我国现行家庭养老政策的问题与重构研究

康建英?康雯珂

摘 要：家庭结构的变化、人口迁移的频繁和社会经济的发展给传统的家庭养老带来了巨大的挑战。本文在梳理现行养老政策的基础上，剖析了家庭政策的缺陷及缘由，提出了相应的政策改进建议。

本论文是河南省哲学社会科学规划项目《工作家庭冲突背景下家庭养老模式的政策支持体系重构》（2014BSH021 ）的阶段性成果。

随着社会经济的发展、人口计划生育政策的多年实施，我国的人口结构发生了巨大改变，人口老龄化程度不断提高，家庭养老模式也正在面临着巨大挑战。为此，积极探讨家庭政策的有效供给，解决家庭负担，对于稳定社会与经济的发展具有重要的现实意义。

1 中国家庭养老政策的现状

家庭养老政策是社会政策的重要部分，体现了社会发展成果在微观上的福利分配。根据家庭养老所涉及的内容我们分别从经济、医疗卫生、照料与看护、精神慰藉几个方面讨论现行政策的执行情况。

（一） 养老经济支持政策镶嵌于生育政策内

我国没有独立的针对家庭养老的经济补助政策，经济补贴主要体现在独生子女奖励政策内。我国的生育政策规定，独生子女家庭在孩子十八岁前的期间内，每月享受10元的奖励费；独生子女的托幼管理费和十八周岁之前的医药费可由单位依照有关规定报销；独生子女父母，女方年满五十五周岁，男方年满六十周岁后每人享受不少于1000元的一次性奖励等。2004年我国又实行了针对农村独子和双女家庭进行了扶助奖励，规定夫妇年满60周岁后，每人年均享受不低于600元奖励扶助金，直到亡故。2009年该标准提高到720元。2014年国家针对独生子女伤残、死亡的家庭实施特别扶助，标准分别为城镇每人每月270元、340元，农村每人每月150元、170元。

（二）家庭养老医疗护理政策镶嵌于医疗保险制度内

家庭养老的医疗、护理和照料主要依靠现行的医疗保险政策，医疗服务依托社区基本公共卫生点，主要针对传染病防治、高血压和糖尿病等慢性病和重度精神疾病管理。而老年人的保健、护理和照料主要在家庭内部完成，及时到医院也是自费项目，家庭难以承受。尤其是在农村医疗设施缺乏下，老年人的照料和护理几乎无从谈起，完全以家庭为中心自行解决。即使是城镇中的老年人，若没退休前没有工作，紧靠社区的老年人保健服务难以满足对基本的健康的防护和指导。所以，目前最为缺乏的就是护理与照料服务。

（三）老年人的部分照护政策镶嵌于基础设施和产业政策内

老年生活的便利考验了政府的基础设施投入，2002 年國家针对老年人、残疾人交通出行加大了无障碍设施的投入，制定了建设标准和进程。2010年建设部制定了社区老年人照料中心的建设方案，对社区养老基本设施进行了规划。2008年，多部委联合制定了全面推进居家养老服务工作意见，对养老服务产业实行税收优惠政策，对非营利性养老服务机构免征自用房产、土地的房产税、城镇土地使用税等。国务院于2010年号召大力发展家庭服务业，加大对该服务业的财税扶持力度，鼓励多种方式的便民服务。税收政策的支持范围从养老机构延伸到家庭服务业，对养老服务业的社会化发展提供了有力支持。

（四）精神慰藉镶嵌在户籍迁移制度内

儿女同居四世同堂是传统家庭伦理观念，也是解决老人孤独无助的现实表现。而人口结构变迁和迁移的频繁使得老人独居现象增多。国家在户籍办理中照顾了亲子代关系，为老人儿孙绕膝的愿望提供了方便。我国刑法260条规定了虐待罪的定义，即对家庭成员不能有精神上的虐待。除此之外，没有专门的法律和政策作为精神慰藉的详细支撑。

2 中国现行家庭养老支持政策的缺陷

（一）家庭支持政策的碎片化，影响了政策间的协调

与发达国家的家庭政策相比，我国的家庭支持政策出自各个行政部门，标准与覆盖范围差异很大，衔接不够顺畅，导致了操作性较差、保障力度受限，政策的吸引力和效果不理想。目前除了生育奖励政策对低保、农村等特殊家庭的支持相对系统和持续外，其他政策的作用几乎很小，尤其是在照料和慰藉方面基本是空白。随着生育政策的放开，我国的家庭支持政策都将面临更大的挑战。

（二）政策支持的受惠面狭窄，导致政策执行效果差强人意

现行家庭支持政策虽然从多种角度对家庭的发展给予了一定的帮助，但这种以生育政策奖励为主的零散体系未能从根本上解决家庭发展问题，受惠群体极为有限。家庭发展指标很多体现在软指标的能力上，而非简单的经济帮助。养老过程中急需的生活照料、精神慰藉等内容都是临时性的，缺乏持续性和可操作性，远落后于社会经济发展的需要，执行效果不理想。

