反思中国城中村改造问题*——英国谢菲尔德贫民窟演变的启示

陈路旋 康 健 陈 冰

反思中国城中村改造问题*——英国谢菲尔德贫民窟演变的启示

陈路旋 康 健 陈 冰

以英国谢菲尔德市为例，通过对其18—19世纪贫民窟的演变历程进行详尽分析，总结出西方发达国家在贫民窟改造方面的经验教训。在此基础上，反思我国当前城市化进程中的城中村问题，指出城中村改造需要注意：从长期规划的视角来看待城中村改造问题，着眼于拆迁还建社区的可持续发展，注重短、中、长期策略的结合，避免形成拆迁与重建不断交替的恶性循环；确保拆迁还建社区的建筑质量；倡导混合社区的发展模式。

城中村；城市化进程；贫民窟；清拆

陈路旋， 康健， 陈冰. 反思中国城中村改造问题——英国谢菲尔德贫民窟演变的启示［J］. 西部人居环境学刊， 2016， 31（05）： 63-67.

0 引 言

自1978年改革开放以来，我国的城市化呈现出快速发展的势头——从文革后的恢复阶段（1977—1981）迅速过渡到以小城镇扩张、人口就地城市化为主的乡村城市化阶段（1982—1991），伴随着20世纪90年代后国民经济的高速增长，又进入到持续稳定的快速城市化阶段（1992至今）。2011年的统计数据显示，我国的城市化率（城镇人口比重）已达到51.27%，并预计将于2050年前突破70%［1］。快速的城市化进程引发了一系列问题，其中之一就是“城中村”现象。

“城中村”从狭义上讲是指农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分农村土地被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后仍在原村落居住而演变成的居民区，亦称为“都市里的村庄”；从广义上讲则是指城市高速发展进程中滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区，包括管理不善的农村拆迁还建社区等［2］。本文对城中村问题的解读更倾向于后者，所以讨论的范畴也将涵盖旧城区改造中的一系列问题。

由于缺乏统一的规划、建设和管理，城中村问题通常表现为违章搭建、环境脏乱、人流混杂、治安混乱、基础设施不配套、位于城市地域范畴却游离于城市管理体制之外等。所以，城中村也常被与西方的贫民窟联系起来进行比较分析，研究其对城市化进程带来的阻碍作用及负面影响（如对城市基础设施布局、城市整体规划实施、城市精神文明建设的普及与发展等方面的影响）。而如何改造“城中村”，是当前我国几乎所有城市发展都面临的重大课题。

考虑到西方发达国家也曾经历过我国当前正在发生的城市化进程，本文本着西学东渐的原则，从建筑、规划的视角出发，选取率先完成工业革命的英国为例，对其19—20世纪的钢铁之城谢菲尔德（Sheffield）贫民窟的兴衰演变史进行详尽分析，并在总结相关经验教训的基础上反思我国当前城市化进程中面临的城中村改造问题。

1 我国的城中村问题

由于历史和管理体制（即城乡二元管理体制）等原因，我国的城中村内存在着大量与土地使用相关的问题，如宅基地、工业用地、商业用地相互交织，非法出租、转让、倒卖，管理混乱等。由此引发了居住条件和社会形态等方面的一系列问题，其中较为严重的是建筑环境质量差与基础设施严重不足。以深圳福田中心区的岗厦村为例，2005年数据显示，该片区内建筑密度高达60%，容积率高达3.8，本应保持在2～3层的房屋被自行搭建到5～8层［3］。由于缺乏整体的规划设计，区内布局结构混乱，“握手楼”、“一线天”等违章搭建比比皆是，难以满足居住最基本的采光、通风等要求，且存在严重的消防隐患。另外，片区内供水供电不足，缺乏分流制排水系统和垃圾回收站，加上居民的公共环境卫生意识薄弱，导致环境卫生状况逐年恶化。

另一方面，城中村由以“原初级关系（地缘关系和血缘关系）”为基础的社区形态逐步向以“次级关系（业缘关系和契约关系）”为基础的社区形态过渡［2］，片区内原住民以土地、土地附着物以及城市工业化带来的利益作为其主要生活来源，“握手楼”支撑的租屋经济引发了大量的社会问题。仍以福田区为例，2005年数据显示，福田区约有128万人居住，其中常住居民仅47万，区内人流混杂，倒挂比例悬殊。常住居民中初中文化水平以上者仅占30%［3］，他们通过出租自主违章搭建的“握手楼”而收入丰厚；流动人口大多从事收入较低的体力劳动类工作，贫富差距引发的社会治安问题突出，更有不少流动的闲杂人员（约占流动人口的10%）参与非法活动。另外，由于片区内居民素质普遍不高，个人安全、卫生意识与脏乱的居住环境形成了恶性循环，这也进一步加大了规划管理、环境卫生、消防安全、治安计生等工作的难度。

