浅谈“互联网+税收征管电子档案”可行性

宋春辉

浅谈“互联网+税收征管电子档案”可行性

宋春辉

税收征管档案是税务部门在税收征收管理活动中形成的与税收征管业务有密切联系的、有保存价值的原始记录，它是税收征管的工作基础，也是整个税收管理的重要内容。税收征管档案的管理工作量大，涉税资料繁杂，各个征收、管理岗位和工作环节收集的表证单书多以纸质资料为主，现行的档案管理手段落后，基本处于手工操作、人工查询阶段，档案资料利用率低、价值体现不到位等问题日渐突显，无法满足日益增长的业务量需求与基层一线的工作要求，因此对征管档案实施电子化管理显得尤为迫切。在此，笔者结合县局实际情况，粗略地谈谈税收征管档案电子化管理的几点实践与思考。

一、税收征管电子档案的现状和问题

（一）税收征管电子档案是“互联网+税务”建设中的短板

随着计算机和网络技术的发展，税务信息化的广度和尝试不断拓展，应用层次越来越高。从税收现实需要出发，与纳税人办税直接相关环节的信息化建设推进较快，如税务登记、纳税申报、税款缴纳、出口退税、发票申领、风险管理、税法宣传公告等方面，信息化发展达到了较高水平。比较而言，税收征管档案资料管理虽是重要的基础工作，但信息化进程却相对滞后，目前在国家税务总局“互联网+税务”行动计划中尚无明确指引。原因有两方面：一方面，一些重要的税收征管纸质资料没有电子化，相应工作在税务信息化系统体外循环；另一方面，一些税收征管信息虽然通过录入采集实现电子化，但在后续管理上缺乏统一归档和高效利用。因此，要尽快补强税收电子档案建设短板，跟上互联网+的发展步伐。

（二）税收征管电子档案未能对大数据增值利用提供有效支撑

在税务信息化大潮中，税务系统从上到下的工作热情高涨，各级、各部门争相开发各类应用软件。由于系统较多、功能分散，不同部门和层级间的涉税数据不能互联互通和共享，制约了数据的增值利用。在信息安全保障的要求下，内外网实行了物理隔离，对于内外网如何有效衔接、信息如何贯通流转、数据如何整合集中，目前还未找到有效路径，导致一些服务和执法应用数据封闭在税务部门内部流转，无法全方位向外网延伸，更难以实现深度分析和共享利用，真正意义上的互联网+办税功能还任重道远。这就是要求搭建一个统一的后台支撑，而“互联网+税收征管电子档案”是搭建信息共享平台的根本路径。

（三）税收征管电子档案未能满足基层税收征管的现实需要

税收征管档案资料是税收征收管理活动中形成的有利用和保存价值的原始记录，是有效实施税收管理的工作基础。在推进税务信息化的过程中，不少基层税务人员认为，纳税人的税收征管信息录进了管理系统，因而对绝质档案资料管理如何定全出现困惑。不少基层单位档案室里的税收征管档案资料比较简单，只有纳税人的基本认定信息、纳税申报表和附列财务报表，纸质征管档案资料管理被有意无意地放松了。但现实的问题是，税收征管电子档案目前尚未有效跟进，有关信息散布于各个管理系统中，部分信息与纸质档案记录不一致，无法查证和对照，有的不得不再找纳税人核实，客观上造成了税收征管档案信息化理想与现实的脱节。电子档案与纸质档案究竟以谁为主，抑或是两者并重？需要从管理决策层面进行明确，防止两面踏空，避免出现疏于管理、淡化责任的问题。

（四）税收征管电子档案缺乏相应的税收流程再造配套

近年来，税务机关按照制度简明、流程简化、操作简便的原则，切实减轻了纳税人的办税负担。但受条件制约，目前仍存在税收征管纸质档案调取查询复杂、纳税人多次报送的问题。例如，纳税人通过网上申报或自助办税上传电子信息，由于没有纳税人印章，从而缺乏相应的法律效力。有的基层单位的解决办法是将电子申报信息进行纸质打印，通过管理员反馈纳税人确认盖章后再收回。这种电子申报、纸质确认的过程，虽在时限要求上比较宽松，可以在申报期以后方便的时间办理，但没有实质性地减轻纳税人的办税负担，反而增加了税收管理员的工作量。解决这一问题的现实有效办法就是应用《电子签名法》，修改相应软件功能和流程。又如，出口退税企业办理电子口岸入网审批已经简化到网上审批，无需企业填报纸质审批表，但仍需企业报送纸质税务登记证复印件，且要送交省级税务局进出口税收管理部门受理。解决此类问题简便可行的办法就是修改相关业务流程，调用电子档案中第一个电子信息即可。总之，对诸如此类的问题，需要进行电子信息的档案化，实现同一资料一次上传、多次共享、多环节共享，真正把办税中不必要的环节简化。

