建设质检法治体系 保障质量强国战略

薛 军

建设质检法治体系 保障质量强国战略

薛 军

薛军：北京大学法学院教授，博士生导师，法学院副院长，罗马大学法学博士，北京大学法治与发展研究院秘书长，质检总局“十三五”规划专家咨询委员会专家。推动国家质检总局与北京大学联合创办全国唯一的质检法治研究基地。目前接受国家质检总局的委托，正在从事质量促进法与消费品安全法等质检领域的基础性法律的前期立法调研工作。

质检事业发展“十三五”规划（以下简称规划），坚持贯彻党的十八届四中全会关于加强法治工作建设的总体部署，高度强调完善质检领域的法律法规的建设。规划根据时代的要求，强调完善顶层设计，突出质检法律制度的操作性、时代性与前瞻性，以制定质量基本法为核心，以完善标准化法、计量法、国境卫生检疫法等支柱性法律为重点，以加强法律制度互联互通为关键，构建系统完备、科学规范、运行有效的中国特色质检法律制度体系，使各项法律制度国家成熟，更加定型，用良法引领质检改革发展。

规划中所提到的质量基本法，根据总局的部署，是以质量促进法、消费品安全法为支柱的，架构中国未来质检法制体系的基础性法律。相关法律的前期立法调研和项目研究工作已经展开。质量基本法质检法律体系的顶层设计，将着力解决如下问题。

首先就是合理界定政府与市场的边界，把政府不应该管，不可能管，也管不好的事项，让市场机制发挥作用。这一基本思路也符合十八届三中全会提出来的，改革政府职能，让市场在资源配置中发挥基础性作用的发展战略。

具体来说，在政府质量监督管理的基本思路上，应该尽量减少事前审批，强化事中、事后监管。通过强化市场行为者的主体责任和首负责任，让生产者和销售者成为质量保障的主要责任主体。借助于民事赔偿责任以及特定情况下的惩罚性赔偿责任，加大生产者和销售者的质量违法行为的成本，引导其行为的理性化和长期化。而质检部门作为质量领域的政府主管部门，主要负责政策和法规的制定与行政执法。执法主要侧重于事中抽查监督以及事后追责。只有这样才能够真正把责任机制理顺，让各类责任主体各安其位，各履其职，避免因为不规范追责甚至是过度追责所导致的运动式执法、应付式执法的现象，真正让政府主管部门的执法趋于理性化，规范化。

从政府与市场的合理边界来看，基本的思路是守住“保障消费品安全”的底线，在产品安全、合格以上的质量提升和发展部分，主要通过市场竞争机制来予以引导和促进。我国现行的《产品质量法》已经施行了二十多年。它对于推动和发展完善我国质量监督管理发挥了巨大作用。但随着社会经济形态的发展，《产品质量法》也面临新的挑战。制定消费品安全法与质量促进法，是新时期质检法制建设的新的任务和新的思路。以消费品安全法，守住消费品安全这个强制性的底线，以质量促进法引领企业通过自由的市场竞争，来提升中国制造的质量水平和国际竞争力，实现质量强国的战略。

其次是完善质检治理机制，推动多方参与，形成多元共治的局面，避免政府部门唱独角戏。现代社会日益复杂，而且快速发展到网络社会，风险社会。在这样的一种大背景之下，无论从社会治理所需要的知识与信息，还是从更加有效率的社会分工合作来看，政府都需要社会主体更多地参与到治理体系中来，才可以扬长避短，各显其能。由于质量监督管理，具有高度的专业性，在诸如标准的制定，计量、认证、认可等事项上，都可以而且应该实现社会主体的参与，让专业的第三方机构承担重要的职能。这样一方面可以减小政府规模，另外一方面可以提高管理和服务水平。