综上所述，城中村不仅影响城市环境，也在很大程度上制约了城市的发展。我国城中村形成的主要原因是在城市化的进程中，地方政府未能从可持续发展的长远视角出发来制定发展策略（如征地的过程和方式、对外来人口居住需求的考量等），而现有规划管理体制又缺乏全面性和相应弹性（如规划编制的内容和适用范围等），所以在城中村的改造问题上常常顾此失彼，或在解决一个问题的同时又引发新的问题［4］。

为了更好地理解上述问题，下面就以英国谢菲尔德贫民窟的演变史为例，分析西方发达国家在其城市化进程中面临“城中村”（即贫民窟）问题时所采用的策略及取得的结果。

2 案例分析：英国谢菲尔德贫民窟的演变

欧洲国家在城市化发展进程中也曾面临过与中国类似的问题。卡蒙（Carmon）将欧洲城市的演变史总结为3个阶段［5］：早期的“推土机时代”倡导“质量（physical）决定论”，注重城市环境的改善以及由此带来的城市形象的提升。地方政府意识到城市中心土地的价值，进而打着充分利用市中心土地的旗号对老旧街区进行清拆治理，其中具有代表性的案例是20世纪初声势浩大的贫民窟清拆行动（Slum Clearance Campaign），城市里的贫民窟迅速被各种新建商业中心和所谓的高质量高层建筑取代。第2阶段为“社会复原时期”（Neighborhood Rehabilitation），由于第一阶段的做法饱受争议，所以这一时期地方政府的工作重心转移到了“财富分配”上，旨在通过修缮（而非重建）提高现有建筑的质量，卡蒙将该阶段视作对前一阶段社会问题的总结和处理。第3阶段是“市中心复兴时期”（City Center Revitalisation），主要出现在欧洲经济大萧条的20世纪70—80年代——受发达国家中大城市利益的驱使，市中心低廉的土地价格吸引了大量的私人投资，结果却导致了贫富差距的进一步加大。下文以英国谢菲尔德市为例，简述其市中心贫民窟的演变历程。

图1 “背靠背”联排住宅Fig.1 back to back row house

2.1 谢菲尔德市中心贫民窟形成的历史背景

英国谢菲尔德市中心贫民窟的演变过程很清晰地反映出了上述阶段性的变化。19世纪中叶，随着钢铁行业的发展，谢菲尔德市（尤其是当时的Don Valley工业区）吸引了大量外来务工人口。1821—1881年间，谢菲尔德的城市人口增加了3倍［6］，“农民工外流型”发展模式成为当时谢菲尔德城市化发展的主要路径。这些劳动力大多来自英格兰与爱尔兰的偏远农村地区，为满足他们的居住需求，大批低质量、高密度的“背靠背”（back to back）联排住宅（图1）被迅速建造起来——首先在当时城东的Don Valley工业区附近，随着时间的推移和外来人口的增多，逐步向城市中心区域（如Crofts区）发展（图2）。由于缺乏系统的规划和管理，这批工人住宅区建筑环境质量差，卫生等基础配套设施不足，加上人流混杂，迅速演变成贫民窟。

图2 内向城市扩张（谢菲尔德1850年）Fig.2 inner urban sprawl （Sheffield in 1850）

随着钢铁工业的发展，谢菲尔德东部的Don Valley成为当时的工业中心，随之而来的是日益严重的工业污染，并随着工人住宅区向市中心发展而延伸到市中心一带（图3）。当时，相对富裕的高级技工已无法忍受市中心日趋恶劣的生存环境，纷纷迁往谢菲尔德西部的中产阶级居住区，滞留在市中心的仅剩下贫穷的工人。随着经济的发展，谢菲尔德市政府已经意识到市中心土地的潜在商业价值，而该区域高密度居住和集中污染的状况严重阻碍了“公众健康”（Public Health）计划的实施，所以改善城市面貌被顺理成章地提上了议事日程。19世纪末20世纪初，一场轰轰烈烈的贫民窟清拆运动开始了（即卡蒙概括的“推土机时代”），谢菲尔德Crofts片区在1809年被全部拆除，取而代之的是原址上新建的、供劳动阶层人民居住的多层公寓［7］。然而，新建的多层公寓虽然建造质量更好，却并没有得到民众的拥护，因为人们还是更偏好于传统的、带花园的独栋住宅。由此可见，住宅的建设目的不仅是为当地居民提供一个栖身之所，更重要的是要尊重当地居民喜爱并习惯的生活方式。受住宅市场供需矛盾的影响，谢菲尔德成为了20世纪初英国“花园城市运动”的先行者，并于1904年在Wincobank建起了独栋花园式洋房，以满足当地居民的需求。然而新建花园洋房的数量偏少，不能满足庞大的市场需求，且大部分劳动阶层家庭也无法负担起这样的花园洋房。由于对现状缺乏综合考量，这一运动并没能有效缓解谢菲尔德贫民窟清拆带来的问题。

