国有资本经营预算监督机制研究

张妮+桂金萍

[摘要]预算信息的公开和反馈是研究国有资本经营预算监督机制时不可或缺的重要环节，为避免预算信息的“暗箱操作”，使信息及时、完整地从基层反映到上级决策单位并将决策结果传递回基层，基于互联网时代背景，充分运用网络这一传统方式不可比拟的现代化信息传播手段对国有资本经营预算进行监督，可以使得国有资本经营预算监督体系中的各层级、各主体方便快捷地了解国有资本经营预算的相关信息，从而及时发现并解决问题。

[关键词]国有资本经营预算；监督机制；网络监督

[DOI]1013939/jcnkizgsc201637119

1构建国有资本经营预算网络监督机制的背景和意义在2007年，国务院发布的《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》中指出，国有资本经营预算是指国家以所有者身份依法取得企业国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，主要用于支持产业发展规划、国有经济布局和结构调整、促进企业技术进步、补偿国有企业改革成本以及补充社会保障等，是政府预算的重要组成部分。国有资本经营预算是国有资产监督管理机构代表政府履行出资人职责的重要方式，建立实施国有资本经营预算制度，有利于深化国有企业收入分配制度改革、合理调整和优化升级经济结构、增强国有经济的控制力和竞争力，对于推动国有企业的改革和发展具有重大意义。国有资本经营预算的监督制度是完善国有资本经营预算制度的重要组成部分，同时，国有资本经营预算制度的有效运行也需要国有资本经营预算的监督机制加以保障。

国有资本经营预算的监督实质上是对预算资金的筹集、管理、分配以及使用等过程进行监督，其目的是为了提高国有资本的运营效率，实现国有资本的效益最大化。我国国有资本经营预算的传统监督机制遵循多层级监督与内外部监督相结合的原则，对国有资本经营预算的编制、审批和执行进行有效监督。在我国，各监督主体依法对国有资本经营预算进行监督时，大致形成了“社会公众—全国人大—国资委—国有资本运营公司—国有企业—监事会—企业内部职工”的纵向监督管理链条，各层级在整个监督机制中相互作用、相互影响，从而促进监督目的的实现。另外，财政部门、税务部门、审计部门以及社会中介机构和新闻媒体等监督主体在对国有资本经营预算进行日常监管的过程中，会有效结合纵向监督管理层级对预算进行整体监督，审查和考核各项收支预算的真实性、合法性、合规性及效益性，以便及时发现并纠正预算编制、预算审批和预算执行过程中出现的违法违规行为。然而，在现实生活中，社会公众对于国有资本经营预算的监督通常会受到政治环境、社会地位等多种因素的制约，使得公众必须耗时、耗力才能获取相关的预算信息，甚至根本无法真正了解到预算的编制和执行情况，这样会造成政府或各预算单位与公众之间的信息不对称，因而很多监督部门都空有虚壳或者监督只是浮于表面，预算活动的监督并不能切实有效地进行。互联网对于信息的即时披露能够满足社会公众对国有资本的运营效率和效益以及政府各项收支预算等方面的信息需求，能够保障社会公众及时发现国有资本经营运作过程中出现的违法违规行为，并及时反映给相关决策部门进行审查处理，因此，网络监督作为一种新兴的舆论监督方式，逐渐成为社会各阶层行使预算监督权力的便捷手段。

