更多的城乡居民所接受和使用，更多的人（尤其是年轻人）倾向于用电脑或手机看新闻、上网搜集资料和阅读书籍。因此，政府应积极利用新媒体为城乡居民提供公共文化服务。一方面，政府应加快当地数字化阅读平台建设，开发移动阅读平台，方便城乡居民享受便捷式、本土化、个性化的公共阅读。另一方面，政府可以利用手机短信、微信公众号等功能为城乡居民提供当地公共文化服务的最新信息，方便其及时掌握当地公共文化服务最新动态，最终实现供需的有效对接，提供使全体城乡居民都满意的公共文化服务。

3、提高服务效能，探索政府、企业、社会组织的合作模式

在公共文化服务的提供方面，应该重视社会力量，发挥其重要作用。首先，企业是以营利为目的的，很大程度上掌握和引导着消费者的消费趋向，企业在把握居民的文化趋向和提供准公共文化服务方面占有优势，政府可以通过公办民营和民办公助等形式来为广大城乡居民提供公共文化服务。其次，社会组织具有专业性、非盈利性等特征，在公共文化服务的供给方面，社会组织扎根于社区，有利于了解广大居民的真实需求和社情民意，为政府公共文化服务供给献计献策，政府可以通过购买其服务，利用其专业优势，为广大居民提供专业化的公共文化服务。因此，政府、企业、社会组织的合作不仅有利于公共文化服务效能的提高，还有利于城乡居民公共文化权利的实现。

【参考文献】

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[2] 游祥斌，杨薇，郭昱青.需求视角下的农村公共文化服务体系建设研究—基于H省B市的调查[J].中国行政管理，2013（7）.

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[4] 王前，吴理财.公共文化服务可及性评价研究：经验借鉴与框架构建[J].上海行政学院学报，2015（5）.

[5] 内蒙古呼和浩特财政力促文化事业发展建设.中华人民共和国财政部官网.http：//www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/neimenggucaizhengxinxilianbo/201502/t20150212_1191882.html.

【作者简介】

王 娜（1991-）女，汉族，内蒙古巴彦淖尔人，内蒙古农业大学人文社会科学学院行政管理专业，硕士研究生，从事民族地区公共政策研究.

张银花，女，蒙古族，内蒙古农业大学人文社会科学学院教授，博士，硕士研究生导师，从事民族地区公共政策研究.