我国环境保护财政支出的现状及建议

张硕

摘要：改革开放以来，我国的GDP高速增长，经济规模已稳居全球第二，被誉为经济发展的奇迹，但在经济快速增长的同时，付出了严重的环境代价，尤其是近年来以雾霾为代表的大气污染更是引起了社会的高度关注。2007年国家财政支出单设了节能环保科目，加大了环境保护的财政投入。通过对2007—2014年的环境保护财政支出的规模、结构、绩效和中央地方情况的分析，发现存在稳定增长性不足、地方重视程度不高、支出规模偏小、绩效不高等问题。政府需要在加强环境保护顶层设计，明晰中央和地方事权、政府和市场职责、建立制度性增长机制等方面进一步完善，以提高环境保护财政支出的实际使用效果。

关键词：环境保护；财政；支出；规模；结构；绩效

中图分类号：F812.45 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2016）06-0080-06

随着经济社会的发展，工业化和城镇化进程的加快，我国环境受到了较大的破坏，近年来以雾霾为代表的污染现象的出现，预示着粗放型增长模式已不可持续。为了加强环境保护，增强可持续发展能力，2007年政府预算收支中设置了节能环保支出科目，为环境保护提供了有力的财政支持，但近年来其使用也显示出了一些问题，亟需进一步优化，提高绩效。

一、环境保护投资综述

目前，关于环境保护投资的涵盖范围尚存一定争议，一种观点认为，环境保护投资是针对污染问题的治理费用，主要为用于环境污染治理的直接投资；另一种观点认为，环境的治理是一个系统工程，不仅取决于对污染的直接治理，防治技术的提升、基础设施的升级、环保意识的提高等都对环境保护具有积极作用，因此涵盖范围应当包括有利于环境保护的所有投资，即在环境污染治理投资的基础上，还应包括其他促进环境保护的投资。

由于对环境保护投资的涵盖范围存在争议，各国对环境保护投资的界定也不完全相同。在发达国家中，美国的环境保护投资涵盖范围最广，包含了所有用于环境保护的资金，还含有部分管理或业务费用；日本则包括了工厂治理污染的投资和部分城市公用设施和生态保护投资；欧洲国家的环境保护投资在包含污染处理投资的基础上，各国都将部分不同投资列入其中，德国包括了环保设施的运转费用；瑞典包括了污水厂的建设、动植物和风景区的建设投资[1]；英国包括了企业环保行为的内部操作费用和其他废弃物处理的费用[2]。

目前，我国学者对环境保护投资进行研究所采用的多为环境保护部所公布的环境污染治理投资数据，主要包括老工业污染源治理、建设项目“三同时”、城市环境基础设施建设三个部分，前两部分主要针对污染的治理，该数据相当于在环境污染治理直接投资基础上，增加了对环境保护起到促进作用的城市环境基础设施建设投资部分。但是，近年来该数据所存在的重复统计、投资界定模糊和投资结构等问题逐渐引起了学者的关注。我国在环境保护投资的统计上采取的是分管部门分口上报、环保部门统一统计的模式，由于缺乏对各部门环境保护投资的严格分口界定，容易导致投资重复统计，使数据的真实性受到质疑。王鑫、昌敦虎、安海蓉发现，由于统计口径、时间等因素的影响，重复统计真实存在，在2006年驻马店市热电厂扩建工程中，环境保护投资分别按建设项目“三同时”和城市环境基础设施建设投资两个门类进行了统计，重复比例达到39%[3]。刘磊、张敏发现，我国一些造纸行业环保投资比重甚至不足统计数据的50%[4]；吴舜泽、陈斌等发现，如果以最直接相关的污水处理投资和垃圾处理投资替代城市环境基础设施建设投资口径，全国同期环保投资将会缩水50%左右[5]。同时，投资界定的宽泛，会使数据存在虚增的问题，比如城市环境基础设施建设包含燃气、集中供热、园林绿化等投资，这些投资虽能对环境起到保护作用，但间接作用大于直接作用，容易掩盖环境污染直接治理投资的真实状况。董文福、傅德黔、努丽亚通过对1991年以来环境保护投资结构研究发现，应当作为环境污染治理重点的工业污染治理投资从1991年之后，投资所占的比例持续下降，一度低于20%，投资力度的不足无法实现发展模式的转换[6]。董小林、杨梦瑶通过对污染物排放和治理投资的关系研究，得出环境污染治理投资中工业污染治理项目投资比例低且逐年下降是导致工业污染状况不容乐观的主要原因之一[7]。环保部环境规划院研究发现，由于城市环境基础设施投资的统计口径偏大，环保投入实际上是比较匮乏的。