国有资本经营预算是强化国有资本监管的有效方式，精简、高效的预算监督机制能够有效保证预算活动的顺利执行，然而预算相关各主体之间的信息不对称会严重影响预算活动的效率，因此，贯穿国有资本经营预算监督机制的信息公开和信息反馈尤为重要。笔者认为，在国有资本经营预算监督机制中，信息公开是指政府和各种组织机构将自己拥有的预算信息向社会公众公开或开放，让他们可以简便地获知国有资本收益和收益分配情况，以及各项收入的来源、各项支出的去向等相关信息；信息反馈是指将国有资本经营预算系统中各预算单位是否遵守法律法规和规章制度以及预算的编制、审批和执行情况传递给社会公众，再根据其反馈的作用效果，对信息的再传递产生影响，以达到预定目的。较之于传统的“金字塔”信息传递模式，信息技术的不断创新已经使得网络成为人们获取信息、参与社会管理与监督的重要渠道。因此，建立及时、便捷的现代化网络信息反馈平台，形成以互联网信息技术为基础的国有资本经营预算监督机制，有利于加强国有资本的优化配置、提高国有资本的经营效率和效益，实现国有资本的保值、增值。我们不仅要对传统的国有资本经营预算监督机制加以改进并继续发挥其作用，还要建立健全网络监督机制，这两种监督机制的相辅相成可以促进国有资本经营预算工作的改善，提高预算的透明度，进一步满足社会公众参与预算活动和进行预算监督的需求。

2国有资本经营预算网络监督机制运作的平台和渠道互联网在我国的普及和应用改变了人们的生活方式，促进了社会趋于公开透明化，信息技术的迅速发展使得互联网成为人们参与社会公共事务的重要途径，在国有资本经营预算的监管过程中，互联网也发挥着越来越重要的作用。国有资本经营预算的网络监督机制，是指社会公众通过网络平台自由发表言论，就国有资本的运营和预算资金的筹集、使用和分配等问题提出合理建议，构建起强大的公众力量和舆论压力，并依照宪法和法律规定对国家机关与政府机构及其工作人员行使权力的行为进行监督，对各级政府和各预算主体的预算活动进行全方位监督，从而保障公民的合法权益。

网络已经成为现代人们日常生活中的一部分，国有资本经营预算的网络监督固然也离不开网络，它以网站为载体进行国有资本运营方面相关信息的传播，使网络公众可以方便快捷地查阅到与各预算项目和收支情况有关的信息，而且网络的交叉效应也使网络监督的主体更为广泛，监督的内容更为全面，更为有效。国有资本经营预算的网络信息反馈平台主要是国资委网站、民间自发建立的预算监督网站以及人民网和新华网等主流媒体网站，这些网站基本上都设置有“信息公开”和“公众参与”专栏，其发布的信息关乎着公众的需求，影响且主导着公众舆论。

近年来，微博、博客、微信、电子邮件和论坛等网络信息传播渠道的广泛应用，不仅扩大了社会公众就国有资本经营预算问题自由发表言论的权利，而且预算信息的传播速度与广度也得到了很大的提高与增强。网络公众可以即时读取各自所需的预算信息，在法律规定的范围内，他们还可以匿名地通过各种渠道相互沟通和交流，不用担心暴露身份，不受时间和地点的约束，公开发表评论或直接向有关预算部门反映问题，直言不讳地指出预算活动中的不合法、不合理行为。

3国有资本经营预算网络监督的运行机制

31国有资本经营预算的信息公开与信息反馈机制

国有资本经营预算的基本信息是指国有资本的收入来源、资金支出活动范围和方向以及收益分配等，这些都与社会公众的切身利益息息相关。因此，国有资本经营预算及其执行情况必须采取一定的形式公开，为公众所了解，并接受公众的监督。

社会公众在对国有资本经营预算进行网络监督时，最根本的环节是依法获取信息。在国外，预算信息的公开一般采用编印成册、登报和网上公布等多种方式并行的办法，便于公众清楚地了解各具体预算项目的执行情况。我国国有资本经营预算信息的网络公布，主要是政府、各级预算单位和大众媒体等预算相关主体在网站上详细、及时地公布关于国有资本经营预算的信息，包括预算草案、审议通过的国有资本经营预算以及预算的执行情况等，公众可通过登录官方网站查阅所需信息。公众在获知国有资本经营预算的相关信息后，在网络平台上就其失当问题形成热点话题，他们可参阅相关法律文件和规章制度，通过网络信息传播渠道自由发表言论，相互沟通交流意见和建议，并结合网络新闻媒体和报纸等传统媒体对预算资金使用不合理现象及预算执行过程中出现的损害社会公众利益等行为予以曝光，从而形成舆论压力，提高解决问题的效率。政府和各预算单位可以根据网络公众反馈的信息，针对特定话题进行考核和审查，对国有资本经营预算的编制、审批、执行和决算等过程中出现的不合理之处加以改进，使相关责任人受到应有的惩罚，并对以后的预算活动产生借鉴作用。