（三）家庭养老配套支持措施缺乏，致使养老矛盾凸显

现行政策的碎片化导致了政策的制约，住房政策、最低收入保障政策等的制定与执行以家庭为单位申报，以户籍为依托，在人口迁移频繁、老人独居增多的情况下，严重忽略了老年人的真正需求，与养老制度的衔接极为不顺。另外，教育制度、生育制度、扶贫制度、就业制度、户籍制度等等都没有很好地衔接起来，不利于家庭的整体发展和家庭养老的传承，老年人的基本权益得不到根本的保障。

3 家庭养老政策支持的完善路径

（一）综合考虑家庭养老需要，统一福利政策体系

家养养老任务繁重的根本原因是人口结构的转变和政策的缺失导致，而要想解决好家庭发展问题，必须解决当今政出多门的碎片化模式，提高政策的衔接度和受惠面过窄等问题。国务院可以成立正门的政策研究与制订单位，实行至上而下的政策执行、评估与修正渠道，有效地避免政策的归口管理、分散管理。在经费的使用上，收回原有各部门专项经费由国务院委托财政部门统一发放，各级政府配合执行，专款专用。在家庭受惠评估条件的制定上，可以委托各专项部门详细规划，并由国务院进行相互的统一，增加政策间的融合性、可操作性和高效性。在政策的监督上，成立独立的监管部门，针对家庭发展政策的实施实行监管，并将执行情况作为政府绩效考核的主要目标，对违规操作、执行不力行为加大惩处力度。

（二）建立动态经济补助标准，切实减轻家庭养老的资源负担

经济资源短缺是养老问题上最大的障碍，而核心化家庭的普遍出现和生活成本的增加，代际财富逆向流动减少，都在不同程度上限制了家庭养老的能力。在家庭为国家付出巨大贡献后，应该有权利享受经济发展的成果。为此，应该建立动态的养老经济补贴标准，该标准要配合退休养老金、失业金、低保补贴、医疗保险、生育奖励等政策联合实施，综合评价老年人的收入与财产情况，根据家庭收入的能力实施补助。政策还要与当地的经济发展水平、人均收入水平、物价水平等环境相适应，建立动态的增长机制。

（三）依托市场建立多元化的养老服务，将家庭养老与社会养老相结合

人口结构的转变导致4-2-1家庭不断增多，工作家庭的冲突也不断涌现，单纯依赖家庭养老已经严重的制约了劳动力的市场供给。为此家庭养老模式必须向市场化、社会化养老模式发展。政府应该通过财政与税收政策加强对从事养老服务业企业的引导，降低税费和企业成本，鼓励民间资本、社会资本进入养老服务业。同时政府还应加强养老服务业的培训，建设成专业化的养老服务队伍，提高就业的同时也解决了家庭养老难题。

4.加大医疗卫生基础设施投入，不断创新医疗服务产品

作为公共产品的供给者，政府有义务实现医疗服务的均等化，提高医疗服务水平。在资金方面，利益税收和政策的优惠，鼓励民进资本进入公共服务，政府做好引导和监督。在微观的医疗服务项目上，积极探索和创新医疗与护理、照料与养老的有效融合方式，建立起以医院为核心、以社区为单位、以家庭为基础的立体化养老护理模式，通过创新的服务模式来提高家庭照料和精神慰藉的个体化行为效率，将家庭养老和社区养老有机的结合起来，探索出一条是我国国情的养老服务模式。

（五）建立照料老人的休假与探望制度，缓解家庭工作矛盾

家庭养老的关键是家庭成员有精力、财力为老人提供服务，而工作和生活的压力使得子女无暇在床前行孝，这种现实问题在核心家庭、劳动力外迁的留守家庭尤为突出。因此，国家可以根据不同的工作种类、居住状况等特征实行老人照料休假制度，但请假制度一定要严格，家中老人却是需要照料者才能享受到这种待遇，避免假借照料老人消极怠工。执行休假制度而给企业和个人带来的损失，国家可以给予部分补偿和优惠，将休假制度切实落实到真正需要的家庭。

总之，家庭养老虽是目前的主要养老方式，但政府和社会各界对家庭养老的支持力度仍有待提高，積极探索、完善发展型家庭养老支持政策是当今社会发展的重要课题。

参考文献

[1]陈卫民. 我国家庭政策的发展路径与目标选择[J].人口研究，2012（4）： 29-36.

[2]彭希哲，胡湛.公共政策视角下的中国人口老龄化[J].中国社会科学， 2011（3）： 121-38.

[3]张秀兰，徐月宾.建构中国的发展型家庭政策[J].中国社会科学，2003（6）：84-96.

[4] 祝西冰，陈友华.中国家庭政策研究：回顾与相关问题探讨[J].社会科学研究， 2013 （4）： 111-119.