要改善我国当前环境污染的严重状况，必须正确认识环保投资的现状及存在的问题，因此精确、科学的环境保护投资数据是非常必要的，由于环保部的数据存在重复统计、界定模糊等情况，环境保护投资容易出现虚假繁荣进而掩盖实际投资状况，采用此数据对当前环境保护问题进行研究和指导是存在一定问题的。因此，在现阶段加强对环境保护财政支出的研究就显得十分迫切，主要有以下三个原因。

一是保护环境是政府的职责。环境具有典型的公共属性，具有正外部性，由于搭便车的心理，市场机制存在失灵，需要政府进行投资弥补市场的缺位。群众对政府履行环境保护职责具有强烈要求，黄斌欢、杨浩勃、姚茂华发现：国外的环境抗议多是针对市场和企业的污染行为，而我国的环境抗议往往指向政府[8]。同时，截止到2014年，我国的环境保护支出已经有了8年的时间，有必要对其起到的环境保护效果进行检验，以掌握政府履行环境保护职责的情况，更好地促进环境质量的改善。

二是环境保护财政支出对环保投资具有重要意义。2009年以来，在数额上财政支出占环保部统计的投资数额的比重一般在35%以上，其中2011年达到44%，考虑到环保投资存在虚高的问题，财政支出数额所占的比重实际会更高。此外，当前我国正面临着产业结构转型，环保产业成为了重要的战略新兴产业，对培育新的经济增长点和促进我国的产业结构转型具有重要意义。财政支出对环境保护投资具有指导和拉动作用，直接对其发展速度、方向等产生影响。按照环境保护投资对环保产业产值1.1～1.82的拉动率测算，“十二五”期间通过在大气、水、固体废弃物、重金属和土壤修复、环境监测和生态保护六大领域实施的37大工程和项目的建设将形成1.5万亿元的产业投资，拉动环保产业产出为1.65～2.73万亿元[9]。通过研究优化环境保护财政支出的结构和方式，对于引导市场科学投资、提高环保投资绩效、促进环保产业健康发展具有重要意义。

三是环境保护财政支出数据精确。该数据为财政部17类“支出功能分类科目”中独立的一项，数据精确，不存在重复统计问题。环境保护财政支出方向分类比较明确，包括了环境保护法所规定的保护范围，便于对支出方向的分析和研究，实际利用效果较好。

二、我国环境保护财政支出现状

（一）环境保护财政支出的重要性不断提高

2007年以来，环境保护财政支出大幅增长。从规模上看，支出规模从2007年的995.82亿元增加到2014年的3 815.64亿元，2014年支出规模达到2007年的3.83倍，而2014年财政总支出仅为2007年的3.05倍；从支出占全国财政支出比重来看，环境保护支出比重从2007年的2%增长到了2014年的2.51%，在2010年甚至达到了2.72%（见表1）。在公共支出项目日益繁多的情况下，支出规模和比重的提升凸显了环境保护支出在财政支出中的重要地位，体现了对环境保护的重视程度不断提高。

（二）环境保护支出结构科学合理

环境保护财政支出项目共分为14类，从支出方向的角度，这14类项目可分为四大类：（1）环保事务管理支出，主要包括：环境保护管理事务、环境监测与监察、能源管理事务支出，主要用于提升环境管理能力；（2）基础预防支出，主要包括：自然生态保护、天然林保护、退耕还林、风沙荒漠治理、退牧还草支出；（3）污染治理支出，主要包括污染防治、污染减排支出，直接用于对污染的防治；（4）长远预防支出，主要包括能源节约利用、可再生能源、资源综合利用、其他节能环保支出，主要用于提升效能和产业改造升级，从长远角度对环境进行保护。环境保护财政支出项目体现了对环境保护的系统性和整体性，在直接污染防治的基础上，注重了基础预防和长远的节约利用，兼顾了当前与长远，结构科学合理。