图3 受污染的区域（谢菲尔德1924年）Fig.3 polluted region （Sheffield in 1924）

2.2 谢菲尔德市中心贫民窟的解决方案——Page Hall

1855—1923年间，谢菲尔德西北部的乡村地区在公共交通体系支撑下进行转型发展（TOD），这在一定程度上缓解了当时市中心的贫民窟问题。1880年之前，这些区域还是广袤的农田和耕地，得益于公共交通（如有轨电车）的发展，在中产阶级迁往谢菲尔德西部的同时，劳动阶层家庭也开始借助公共交通体系，逃离当时市中心的贫民窟居住区，迁往谢菲尔德西北部地区。这与当前我国城市化进程中“征地吸入型”的发展路径非常相似——随着城市的快速扩张，交通便利的城乡结合部（或城市周边未被开发的乡村）首先被划入了城市发展用地。下文以谢菲尔德西北部的Page Hall为例，探讨当时的谢菲尔德对与我国当代城中村在居住条件和社会形态等方面类似问题的解决途径（图4）。

图4 逃离市中心后人们迁往的区域Fig.4 the moving region after evacuation from downtown

图5 Page Hall在1855—1923年间的发展Fig.5 development of Page Hall during 1855 to 1923

1855—1880年之前，Page Hall所在区域尚未受到谢菲尔德工业快速扩张的影响，广袤的农田上只零星分布着少量建筑（图5）。至1880年左右，“背靠背”联排住宅开始出现在Page Hall，主要服务于从事体力劳动的工人阶层。早期从市中心迁往该住区的工人大多是有正当职业并决定在谢菲尔德定居的，所以住区内居民性质比较单一，没有社会闲散人员和流动人口，犯罪活动与市中心贫民窟相比显著减少。从该片区数十年来的发展状况可以看出，早期的联排住宅是沿当时已有的路网修建而成的，随后出现的联排住宅则在前者的基础上成行或成列沿街修建，每一批新增的联排住宅都与原有住宅形成递进关系，直至将相关片区填满为止。这种网格式布局构成了典型的维多利亚格状规划样式（Victorian Gridiron Pattern）。

Page Hall联排住宅的居住条件较之前市中心的居住区有了显著提高。与市中心居住区联排住宅“底层客厅与卧室+顶层小阁楼”的标准配置相比，Page Hall的联排住宅通过动静分区为住户提供了两层的生活起居空间（每层一间房），底层为半私密“动”空间（包括客厅与一间可用作客房的房间），顶层为私密“静”空间（为住户自用）。另外，住区内的公共卫生条件也得到了显著改善。市政府于1864年出台了关于联排住宅的建造标准，对最小空间、街道宽度及花园尺寸等都进行了详细规定，以预防疾病的传播。1875年出台的“公共卫生法”［8］在提高居民卫生意识的同时，也进一步推动了联排住宅建筑标准的落地实施。新建联排住宅区对自然景观和公共设施一体化等方面也有了一定的考量，建筑师与规划师尝试通过设计手段，努力满足当地居民对生活方式和与之对应的生活空间的需求。与以往的联排住宅居住区相比，Page Hall居住区在建筑环境质量方面得到了显著的改善。

虽然与贫民窟相比，Page Hall住宅区在居住条件和社会形态等方面提升明显，但这批联排住宅仍然属于投机性的投资房产，其首要目的还是为了在短期内安置大批搬迁至此的劳动阶层。由于缺少长期规划，所以其在设计建造过程中仍遗留了不少问题，例如使用的仍是较为廉价和低质量的建筑材料，以致后期房屋阴冷潮湿；又如建筑密度较高，邻里间缺乏开放空间。另外，暗含社会排外性（Social Exclusion）的集中式分区规划模式（Zoning）虽然可以在短期内有效缓解当时谢菲尔德市中心贫民窟引发的社会问题（如犯罪等），但其在城市发展中、长期进程中所起的副作用也是明显的。上述问题都为这批曾经被作为市中心贫民窟解决方案的联排住宅社区再度沦为贫民窟埋下了伏笔。