（五）税收征管电子档案未能充分发挥痕迹管理防范风险的作用

税务信息化在实现工作高效简便的同时，能够促进工作规范。通过对电子信息流的痕迹管理，能够对相应的工作流程进行规范、控制和监督，从而有效地遏制执法随意性、规范自由裁量权。但由于综合征管软件的部分数据采集是人工录入，与纸质档案资料分开保管、不相配套、不便查核，已经录入的信息也缺乏原始认定，给数据采集留下了选择性录入的空间。例如，税务稽查，一些基层单位可能存在部分稽查案件不进入综合征管软件、体外循环操作的现象；也可能存在滞后进入综合征管软件，根据处理结果而选择性录入的情况，没有真实反映税务稽查执法实际情况，更重要的是埋下了税收执法风险的隐患。因此，要强化电子档案的痕迹管理作用，封杀税收执法过程中人为调节操作的空间，最大限度地减少税收征管工作风险。

二、加快“互联网+税收征管电子档案”建设的建议

税收征管档案是税收业务工作的基础。在推进税收治理现代化和推行“互联网+税务”行动计划的进程中，应高度重视税收征管档案管理，加快建设“互联网+税收征管电子档案”，筑牢“互联网+税务”的基石。“互联网+税收征管电子档案”建设就是要用互联网的平台、技术和资源，加强内外网衔接，对税收征管档案进行电子化管理和利用，夯实税收征管工作基础，为税收治理现代化建设提供强有力的保障。

（一）立足一网贯通

建立税收征管电子档案管理平台，按照一体化原则，为涉税电子档案管理搭建一个公共支撑环境，为各类档案提供统一的采集、管理、查询、加载及展现的平台。这是税收征管电子档案管理的基础和核心。一是全整合。税收征管电子档案不是封闭式的存储保管，而应是有序开放式的管理利用，不能简单地为存档而建。要加强税务系统内外网衔接，以及与相关审批前置部门的内外网衔接，发挥互联网+大数据、税务云的信息集成优势，与网上税务局、移动办税、金税三期等有机整合，把电子档案管理嵌入税收业务处理流程，使电子档案在税收业务处理过程中水到渠成，而无需增加过多的工作量。二是全流程。要把税收征收管理的全过程都纳入电子档案管理之中，如税务稽查要强化一手资料信息化归档，重大案件要实现网上审理。三是全覆盖。要覆盖所有的税务机关、纳税人和税种。按照一户一档、一户式存储的模式，建立纳税人账户，纳税人经过授权确认后，可以通过系统来办理涉税事务并查询自己的涉税信息。

（二）着眼两库协调

第一，要处理好电子档案数据仓库与纸质档案库的关系。推行“互联网+税收征管电子档案”，应明确定位以电子档案为主、纸质档案为辅。从发展趋势看，电子档案信息必将多于纸质档案信息。税收征管过程中哪些低质材料需要归档，必须进行明确。凡是纸质归档的，必须要相应的电子文件，系统中没有电子文件的必须扫描采集。进入纸质档案库里的税收征管档案，要与电子档案建立一一对应关系。但是，系统中的一些数据信息，不一定都需要配套的纸质档案，也不需要纸质扫描。明确定位以后，要强化即时归档理念，跳出税收征管资料按年度整理归档的传统思维局限，使涉税电子信息和纸质资料一经受理，相应档案管理随即启动。纸质资料虽然需要按年装订成册，但是经过扫描采集等形式录入系统后，就已经在系统上标记物理定位、信息跟踪、动态管理，虽然没有进入库房，但实质上已经进入档案状态。在税收征管工作推行过程中，系统同步保存各环节业务相关资料的电子版本。征管资料从产生、流转到归档，都可通过系统更方便地定位，快速找出原件。