三、环境保护财政支出的问题及分析

（一）环境保护财政支出的稳定增长性不足

环境保护财政支出虽然每年都在增长，但增长率起伏较大，2009—2015年每年的增长率分别为：31.39%、24.96%、20.80%、7.54%、10.88%、13.73%和11.1%。从年度横向对比来看，以2010年为分界点，之前支出增长率较高，年均达到25.7%；2010年之后增长率快速回落，2011年的增长率仅相当于2010年的36.3%，2012年之后则一直稳定在12%左右。增长率的起伏主要有以下原因：一是2007年设立节能环保科目后，环保受到各方的重视，掀起了投资高潮，但随后重视程度有所下降；二是2008年发生了全球金融危机，为避免危机波及我国，推出了4万亿元投资，加大了基础设施的建设力度，环境保护获得了大量的资金注入；三是2008年北京奥运会促使政府加大了环境保护的投入。增长率的起伏显示了环境保护财政支出尚未形成稳定的增长机制，在一定程度上依然带有应急导向，受国家投资大环境的影响，尚未从根本上作为一个独立的主体受到高度重视。

（二）地方政府对环境保护重视程度有待进一步提高

从总体上看，2007年以来地方环境保护的支出每年都在增加，从961.23亿元增长到3 740.90亿元，规模增加了3.89倍，年均增长率达到20%。但从表2可以看到，中央转移支付是构成地方支出的重要部分，2009年以来中央转移支付资金占地方支出的比重分别达到59%、58%、60%、67%、51%和49%，是地方支出的重要来源，具有举足轻重的地位。如扣除中央的转移支付，2007—2014年由地方的实际支出分别降低到961.24亿元、1 385.15亿元、782.23亿元、998.88亿元、1 017.95亿元、965.04亿元、1 631.22亿元和1 782.61亿元，2014年的支出仅为2007年的1.85倍，年均支出净增额仅为117亿元，增长率仅为9.2%。此外，地方支出的起伏较大，2008年以后年净增额分别为：423.91亿元、-602.92亿元、216.65亿元、19.07亿元、-52.91亿元、666.18亿元，151.39亿元，7年中有2年净增额为负。

地方支出的实际说明地方对环境保护的重视程度相对中央来说还有一定差距，原因主要有以下四点。

1. 事权划分不清。环保事权是中央、地方在投资、治理等方面职责划分的基础，事权不清导致责任不明，尤其在跨行政区域的污染治理上，导致地方向中央推卸责任，地方之间、管理部门之间推诿扯皮。

2. 税收制度的制约。1994年实行分税制后，财权向中央集中，地方财权弱化，但地方承担的公共服务职责却越来越大，出现了权责倒挂的现象，面对巨大支出压力，地方在环保上的财力十分有限。税制结构也制约了地方保护环境的积极性，由于税种的划分，流转税和企业所得税成为地方的主要税收来源，但对这两种税收贡献最大的是工业项目，为了维持税收，对一些污染工业项目地方只能降低环保要求，降格以求。同时，地方对土地财政的过度依赖又进一步加剧了环境保护的难度。

3. 环境污染出现跨行政区域的新特征。近年来，污染出现了以跨区域、跨流域为代表的跨行政区域的新特征，治理难度加大。但目前环境保护实行的是属地负责制，因此地方侧重对辖区的污染进行治理，而对跨行政区域污染的治理积极性不高，一是治理难度大，地方缺乏治理能力；二是治理跨行政区域污染容易出现一方污染另一方买单的支出收益不对等而为别人做嫁衣的状况。王敏、胡汉宁通过博弈论研究发现，由于存在博弈困境，在缺乏有效的外部约束规则下，地方政府之间会出现竞相懈怠环境质量改善的责任[10]。同时，近年来出现的跨区域雾霾现象，单个地方政府显然缺乏治理能力，必须通过中央加大统筹协调，地方通力协作才能取得成效。

