用新发展理念审视疏解北京非首都功能

李跃

（长沙市委党校，湖南长沙410004）

用新发展理念审视疏解北京非首都功能

李跃

（长沙市委党校，湖南长沙410004）

经济性集聚和非经济性集聚是两种不同性质、不同类型的城市集聚。“北京式集聚”的主要特征就是其不仅具有城市发展过程中一般城市都具有的经济性集聚特征，更在于其还具有其他城市不具有的超强非经济性集聚特征。体现经济性集聚的非首都功能宜转移到京津冀区域内，而体现非经济性集聚的非首都功能则宜更多地转移到京津冀区域外的地区。将北京（包括上海）部分优质高校和优质医院迁移到教育和医疗资源匮乏的地区是实现全国协调发展和共享发展的一种战略路径。

新发展理念；疏解非首都功能；协调发展；共享发展

推动京津冀协同发展是《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）确立的重大国家战略。有序疏解北京非首都功能，既是京津冀协同发展的战略核心，又是京津冀协同发展的首要任务。从新发展理念的角度来看，疏解北京非首都功能不仅仅只是关系到京津冀范围内的协同发展，同时还与全国范围的区域协调发展和区域共享发展密切相关。

一、区分两种不同性质的城市集聚：经济性集聚和非经济性集聚

现代城市是工业化的产物，是现代生产方式与生活方式的主要空间载体，是区域性的发展要素资源集聚中心。包括人口在内的各种要素资源向城市流动集聚，既是城市化的根本特征也是城市发展的基本规律和趋势。从工业化与城市化的互动关系来看，工业化是城市化的根本动力，城市化是工业化的载体和平台。经济活动向中心城市的集聚带来人口向中心城市的集聚和流动，这种经济性集聚既是城市集聚的主要动力和主要方面，又是城市集聚的一般性特征。作为人类集中居住的地理空间，现代城市不仅仅是区域性经济中心，还是政治管理、文化艺术、教育科技、医疗卫生等方面的中心并由此形成非经济性的城市集聚。

对于城市发展而言，经济性集聚和非经济性集聚是两种不同性质、不同类型的城市集聚。经济性要素资源的空间流动性相对较高，因而其城市的根植性相对较低，经济性集聚主要受产业分工、资本流动、区位优势等因素的影响；政治、文化、教育、医疗等非经济性要素资源的空间流动性相对较低，因而其城市的根植性相对较高，非经济性集聚主要受政治制度、体制政策、历史积淀等因素的影响。经济性集聚和非经济性集聚具有相互强化效应，经济性集聚能强化非经济性集聚，非经济性集聚也能强化经济性集聚。但由于经济性集聚和非经济性集聚在流动性和根植性上的差别，因此两者的相互强化效应是不对称的，非经济性集聚对经济性集聚的强化作用明显大于经济性集聚对非经济性集聚的强化作用。在市场经济条件下，包括人口在内的各种要素资源的流动性越高，其向中心城市特别是向特大、超大城市流动集聚的规模就会越大。

二、北京城市规模膨胀过程中的超常规集聚效应

进入21世纪特别是近10年来，北京城市规模（包括城市人口规模和城市空间规模）呈爆炸式扩张态势。统计资料显示，2005年末北京的常住人口为1538万人，到2015年末北京的常住人口增长到2170.5万人，①10年间增加632.5万人，平均每年增加63.25万人，相当于每年增加一个中等城市的人口规模。目前北京的流动人口存量稳定保持在780万人左右，其人口集聚总规模高达3000万人左右，即常住人口加上流动人口的总和。在3000万人口总规模中，820万外来常住人口加上780万外来流动人口之和达到1600万人，外来集聚人口总量已经占到北京人口集聚总规模的53.3%。

作为首都，北京是我国唯一的国家层面的全功能型首位城市。换句话说，北京是我国唯一的集全国政治中心、经济中心、文化中心、教育中心、医疗中心、科技中心、国际交往中心、交通运输中心等为一体的全功能型超大首位城市，其城市人口和空间规模的爆炸式扩张显然是一种超常规集聚的结果，本文将这种超常规集聚称之为“北京式集聚”。“北京式集聚”的主要特征就是其不仅具有城市发展过程中都具有的经济性集聚特征，更在于还具有超强的非经济性集聚特征。北京所具有的这种超强非经济性集聚不仅是绝大多数城市基本上不具有的，而且与我国工业化和市场化进程中产生的经济性集聚形成强大的叠加效应和相互强化效应，由此最终形成了“北京式集聚”这种超常规集聚。具有超强非经济性集聚是“北京式集聚”最突出、最鲜明的特征，其根源就在于我国最优质的教育资源、医疗资源和科技资源过于集中布点在首都（上海与北京有类似情况）。“北京式集聚”的形成不仅对北京及其周边的京津冀区域发展产生了重大影响，甚至对全国范围内的区域发展不平衡造成了不可忽视的重要影响。