第二，要处理好基础数据库与影像库的关系。征管电子档案要实行分类存储，便于相关信息的后续管理、利用、清理和销毁。从保存时间上看，基础数据在日常税收分析、监控中经常调用，需要长期甚至永久保存。影像档案是对税收征管一手资料的原始性确认手段之一，但是一般文件较大，对库容要求高，保存期只需与纸质档案一致即可。因为纸质档案一经销毁，影像档案也就失去了原始性确认的依托。

第三，要处理好网络数据库与外网数据库的关系。基于信息安全考虑，内外网数据不能简单地拼装组合，而必须通过专业技术手段进行安全检测、统一标准、数据清理，实现有机融合、高效管理、综合利用。

（三）整合三类档案

一是纳税人向税务机关报送的相关资料，包括纳税人的基础信息、办理涉税业务时提交的各类附列资料、日常申报时报送的申报表和财务报表等资料。二是税务机关向纳税人和相关机构出具的各类文书资料。如向纳税人出具的税务事项通知书、税务稽查通知书、稽查结论、调取账簿凭证通知、税务行政处理通知、税务行政处罚决定以及送达回证等资料；向银行等金融机构开具的查询、冻结银行存款通知等；三是税务机关内部管理和流转过程中产生的各类资料，包括纳税评估、案件审理等过程中各环节的处理结果，税收管理员或业务部门日常履职过程中产生的记录资料，如巡查记录、核查记录、税源分析报告、申报审核资料等。

（四）实行三步推进

第一步，搭建软硬件管理平台。在硬件上增设影像档案数据库容，在软件上采用流程化方式对电子信息档案化和纸质档案电子化实施统一、规范的管理。主要包括电子信息的采集、登记、归档、整理、移交、接收、保管、迁移、鉴定销毁、查询借阅、备份恢复等覆盖整个生命周期的各环节管理，对纸质档案通过影像化形成电子档案，纳入统一管理。第二步，日常征管档案电子化。在税收征管工作实践中积极推行应用电子档案管理，及时发现问题，收集意见，改进完善。重点要实现电子档案管理全流程顺畅、纸质资料影像化便捷操作、各方面数据有机融合、查询统计分析等综合利用功能强大。第三步，历史档案影像化。对电子档案系统启用之前的纸质征管档案，统一进行清理，全部进行影像化扫描，批量采集录入系统。

（五）实现六个便捷

一是便捷采集上传。在税务端、纳税人客户端、移动客户端及至互联网平台，提供统一的涉税电子档案入口。操作界面力求简易，能够实现傻瓜式上传，对不同介质、不同类别的档案进行标准化封装处理，以统一的格式进行存储，并保证电子档案的不可抵赖性和可追溯性。纳税人在办税服务厅办理涉税事项的，可以通过扫描二维码实现免填单操作。对历史档案影像化，也要采取对纳税人分户赋予二维码的形式，便于快速批量扫描，实现唯一编号、准确定位和快捷检索。二是便捷网上办税。力求实现纳税人所有涉税事项网上办理、全流程办结。对确需纳税人到税务机关办理且无法立即办结的事项，优化再造流程，纳税人可以通过网络上传电子信息，税务机关进行网上预办理，预办理流程通过后，现场办理结果立等可取。税务机关需要实地调查核实和层级审批的，在预办理期间后台处理，一件事无需纳税人多次跑税务机关。三是便捷查询统计。要方便数据调用和统计分析，辅助工作决策、纳税评估、稽查选案。要运用数据挖掘技术，密切数据与影像的关联，实现点击一些数据、相关信息层层展开，方便直接通过数据溯源查阅对应的影像信息。四是便捷跨层处理。能够根据业务需要，为每个环节设置分配不同的业务角色，分配不同的权限。得到授权的可以跨层级、跨区域进行相应的查询调阅、审核审批等操作，为跨区域税务稽查、异地交叉稽查、重大案件网上审理和异地审理等改革探索提供便利。五是便捷跟踪监控。例如，一个税收征管事项在“数字人事”里有工作动态记录反映的，税收征管电子档案系统中就要提醒相应的税收征管电子信息限时上传，整个工作结果在个人绩效考核中反映。在税收征管电子档案信息系统内，对流程各个环节的操作、流转、查询等痕迹要自动记录。六是便捷安全保障。税收征管电子档案涉及征纳双方的权益，信息安全性十分重要。因此，平台运行前要进行功能测试，确保运行环境安全稳定。运行中要加强技术、设备等各方面保障，加强数据灾备，确保万无一失。

（作者单位为内蒙古自治区呼伦贝尔市新左旗国税局）