4. 贫困问题的制约。为完成全面建成小康社会的目标，近年来各地都积极推进了以利用当地自然资源为主要方式的扶贫开发工作。但据统计，在我国生态脆弱地带约有70%以上的县是贫困县，在扶贫开发工作中这些县往往成为扶贫的主战场，受资金、管理和技术的制约，不合理的开发往往意味着脆弱的生态受到破坏，但在脱贫和环境保护两者之间，脱贫一般会成为优先选项。

（三）环境保护财政支出规模仍然偏小

根据国际经验，环境保护投资占GDP的比例达到1%～1.5%时，可以控制环境污染的趋势，比例达到2%～3%时，可以实现环境质量的改善[11]。由于环境保护投资存在虚高的问题，考虑到企业、个人和公益组织对环保的投入，当前实际环境保护投资应当低于环保部公布的环保投资额，但高于财政支出额。按此推算，即使按照环保投资最高的2010年计算，环保投资占GDP的比重为1.63%，环保财政支出占GDP比重为0.60%，实际环保投资额占GDP比重应为0.60%～1.63%，低于实现环境质量改变的标准。同时考虑到我国环保支出的历史欠账和当前面对的严峻状况，投资的缺口会更大。苏明、刘军民发现，尽管我国财政环境保护投资占环境保护总投资的比例高于发达国家，但是财政环境保护投资支出占国家财政总支出的比例却低于发展国家，平均差10倍左右[12]。

从纵向上比，环境保护财政支出规模和比重逐年增加，但如果从横向上对比，支出规模的比重仍然偏小。扣除财政在国防、外交、对外援助、救灾等科目的支出，在支出科目中，环保支出比重仅略高于文化体育与传媒支出。

（四）环境保护财政支出的绩效不高

近年来，环境保护财政支出的大幅度增加并未从根本上遏制环境恶化的趋势，在水、土壤等污染尚未得到有效治理的情况下，又出现了以雾霾为代表的大气污染，这与我国多年形成的以煤炭为主的能源结构有密切关系。《2014中国环境状况公报》显示，我国开展空气质量监测的161个城市中，仅有16个空气质量年均值达标，这表明当前的环境保护财政支出的绩效还不高，需要进一步提高绩效，扭转环境质量恶化的趋势。何平林、刘建平、王晓霞通过DEA方法研究发现，地方环境保护财政支出效率较低[13]。黄国庆发现，我国东西部地区环境保护支出绩效存在差距，东部地区绩效高于西部地区[14]。环境恶化趋势尚未得到有效遏制的状况，也可以从我国在全球环境绩效指数（EPI）中的表现得到印证，该指数以“环境健康”和“生态系统活力”为目标，对各国应对空气、水等环境问题能力进行评估。2006年我国在133个参评国家中排94位，2008年在149个国家排105位，2010年在163个国家中排121位，2012年在132个国家中排116位，2014年在178个国家中排118位。排位的持续偏后显示，环保财政支出的大幅增加并未从根本上改变我国环境污染的实际，绩效与发达国家还存在差距。我国大气污染在2014年的EPI评分中显得尤为严峻，空气质量方面我国排在倒数第三，其中PM2.5平均暴露水平排世界末位，PM2.5超标水平得分为0。

环境保护财政支出的另一绩效标准是其对市场资金投资的拉动作用，但近年来其拉动作用总体弱化，2007年以来拉动系数（环保投资总额<即环保部污染治理投资总额>/环保财政支出）分别为3.4、3.09、2.34、2.72、2.28、2.79、2.63、2.51，除2010年、2012年拉动系数小幅反弹外，其他年份均呈下降趋势，2014年的拉动系数仅相当于2007年的74%，考虑到环保投资的虚高实际，实际的拉动作用会更低。环境保护财政支出绩效不高，主要受到三个方面的制约。

1. 受到支出结构的制约。支出对防治污染投入的不足，使其难以起到立竿见影的效果。从2010年开始（见表3），污染防治资金比重一直低于支出的30%，在2010—2014年比重还呈下降趋势。在财政支出拉动的污染治理投资中，城市环境基础设施建设投资比重均在57%以上，2010年甚至达到63.48%，而此项投资多在燃气、集中供热、园林绿化等方面，对于污染治理的间接作用大于直接作用，而治理污染最有效的工业污染治理项目、“三同时”项目的投资比重却一直在40%左右徘徊，对环境保护起到间接作用资金的快速增长实际上掩盖了直接治理资金不足的现实。