从20世纪80年代到2012年间，Page Hall的演变很好地印证了上述假设。在Page Hall投入使用半个世纪后，它的角色慢慢发生了转变，类似于我国当代城中村的情形也出现在这里，Page Hall进入了卡蒙所述欧洲城市发展的第2阶段，即“社区复原时期”。由于建筑质量不高，许多住宅出现了空置的情况，大部分屋主则选择将房屋低价出租给新来的移民。该做法带来的弊端是：一方面，大量的出租房为政府统一改善房屋质量制造了障碍；另一方面，大量新移民的迁入使Page Hall曾经单纯的社会结构又复杂起来，至2012年，该片区已居住了44%的巴基斯坦移民、40%的白人以及16%的其他人种［9］。由于贫穷和复杂的人口结构，Page Hall的犯罪活动日益猖獗，大大增加了社会不稳定因素（图6-8）。

图6 Page Hall全景Fig.6 panorama of Page Hall

图7 Page Hall街景Fig.7 streetscape of Page Hall

图8 Page Hall街景对比（a.2006年；b.2012年）Fig.8 comparison of Page Hall streetscape（a.2006； b.2012）

自19世纪80年代起，谢菲尔德市政府一直斥资对Page Hall地区的旧房进行维修，但效果却差强人意，这里的状况越来越接近当年市中心的贫民窟。2004年，Page Hall内数个街区的建筑质量已被市政府评定为不合规范，而调查显示，修缮后的住宅质量仍无法满足当时的社区标准。Page Hall面临着与贫民窟（或我国城中村）相似的尴尬局面。经过综合考虑，谢菲尔德市政府决定不再一如既往地为Page Hall的居民提供房屋修缮资金，取而代之的措施是拆迁。至此，曾作为市中心贫民窟解决方案的Page Hall联排住宅也面临着与多年前市中心贫民窟一样的命运——清拆。

2009年，清拆工作正式开始，首先拆除少量联排房屋以释放更多的公共空间，同时改善基础设施质量。最初的计划是提供新的房屋来安置那些计划拆迁的居民，可是由于担心无家可归，居民们都不愿意提前迁到政府提供的临时安置房中。后来，当地居民发起了一项反对清拆Page Hall的抗议行动，市政府不得不放弃完全清拆Page Hall的计划，将清拆范围缩小到两条街道。值得一提的是，有数据显示，政府花费了1650万英镑用于清拆，而真正花在重建上的费用仅250万英镑。这个数据显得有些本末倒置——清拆的费用大大超过改建的费用，可见政府将大多精力投入了清拆，为再发展所做的工作并不多，再发展并没有很好地进行［10］。在缩小清拆范围后，谢菲尔德市政府又对Page Hall进行了一些零星的小改建，可惜都没有取得显著成效。如今，不合建造规范的建筑和贫穷引发的社会问题依然充斥在该片区。

3 讨论与思考

从纵向视角出发可以看出，谢菲尔德在卡蒙所述欧洲城市演变3阶段的发展过程中，曾经作为市中心贫民窟问题解决方案的Page Hall又沦为了新的贫民窟——由于缺乏长远的规划，昔日用以解决问题的方案成为了今天的新问题。中国当前快速城市化进程中面临的问题与“推土机时代”谢菲尔德面临的问题非常相似，都是试图以低质量的集中式拆迁还建社区来解决城中村改造（或土地征用）过程中面临的棘手的短期问题。然而我们需要在解决城中村问题的同时带来长远的有益影响，如何避免我国的城市化进程陷入拆迁与重建不断交替的恶性循环，这个问题值得我们深思。

从历史的视角来看，我国当代城中村本身就是一个非常具有历史意义的研究课题，其改造方式和方法都需要谨慎。城中村代表了我国快速城市化进程中形成的一种紧凑的社会联系网，它有着开放的结构如商业街等，与带门禁的中产阶级住宅区相比，更像是一个24h的小型城市，更加贴近生活、富有人情味，也更加接近中国传统的聚族而居的生活方式。与周围单调的“国际化”都市氛围相比，城中村除了拥有空间类型的多样性外，也体现了地方特色，在很大程度上有助于形成城市的多元化特征。如果彻底拆迁城中村并用通行住宅小区取而代之，就会意味着一个传统的、基本的社区和聚落从城市中消失。所以在改造过程中，需要在提高既有人居环境质量的前提下，采用保护引导的发展模式，适当保留一些街区，以让后人有机会感受和了解这个我国快速城市化时代的产物，并感受不同时期建筑风格的融合、体会城市的演变历程。

