新时期高校内部控制评价体系构建的思考

刘德路

（黑龙江科技大学，黑龙江哈尔滨　150022）

新时期高校内部控制评价体系构建的思考

刘德路

（黑龙江科技大学，黑龙江哈尔滨150022）

由于行政事业单位内部控制规范发布比较晚，高校内部控制执行的时间比较短，相关理论发展不成熟等原因，目前，我国高校内部控制评价存在内部控制评价意识比较弱、评价标准不统一、缺少内部控制专业人才、评价内容不全面等问题。以内部控制理论为基础，根据内部控制评价坚持全面推进、科学规划、问题导向、共同治理等原则，从评价方法、评价指标、评价等级等方面进行高校内部控制评价体系的构建。借助于内部控制评价，不断优化与完善内部控制，加强内部管理，规避财经风险，实现高等教育事业健康快速发展。

高校；内部控制；评价体系构建

随着教育体制改革的不断深入，我国高等教育事业得到了长足的发展，高等教育办学自主权逐步提升。近年来，随着高等教育发展规模化，伴随着资产管理不严格、合同管理不规范、内控制度不完善、债务风险比较大等一系列问题需要急待解决。在这一时期，加强高校内部控制建设，构建精准的内部控制评价体系，为高校提升内部控制质量和规避各类财经风险显得尤为重要。

一、理论基础

（一）内部控制历史沿革

现代内部控制作为一个完整的概念，于20世纪30年代首次提出。此后，内部控制理论不断完善和发展，逐渐被人们了解和接受。内部控制理论和实务大致经历五个发展阶段。

1.内部牵制阶段。20世纪初期，西方资本主义经济得到了极大的发展，内部控制管理成了关系到企业生死存亡的关键因素，为了在激烈的竞争中生存发展，企业迫切需要在管理上采用更为完善有效的控制方法。

2.内部控制制度阶段。20世纪30年代至70年代初，内部控制制度的概念在内部牵制思想的基础上产生，它是在社会化大生产、企业规模扩大、新技术的应用以及公司股份制形式出现等因素的推动下形成的。

3.内部控制结构阶段。进入20世纪80年代，资本主义发展的黄金阶段以及随后到来的滞胀使西方国家对内部控制的研究进一步深化，对内部控制的研究重点逐步从一般含义向具体内容深化。于1988年美国发布《审计准则公告第55号》，明确“企业内部内控结构包括为提供取得企业特定目标的合理保证而建立的各种政策和程序”。此时的内部控制整合会计控制和管理控制于一体，从“制度二分法”步入了“结构分析法”阶段。这是内部控制发展史上的一次重要改变。

4.内部控制整合框架阶段。1992年9月，COSO发布了著名的《内部控制——整合框架》，并于1994年进行了修订。这一报告已经成为内部控制领域最为权威的文献之一，对内部控制的发展概括为“一个定义、三项目标、五种要素”，这个报告也是内部控制发展历程中的一座重要里程碑。

5.风险管理整合框架阶段。2004年9月，COSO借鉴以往内部控制研究报告的基础上，结合《萨班斯—奥克斯利法案》具体要求，发表了ERM框架。这一阶段显著变化是将内部控制上升到全面风险管理的高度。

（二）行政事业单位内部控制相关概述

2012年12月，财政发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，该规范从内部控制含义、目标、原则、控制，以及评价与监督等方面作出了明确的规定，为高校建设和实施内部控制提供依据。2015年12月，财政部又出台了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，规定了以规范单位经济和业务活动有序运行为主线，以内部控制量化评价为导向，以信息系统为支撑。另外，针对内部控制建立和实施的实际情况，单位应当积极开展内部控制自我评价工作。

行政事业单位内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。陆文斌（2014）认为高校内部控制评价是指对高校内部控制系统完整性、合理性和有效性的调查、测试、分析和评估。

二、高校内部控制评价现状

随着《行政事业单位内部控制规范》的颁布，我国高校内部控制迎来了快速发展的大好时期。但由于行政事业单位内部控制规范发布比较晚，高校内部控制执行的时间比较短，因此相关理论发展不成熟，高校内部控制没有体现应有的重视。目前，内部控制评价工作随意性比较大，无章可循，使得我国高校内部控制评价存在许多问题。

（一）高校内部控制评价意识比较弱

目前，高校内部控制评价主要依靠外部定期评价，则内部评价比较少用，而且高校很少有组建审计委会员，执行相关职责，致使高校内部控制评价主体能力不足，评价意识比较弱化。虽然大多数高校设置内部控制工作实施领导小组，但内部控制管理局限在财务和资产部门的问题普遍存在。另外，不少高校的教职工对高校内部控制及评价体系的理解不深刻，甚至有不清楚。因此，导致内部控制的实施和评价效果大打折扣。

（二）高校内部控制评价标准不统一

目前，高校内部控制评价体系主要是参照企业内部控制规范建立的，在我国高校内部控制评价体系建设的理论研究比较少，尚不成熟，缺乏统一的评价标准。监管部门和主管部门没有明确具体实施内部控制评价细则，采用什么评价方法。由于评价体系建设随意和内部控制评价标准缺失，导致了高校评价体系形同虚设，无法落到实践。