2. 环保项目重建设轻运行。环保财政资金的划拨大多采用项目申报方式，补助只与立项挂钩，没有与投产后的成效挂钩。这种补助方式导致地方为争取补助资金，往往重项目立项建设，轻项目投产运行。张悦、林爱梅研究发现，有些地方的环保建设项目盲目上马，缺乏专业的可行性论证，往往造成环保设施建好后的实际使用率很低，造成了资金的浪费[15]。

3. 绩效评估体系不健全。《环境保护法》规定国家实行环境目标责任制和考核评价制度，《预算法》规定对预算支出情况开展绩效评价，但都缺乏配套的执行细则，可操作性不强。在资金的使用上，《中央财政主要污染物减排专项资金管理暂行办法》对环保、财政部门的职责、资金的调拨和使用方向等进行了规定，但在绩效考评上的规定仍多属于原则性规定，操作性不强。

四、对策建议

结合《环境保护法》、《预算法》和《中共中央关于十三五规划的建议》，为进一步提升环境保护财政支出的实际效果，针对环境保护财政支出存在的问题提出以下建议。

（一）加强环境保护的顶层设计

我国当前面临的严峻污染形势，环境保护涉及城建规划、财政税收、产业升级等各个方面的系统性和污染所呈现出的新特征，都要求中央加强顶层设计，加大统筹协调力度。一是增强环境保护规划的系统性。改变孤立看待环境保护的思维，主动将其融入到国家的整体规划，城建、财税、产业升级等各方面的具体规划要体现环境保护的理念，从规划源头上增强环境保护的系统性。二是加快主体功能区建设。主体功能区是国土开发的基础，要尽快完善相关规划，发挥其引导各地功能定位的作用。在生态脆弱的主体功能区建设中，要处理好贫困与环境的关系，严禁对资源、生态进行掠夺性开发，通过加大扶持力度和科学规划建设，实现环境和脱贫的双赢。三是推动绿色发展。建立完善环境保护指标体系，指标体系尤其要体现时效性和科学性，增强对绿色发展的指导作用。大力推进能源改革，逐步建立高效、低碳、环保的能源体系，降低化石能源比重，提高太阳能、风能、水能等清洁能源比重。四是加大环境治理力度。推进水、土壤、大气等污染的综合防治和治理，实行联防联控和流域共治，建立地方之间的合作机制，调动地方在跨行政区域污染治理上的积极性，促进横向合作，实现互利共赢。

（二）明确中央、地方环境保护事权

环境保护的职责在中央，更在地方，要按照权责对等的原则，明确中央、地方事权。第一，建立科学的事权划分机制。对各类环境进行详细的责任主体划分，跨行政区域的由中央负责统筹、地方参与共同治理，探索建立跨行政区的环保机构，属地方事务的强化地方的主体责任。实行环保监测监督执法垂直管理，建立统一的监测体系，为环境保护提供大数据支持。第二，加大环境保护考核。建立完善环境保护综合考评体系，提升环境保护考核在中央对地方考评体系中的地位，作为评价干部科学施政能力的重要依据，与干部选拔使用直接挂钩。第三，完善中央对地方的转移支付制度。针对权责倒挂的现状，通过转移支付等手段，在中央统筹的条件下做强地方财政。转移支付要根据当地实际，体现差异性和激励作用，环境治理好的，加大奖励性转移支付；环境治理不力的，从中央对该地区的其他转移支付中按照一定比例转移到环境保护支出中；加大对生态脆弱地区的转移支付力度。本着谁受益谁付费的原则，逐步探索建立地方政府之间的横向转移支付制度，加强地方政府之间的合作共赢。