4 结 论

以英国谢菲尔德市中心贫民窟演变历程为鉴，在我国当代城中村改造中，要从长期规划的视角来对待拆迁还建社区，着眼于社区的可持续发展，针对不同发展阶段的主要问题，在行动计划中注重短、中、长期策略的结合，防止在解决一个问题的同时引发其他问题，以致形成拆迁与重建不断交替的恶性循环。需要注重拆迁改建社区的建筑质量，防止因建筑质量不达标而衍生一系列问题，如拆迁家庭的“能源贫穷”（Fuel Poor）危机，使确保家庭主要生活区域温度适当的能源开销相当，不超过该家庭总收入的10%［11］。此外还应尽可能在拆迁还建社区的规划设计中倡导混合社区（Mixed Community）模式，避免通行的集中式分区规划模式可能带来的负面影响。

［1］国家统计局. 2011年城镇化率达51.27%［EB/OL］. （2012-08-17）［2014-10-06］. http：//finance.sina.com.cn/china/2012081 7/140012880832.shtml.

［2］杜君， 韦小青. “城中村”概念界定的研究［J］. 现代企业文化， 2009（33）： 98-99.

［3］SHUO Z. Study on the redevelopment of Urban Villages： Case study of Futian District， Shenzhen［D］. Enschede：International Institute for Geo-information Science and Earth Observation， 2007.

［4］CHEN B. A Comprehensive Approach to the Design of Sustainable Buildings： How to Facilitate Knowledge Transfer Across the Stakeholder Groups［M］. Heidelberg：Springer， 2016.

［5］CARMON N. Three Generations of Urban Renewal Policies： Analysis and Policy Implication［J］. Geoforum，1999（30）： 145-158.

［6］CLYDE B. The History of the City of Sheffield 1843-1899 Volume 2：Society［M］. Sheffield： Sheffield Academic Press， 1993.

［7］NASLAS M， CAULTON T， SIMMONS R. Urban Development and Planning of Sheffield Since the Begging of the Industrial Era［R］. Sheffield： University of Sheffield， 1976： 25-27.

［8］SWIFT L. Page Hall： A Story of Housing Inequality in Sheffield［R］. Sheffield： The University of Sheffield， 2012： 30.

［9］GREAT BRITAIN HISTORICAL GIS PROJECT. A Vision of BRITAIN Thought Time： Sheffield Historical Statistics/ Population Table View. Portsmouth：University of Portsmouth， 2004. ［EB/OL］.（2014-10-06）. http：//www.visionofbritain.org. uk/unit/10076882/theme/POP.

［10］SHEFFIELD CITY COUNCIL. Council Agenda 9th March 2012（Special）4（d）. Revenue Budget and Capital Programme［Z］. 2012/2013.

［11］陈冰， 康健. 可持续建筑教育：专业知识和职业道德的培养［J］. 建筑学报，2011（11）： 90-94.

图片来源：

图1、5：SHEFFIELD CITY COUNCIL. Council Agenda 9th March 2012（Special） 4（d）. Revenue Budget and Capital Programme［Z］. 2012/2013.

图2：作者整理自https：//www.old-maps. co.uk/

图3：SWIFT L. Page Hall： A Story of Housing Inequality in Sheffield［R］.Sheffield：University of Sheffield， 2012： 30.

图4：作者整理自https：//www.old-maps. co.uk/

图6-8：作者拍摄

（编辑：郑曦）

Rethinking Issues Related to Urban Villages in China—An Inspiration from the Evolution of the Slums in Sheffield， UK

CHEN Luxuan， KANG Jian， CHEN Bing

This paper summarises important lessons on city renewal based on a case study of the evolution of the slums in Sheffield， UK， between 18C to 19C. Based on this case study， this paper provides a new thought on issues related to urban villages in China's urbanization process，and indicates that there are three important issues that need to be taken into account in the renewal of urban villages. First， it is important to explore issues arising in the renewal process from an integrated perspective and give priority to sustainable development of the reallocated communities. It is expected that the integrative implementation of short-term， medium-term and long-term actions would help avoid the vicious circle of demolition and rebuild. Second， it is important to ensure the high quality of the reallocated communities. Third， the reallocated communities should be designed towards a mixed development pattern.

Urban Village； Urbanization； Slum； Demolition

TU-092.8

B

2095-6304（2016）05-0063-05

10.13791/j.cnki.hsfwest.20160509

* 国家自然科学基金重点项目（51438005）

陈路旋： 谢菲尔德大学，阿德莱德大学，硕士研究生，a1683414@adelaide.edu.com

康 健： 谢菲尔德大学，哈尔滨工业大学，教授

陈 冰： 西交利物浦大学，讲师

2016-03-10