国有资本经营预算各相关主体与社会公众之间的网络信息共享平台，促进了双向信息交流，为预算监督提供了很大便利。预算信息的公开可以方便公众了解政府和国有资本运营公司在做什么，做的事情是否贴近民众的生活，以及做事的效率和效益是否符合民众期望，从而有效地进行国有资本经营预算监督；预算信息的反馈也使得政府和各预算主体更加了解民心所向，尽力满足社会公众对国有资本经营预算信息的需求，认真对待公众提出的意见和建议，积极处理公众的疑问甚至质疑。

32国有资本经营预算网络监督的保障机制

国有资本经营预算的网络监督打破了传统监督模式的限制，具有大规模的参与主体和多渠道的信息传播方式，是一个动态的、广泛参与的过程，因此，在网络这个虚拟社会里进行预算监督，各种活动的顺利进行都需要一系列的相应机制予以保障。

321保护机制

网络监督的保护机制是指保护监督主体不受外界因素的限制和制约，畅所欲言地表达观点。网络监督的一个最重要特征是匿名性。在传统的监督系统中，社会公众匿名举报或批评预算活动中的不合理行为时，通常都得不到应有的重视，而实名举报或批评大多数情况下不仅会使问题得不到解决，甚至会被转到被举报人手中，而使举报人遭受打击报复，预算监督体制也就形同虚设。然而在网络世界中，每个人都可以不具名或不具真实姓名地参与热点话题讨论，行使其言论自由权，并且大量事实也表明，人们在不暴露自己真实身份的情况下更能表达出内心的真实想法，在实名状态下因担心和顾虑反而会言不由衷。这种保护机制对于监督主体言论自由的保护，提高了国有资本经营预算的监督质量，为有效的预算监督提供了保障。

322畅通机制

畅通机制是指为了保证网络监督过程中的信息对称，国家权力机关采取的保护和支持公众监督行为的各种措施。信息畅通是各预算主体和社会公众共享国有资本运营效率和效益等真实数据和实际情况的必要前提，民众有权就预算组织程序中的各种行为在网络平台上表达意见，进行批评或提出建议，而政府和各权力机关也有义务全心全意为人民服务，及时与民众沟通并解决问题。政府和国家权力机关也日益重视网络监督的作用，为保证网络监督工作的顺利开展，建立并逐渐完善网络监督平台和举报平台，为网络监督的畅通提供了强有力的保证。

323互动机制

互动机制是指在网络监督过程中，网络监督主体、监督客体以及监督媒介之间相互影响、相互作用，实现监督目的的方式。网络监督机制的互动包括网络监督者之间的互动、网络监督者与网络监督媒介之间的互动以及网络监督媒介之间的互动。虽然国有资本经营预算的传统监督和网络监督都存在着一定的互动行为，但是两者在互动水平和影响程度上却存在着很大的差异。在传统的监督机制中，信息一般都是单向传送，公众只能被动地接受信息，互动频率非常低。互联网技术的发展使得信息能够全方位传播，信息接收主体更为广泛，公众也不再仅仅是信息的接收者，同时也是信息的发布者和传播者，平等地发表言论、平等地交流和沟通。

33国有资本经营预算的网络监督机制

网络在国有资本经营预算的监督体系中发挥着越来越重要的作用，网络监督以其监督主体的广泛性、监督内容的全面性、监督过程的开放性、监督时效的敏捷性以及监督方式的灵活性，有效地弥补了传统监督方式的不足，丰富和完善了我国的预算监督体系。