一流的大学和医院代表了最优质的教育资源和医疗资源，其地域分布基本上反映了一国最优质教育资源和医疗资源的地域分布。鉴于中国和美国的国土面积规模非常接近，相关地域分布的对比具有较大可比性，故本文选取中美两国一流大学和医院的相关数据作地域分布对比分析（相关数据参见表1至表4）。表2显示，美国综合排在前30名的大学其城市分布比较分散，首都华盛顿特区仅有1所排名在第21位的大学，即便是美国第一大城市纽约也仅有1所排名第4位的大学。我国大陆的情况恰好与此形成很大反差。表1显示，在中国大陆综合排名前30位的大学高度集聚在北京和上海以及这两个超大城市所在的京津冀和长三角。北京有6所，占比高达20%，上海有4所，占比为13.3%，京沪两市共有10所，占比高达33.3%。京津冀地区有8所，长三角地区有7所，50%综合排名前30位的一流大学集中在京津冀和长三角，另外有14个省市区则为空白，空白省市区占到我国大陆31个省市区的45.2%。若再加上传媒、外语、艺术、政法、财经等专业领域排名前3位的一流大学，一流优质教育资源在北京的集聚程度还会更高。

从表4来看，美国一流医院的地域分布同样比较分散，与其一流大学的地域分布非常接近。首都华盛顿特区没有医院进入排名，纽约市也仅有2家医院进入排名。我国大陆的情况同样与此形成很大反差。表3显示，我国一流医院在北京和上海以及其所在的京津冀和长三角的集聚程度比一流大学还要高。在中国大陆综合排名前30位的医院中，北京有8家，占比高达26.6%，上海有7家，占比为23.3%，京沪两市共有15家，占比高达50%。京津冀地区有8家，长三角地区有10家，综合排名前30位的一流医院有60%集中在京津冀和长三角，另外有20个省市区则为空白，空白省市区占到我国大陆31个省市区的64.5%。若再考虑到北京还有一批一流的专科医院，一流优质医疗资源在北京的集聚程度还会更高。可以说，我国大陆一流优质医疗资源分布的地区差距已经达到惊人的地步！

表1　2015年中国大陆大学（综合）排行榜及地域分布

三、疏解北京非首都功能不应仅限于京津冀范围

有序疏解北京非首都功能主要包括两个方面：一是疏解哪些非首都功能，二是将需要疏解的非首都功能转移到哪里去。《京津冀协同发展规划纲要》 （以下简称《纲要》）已经明确了北京作为首都的核心功能，将北京定位为全国的“四大中心”，即政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心，疏解哪些非首都功能的问题也就一目了然。下面着重探讨将非首都功能优化疏解到哪里去的问题。

表2　2015年美国大学 （综合）排行榜及地域分布

由于疏解北京非首都功能是在京津冀协同发展的战略框架下提出的，在京津冀范围内疏解北京非首都功能自然就是顺理成章的事情。本文认为，这种仅仅在京津冀协同发展的层面来看待北京非首都功能疏解的视角是有明显局限性的。

表3　 2014年中国大陆医院 （综合）排行榜及地域分布

首先，将疏解北京非首都功能限定在京津冀的区域范围与京津冀区域发展的整体定位和资源环境硬约束的发展条件不很契合。《纲要》对京津冀发展的整体定位是“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”。整个京津冀地区是我国水资源特别是人均水资源极为匮乏的区域，尽管南水北调这一巨型引水工程在一定程度上对京津冀地区水资源短缺压力有所缓解，但难以从根本上化解水资源匮乏对京津冀发展的刚性约束。显而易见的是，若只是将北京集聚过多的人口和资源要素疏解到其周边的津冀地区，对于缓解整个京津冀地区日益尖锐的水资源供求矛盾不会产生丝毫正面的积极效果，而只有将北京一部分非首都功能从京津冀地区迁移到我国水资源相对丰沛的其他地区，才能有效缓解整个京津冀地区的水资源供求矛盾。这种选择不仅更有利于推动京津冀协同发展，而且更有利于实现京津冀绿色发展，将京津冀真正建设成为《纲要》中定位的“生态修复环境改善示范区”。遵循《建议》确立的“绿色发展”的新发展理念，城市规模要同资源环境承载能力相适应，将北京的一部分非首都功能由水资源严重匮乏的京津冀地区转移到我国水资源相对丰沛的其他地区，更加体现了《建议》提出的“以水定产、以水定城”的要求。②