（三）高校缺少内部控制专业人才

企业内部控制已实施16年，建设和发展比较成熟，而且培训了大量的专业人才，但是高校从2014年开始实施行政事业单位内部控制规范，起步比较晚，从内部控制建设、实施、评价来看，均属于初级水平，特别是省属高校在内部控制评价方面专业人才稀缺。

（四）高校内部控制评价内容不全面

内部控制体系建设是一个持续改进和不断完善的过程。高校既要从内部控制建设的长远目标着眼，又要充分考虑高校目前的整体内控水平，循序渐进，逐步完善，特别是制度和评价体系的完善。部分高校在人事、基建、后勤等部门的内部控制管理往往被忽视，甚至有的高校存在缺失现象。另外，大部分高校没有将所属二级单位和独立核算单位纳入内控管理范畴。

三、高校内部控制评价原则

为了促进评价体系测评结果客观和精准，真实反映高校内部控制的水平，高校内部控制评价体系应坚持以下原则。

（一）坚持全面推进

按照《行政事业单位内控规范》的具体要求，全面建立、有效实施内部控制，确保内部控制覆盖高校经济和业务活动的全范围，贯穿内部权力运行的决策、执行和监督全过程，规范高校内部各层级的全体人员。

（二）坚持科学规划

科学运用内部控制机制原理，结合高校自身的业务性质、业务范围、管理架构，合理界定岗位职责、业务流程和内部权力运行结构，依托制度规范和信息系统，将制约内部权力运行嵌入内部控制的各个层级、各个方面、各个环节。

（三）坚持问题导向

针对高校内部管理薄弱环节和风险隐患，特别是涉及高校内部权力集中的财政资金分配使用、国有资产监管、政府采购、资源转让、工程建设等重点领域和关键岗位，合理配置权责，细化权力运行流程，明确关键控制节点和风险评估要求，提高内部控制的针对性和有效性。

（四）坚持共同治理

充分发挥内部控制与其他内部监督机制的相互促进作用，形成监管合力，优化监督效果；充分发挥政府、高校、社会和市场的各自作用，监管部门要加强统筹规划、督促指导，主动争取审计、监察等部门的支持，共同推动内部控制建设和有效实施；高校要切实履行内部控制建设的主体责任；要建立公平、公开、公正的市场竞争和激励机制，鼓励社会第三方参与高校内部控制建设和发挥外部监督作用，形成内部控制建设的合力。

四、高校内部控制评价体系的构建

内部控制是保障组织权力规范有序、科学高效运行的有效手段，也是组织目标实现的长效保障机制。高校内部控制评价是为了“以评促建，以评促改，评建结合，重在建设”，通过开展内部控制评价工作，一方面，明确高校内部控制的基本要求和重点内容，使高校在内部控制建设过程中能够做到有的放矢、心中有数，围绕重点工作开展内部控制体系建设；另一方面，旨在发现高校自身现有内部控制的不足之处和薄弱环节，有针对性地建立健全内部控制体系，推动高校如期完成内部控制建设与实施工作。

为指导高校顺利开展内部控制评价工作，根据《行政事业单位内部控制基础性评价指标评分表》中的各指标和评价要点的操作细则，以及评价计分方法说明如下，结合高校经济业务活动规律，构建高校内部控制评价指标体系，客观、公平的衡量高校内部控制水平，促进高校内部控制不断发展。

表1　评价指标表

（一）权重分配

权重表示在评价过程中被评价高校在各个内部控制评价指标中重要程度的定量分配，各评价指标在总体评价中的作用进行区别对待，逐步完善评价指标，改进评价体系和内部控制建设。对评价指标，分四档评分等级（表1）：优秀、良好、一般、较差。

（二）内部控制评价指标评分表（表2）。

表2　高校内部控制指标评分表

五、结论

本文以两个层面为框架，设计了12个一级指标和相关分值来反映高校内部控制环节，构建了合理相关指标的分值和权重，内部控制评价部门可以结合实际情况赋予评价等级，最终计算出内部控制总分值，判断内部控制建设和实施情况，出具内部控制评价报告。借助于内部控制评价，不断优化与完善内部控制，加强内部管理，规避财经风险，实现高等教育事业健康快速发展。

［1］杨蓉.高校内部控制评价体系构建探讨［J］.财会通讯，2013（9）上

［2］陈文斌，颜端最，吴杰.高校内部控制评价体系构建问题探讨［J］.会计之友，2014（9）

［3］王小虹，张明哲.高校财务内部控制评价体系的构建［J］.商业会计，2015（2）

［4］池国华，樊子君.内部控制学［M］.北京：北京大学出版，2013-10

［5］关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知［N］.财政部，2016-07-01

［责任编辑：王凤娟］

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1009-6043（2016）010-0163-03

2016-09-28

刘德路（1972-），黑龙江依安人，黑龙江科技大副处长，高级会计师。研究方向：财务管理。

2016年黑龙江省会计学会课题：我省高校内部控制财务体系建设研究；2016年黑龙江省教育会计学会课题：高校财务绩效评价指标体系的构建（2016hjk015）。