国有资本经营预算的监督运行过程包括四个阶段：第一，监督主体的网络准入阶段。社会公众作为监督主体以匿名的身份、低成本的方法从网站上获取预算信息，进而参与到国有资本经营预算的监督中；第二，预算信息传播与舆论压力形成阶段。预算信息通过微博、论坛等传播渠道传递给网民，他们在接收信息后会继续传播，形成网络热议话题并引起传统媒体的关注，进而产生网络媒体与传统媒体相结合的巨大舆论影响；第三，不合理预算问题的处理阶段。网络监督使得不合理的预算问题能够及时被公众发现并指出，在舆论压力的迫使下，政府和相关预算主体的负责人不得不在较短的时间内解决问题并予以答复；第四，网络舆论的平息阶段。不合理的国有资本经营预算得到改正、相关责任人得到处理后，相关职能部门将问题的解决情况向网络媒体和传统媒体通报，信息通过传播媒介反馈给社会公众，舆论得到平息，网民开始散去。

4完善国有资本经营预算网络监督机制的建议

国有资本经营预算的网络监督是社会公众在互联网时代背景下行使其预算监督权利的一种创新方式。但是，国有资本经营预算的网络监督还处于发展阶段，而且面临着很多的实践困境，因此，预算监督的相关各方都应该致力于加强网络监督机制建设，实现监督质量和效率的提升。

41完善网络舆论监督的法律法规

网络舆论监督的发展需要一系列严格的法律法规予以保障，由于网络是每个人都可以匿名畅所欲言的平台，难免会出现部分监督主体不负责任地随意评论或造谣与国有资本收益状况或与收益的存量调整和增量分配有关的各项收支预算。政府应该对社会公众的网络监督立法，规范网民的监督行为，防止部分人滥用权利妨碍预算活动的顺利进行。同时，完善问责制度的建设，也能有效保障监督主体的合法权益，防止政府和各预算部门不及时解决公众提出的疑问或对问题解决不足，确保公众行使监督权利时有法可依，促使社会公众积极参与国有资本经营预算的监督。

42充分发挥网络传媒的作用

社会公众进行国有资本经营预算的网络监督时，需要通过各种信息传播渠道表达观点和看法、提出意见和建议，然后由网络传媒将其中有代表性的言论汇集起来，形成强大的网络舆论压力，使政府和各预算主体意识到问题的严肃性和重要性，从而及时解决不合理的预算问题。

网络传媒具有监督信息发布、监督舆论导向和监督过程参与的作用，互联网的发展变革也使网络传媒的预算监督作用日益凸显。网络传媒有权为社会公众全程监督并报道国有资本经营预算的编制和执行情况，另外，在保护网络传媒合法进行舆论监督的同时，规范它们的行为和权限也变得更加必要，以避免它们为了追求经济利益而损害社会公众利益，发挥网络传媒的公信力，提高监督与参与质量。

43提高监督主体的网络监督意识和能力

信息技术的迅速发展虽然方便了社会公众参与国有资本经营预算的网络监督，但是有相当一部分监督主体并没有真正了解网络监督的意义，在进行预算网络监督时会产生盲从、冲动等非理性行为，因此，监督主体的网络监督意识与能力还亟须提高。政府和各预算主体应该加强国有资本经营预算相关知识与信息的宣传，使公众意识到预算活动与自己的生活息息相关，关乎自己的切身利益，从而更加积极地参与到预算的网络监督中；政府和各预算主体还应该组织建立相应的提高社会公众网络监督能力的应用平台，在公众积极参与预算监督的同时，保证监督的高质量。

44加强网络监督环境建设

良好的网络监督环境，是国有资本经营预算活动顺利进行的必要条件。在虚拟的网络社会中，应该加强网络监督的道德建设，大力倡导社会公众理性表达监督意见，文明进行网络监督互动，引导网络监督主体在遵守法律法规和道德底线的前提下有序地参与预算监督，主动回避违背社会公平正义原则和有损社会公众利益的信息，并向把关信息质量的网络媒体举报，杜绝此类信息的再传播。

在国有资本经营预算的编制、审批、执行和决算过程中，营造理性监督、文明监督的网络环境，有利于促进国有资本经营预算网络监督的良性发展。

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