表4　2014年美国医院（综合）排行榜及地域分布

其次，将北京非首都功能特别是以一流大学和医院为代表且高度密集的的优质教育医疗资源转移到我国那些教育医疗资源特别是优质教育医疗资源比较匮乏的地区，是贯彻落实《建议》确立的“协调发展”和“共享发展”两大新发展理念的必然要求。从“协调发展”新理念的角度来看，促进区域协调发展和经济社会协调发展是坚持协调发展的重要内容，区域协调发展和经济社会协调发展两者之间又存在着内在的紧密联系。我国区域发展的不协调问题突出地、集中地表现为地区发展的巨大差距，不仅仅是经济发展的巨大差距，还体现在教育医疗等社会发展方面的巨大差距，而社会发展差距恰恰又是造成落后地区与发达地区巨大发展差距的重要原因之一。因此，将北京一部分优质大学和医院迁移到那些欠发达省市区的中心城市，既疏解了北京的非首都功能，又能较快地加长这些省市区教育医疗等社会发展的短板，以社会发展促进经济发展，通过较大幅度地缩小社会发展的地区差距来缩小经济发展的地区差距以及整个地区发展差距，这是一条促进我国区域协调发展可供选择的战略路径。

再从“共享发展”新理念的角度来看，坚持共享发展的一个重要方面就是要实现国民享有的公共服务和公共资源均等化，不仅仅包括通常所说的城乡均等化，还包括重视不够的地区均等化。一流的公立大学和公立医院是全民共享的公共资源，这些非常稀缺的公共资源过度集中在北京和上海，其结果就是导致那些远离北京和上海的地区居民（如新疆、西藏、云南、贵州、海南等地），不仅享用这些教育医疗资源的机会大大减少，而且即使在机会公平均等的条件下也还要付出比北京、上海本地居民数倍的时间成本、交通成本和其他成本才有可能享用到这些优质的教育医疗资源。实际上北京（包括上海）每年高达几百万的流动人口中就包含着相当数量的全国各地赴京（沪）就医的外地人口，这也是京沪两市的医疗机构每年的诊疗人数规模大大超过全国其他城市的重要原因。因此，将北京（包括上海）一部分优质大学和医院迁移到那些远离北京（上海）且优质教育医疗资源匮乏的欠发达省市区的中心城市，大力提高公共服务和公共资源的地区均等化程度，是贯彻落实“共享发展”新理念、提高全民共享水平和普惠水平的一项战略性举措，其意义和价值已经超过了疏解北京非首都功能本身。总而言之，疏解北京非首都功能应该分为京津冀区域内和京津冀区域外两个不同层次。体现经济性集聚的非首都功能宜转移到京津冀区域内，而疏解体现非经济性集聚的非首都功能则应该着眼于提高全国发展的整体性和协调性来考虑，宜更多地转移到京津冀区域外的全国其他地区。

注释：

①《北京市2015年暨“十二五”时期国民经济和社会发展统计公报》，2016年2月15日，http：//www.bjstats.gov.cn/ tjsj/tjgb/ndgb/201603/t20160329_346055.html。

②《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，2015年11月3日，http：//jjckb.xinhuanet. com/2015-11/03/c_134779811.htm。

（责任编辑：邹乐群）

Non-capital Functional Dispersal of Beijing by a New Concept of Development

LI Yue
（PartySchool ofChangsha Municipal PartyCommittee，Changsha，Hunan 410004）

Economic and non-economic agglomerations are two kinds of urban agglomeration different in nature and type.The main feature of“Gathering of Beijing-style”is that it not only has the economic characteristics of urban agglomeration that an ordinary city has during its development process,but also in that it has superior non-economic agglomeration characteristics that other cities do not have.Non-capital function reflecting economic agglomeration should be transferred to Beijing-Tianjin-Hebei region, while non-capital function reflecting the non-economic agglomeration is advised to shift more to outside of Beijing-Tianjin-Hebei region.A strategic path of achieving national coordinated development and shared development is to transfer some high-quality universities and hospitals of Beijing（including Shanghai）to areas poor in education and health.

new development concept；dispersal of the non-capital function；coordinated development；shared development

F299.291

A

1008-2107（2016）05-0030-05

2016－07－22

李跃（1963—），男，湖南常德人，长沙市委党校教授。