正在拟议之中的质量促进法与消费品安全法，在推动多元共治的问题上，将形成更多的具有针对性的制度安排。具体来说，对于质量促进，主要采取鼓励、引导以及扶持的政策。借助于社会机构为主导建立的质量信用体系的建设，使得市场机制中的奖优罚劣效应，能够依托于社会信用的征信和披露机制，形成强大的威慑和引导氛围。借助于质量奖励制度，可以加速优质企业的品牌声誉建设，让优秀的高质量的企业产品脱颖而出，获得更多的社会认可度。借助于质量教育和质量文化建设，在民众中培养出重视质量，推崇质量的社会文化氛围，以优化优秀企业的市场竞争氛围。而对于消费品安全保障而言，首要的基础性的工作就是，建立一个完备而且网络化的无死角全覆盖的产品伤害信息收集、反馈和分析机制。只有借助于这个机制，才可以及时地收集和发现具有潜在的致害危险性的产品，从而决定后续是否采取预防性的召回或者其他补救措施。而这一制度的建立，必须要依托于广泛的多方的社会主体，例如医院，工厂，学校等机构的积极参与。收集到相关的伤害信息之后，则要借助于第三方研究机构的具有高度专业性的研究和评估，才可以确定相应的产品是否具有潜在的不安全性。因此，从这个角看，即使在消费品安全保障这一问题上，第三方机构参与治理的空间和能够发挥的作用是很大的，而且不可或缺。因此，相关的立法必须要把推动多元共治作为一个重要的立法政策确定下来。

再次是改革和优化目前的职权分工体制，推动在质量监督管理体制上的条块分割，九龙治水的局面，提高监督管理的效能。由于诸多的历史原因，围绕一个产品，从原材料的采购环节，到生产环节，到市场流通环节，到消费环节，往往分属于不同的部门管理事项，各管一块，各管一段。这样的格局很容易导致职责不清晰，管理责任不明确，形成一个事项多个婆婆，或者互相推诿的情况。但是，提升中国产品的质量，保障消费安全，需要多个部门协调沟通高效协作。否则，相应的制度，制定得再完备，也不可能落到实处。为此在制定质量基本法，特别是质量促进法与消费品安全法的过程中，就需要着力解决目前存在的此类机制上的问题。

规划专门对此做出了部署。解决问题的思路就是借助于信息化技术高度发展的这一技术条件，通过建立统一、开放和共享的国家级别的质量信息平台，事项各个部门，各个领域的信息共享，互通互联，这样一方面可以降低传统的沟通技术所导致的低效和高成本的问题，另外可以通过自动化的信息匹配技术，促进各部门的职能的融合与衔接，提升管理效能。

从机构改革的角度看，正在推行的机构改革，特别是以大部制为契机，推动具有相同、相关或类似职能的部门进行合并或者深度协作，也是解决条块分割等传统难题的思路。为此，质量基本法的制定中，必须要突破部门立法，行业立法的传统思维，将质量促进法和消费品安全法的立法，界定为涉及国计民生，具有重大影响的全局性立法。因此在质量基本法的立法过程中，需要更多地听取其他主管部门的意见，把立法的基点放到更高的层次上去。目前全国人大财经委已经对质量基本法的立法表达了全力支持的态度，并且实际参与前期立法调研工作。这是一个非常好的开端。如果质检部门在进行立法时，不注意立法的视角和思路上的这种转换，仍然立足于以本部门，本行业的思路来解决问题，那么就不符合规划所确定的基本思路。

十三五期间，是建立一个完备的质检法制体系的关键时期。传统的法律体系需要改革完善，许多先前制定的法律需要根据新的时代精神予以修订，而立意更高，更加具有全局性影响的质量基本法的制定还在拟议之中，从这个角度看，任重道远。但规划中已经把质检法制建设的方针与思路都明确了下来，因此未来前景是清晰的，路线图也是具体的。下一步需要做的工作就是把规划落实到具体的工作中去，一步一个脚印，把短期的具体目标与长远的历史任务结合起来，以实际的工作成效，去落实规划，为实现质量强国这一伟大的目标而努力。