（三）明晰政府、市场的环境保护职责

在环境保护中，政府主要负责环境的规划、标准、监测、科研等方面，提升对环境的综合管理能力。要结合环境的承载能力，加强对污染总量的控制规划，完善排放标准体系的建设，以科学的标准体系引导规范市场主体降低污染排放。按照《环境保护法》规定，监督项目的防治污染设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，提升环境基础设施建设水平。财政支出的重点要逐步转移到基础预防和科技研发等方面，注重发展节能和可再生能源技术，加大对环境监测体系、生态保护修复、基础科学研究等方面的投入。履行好为市场失灵进行补缺的职责，科学引导市场行为。明晰市场职责，尤其对排污企业，要按照“损害担责”和“污染者付费”的原则，结合污染的总量和危害性，足额收取排污费，从源头上遏制、降低污染，改变政府为排污企业买单的状况，使排污企业承担相应的责任，倒逼排污企业通过更新设备、改造升级、加强管理等措施降低污染。

（四）建立制度性增长机制，逐步扩大支出规模

我国环境保护历史欠账过多，污染形势严峻，同时环境的公共物品属性要求政府必须高度重视环境污染问题，建立起稳定的支出增长机制，持续加大投入力度。第一，继续加大财政投入力度。经济的快速发展、财政实力的稳步增强为环境保护提供了坚实的财力基础。要做实财政节能环保支出科目，建立稳定的经费增长机制。要把环境保护支出作为国家财政支出的倾斜性重点支出项目，研究制定新增财政收入优先用于环境保护的规则制度，增长率应高于财政总支出增长率，不低于其他各项支出平均增长率。第二，扩宽融资渠道。制定优惠的财政、税收政策和金融政策，调动企业、个人、公益组织投资环保领域的积极性，提高对社会资本的吸引。第三，优化财政支出结构，提升对社会资金的拉动作用。环境保护产业是战略性新兴产业，尤其对投资巨大的环保产业项目，单纯依靠财政支出是不现实的，要注重发挥财政资金的指导作用，通过贷款、BOT、TOT、PPP等模式，建立多元化、多渠道的资金投入机制。第四，完善统计体系。建立完善统一的环境保护资金统计体系，严格界定投资的标准，探索建立环境保护部门独立自主负责的统计体系，保障环境保护投资数据的真实性和可靠性。

（五）提高环境保护财政支出的绩效

财政支出的绩效对环境保护的效果具有决定性意义。第一，提升污染预判能力。加强对环境污染趋势的分析研究，对有扩大污染范围、危害性大的污染物有针对性地提前进行预防，对污染严重的地区，有针对性地调拨资金进行及时治理。第二，加强资金使用规章制度建设。明确资金使用的对象、程序、方法、资金使用部门的责任和分工，使资金的使用过程受到全方位的监督。第三，建立健全绩效评价机制。将绩效理念融入资金使用全过程，构建预算编制、预算监控、预算评价等指标体系，对资金的使用实行绩效管理。第四，完善资金补助机制。改变当前补助资金与立项挂钩的机制，探索建立补助资金与项目投产后的实际效果挂钩的机制，达到治理效果的补助资金全额划拨，并给予适当奖励；未达到治理效果的，补助资金收回并限期整改，所需资金由受助方承担，改变重建设轻效果的局面。

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Current Situations and Suggestions on the Fiscal Expenditure of Environmental Protection

Zhang shuo

（Government Policy and Public Administration，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China）

Abstract： Since the policy of reform and opening up was carried out， the high-speed growth of our country's GDP makes the economic scale rank the second in the world， which has been known as the miracle of economic development. However， meanwhile as the economy grows fast， the environmental destruction is heavy， especially smog， the representative of the air pollution which has caused a high degree of social concern in recent years. In 2007， the national fiscal expenditure specially sets up the subject of energy saving and environment protection， and increases the financial input of environmental protection.Through the research on the scale， structure， performance and the central local conditions of fiscal expenditure on environmental protection from 2007 to 2014， the following problems are listed， such as the lack of steady growth， the attention of local governments in low level， small expenditure size and low performance， etc. In order to improve the actual application effect of fiscal expenditure on environmental protection， the government needs to further strengthen the top-level design of environmental protection， clarify the central and local powers and the responsibilities of government and market， and establish institutional growth mechanism， etc.

Key words： Environmental Protection； Fiscal； Expenditure； Scale； Structure； Performance