浅析河南省高速公路投资模式发展趋势

杨古新

摘 要：据交通运输部公布的数据，截至2015年底，全国高速公路里程12.35万公里，比上年末增加1.16万公里。其中，国家高速公路7.96万公里，增加0.65万公里。高速公路属于资本密集型产业，且投资回报期长，对融资结构、债务比例、项目管理和风险管理的要求严格。发展高速公路首先要解决的就是资金问题，本文通过总结河南省高速公路投资模式的发展历程，并分析了新形势下的高速公路投资模式。

关键词：高速公路；投资模式；发展趋势

高速公路作为公路运输现代化的重要标志，在国民经济运行和发展中具有重要作用，是支撑经济和社会的重要力量，是推动社会经济发展的“加速器”，大力发展高速公路是各个国家、各个省份的必然选择。根据《国家高速公路网规划》，到2030年，国家高速公路通车里程将达到11.8万公里。截至2015年底，河南省高速公路通车里程达6305公里，居全国第三，全年新增高速公路446公里。按照《河南省高速公路网规划调整方案》，到2020年，河南省高速公路里程将达8070公里。

作为资金密集型产业，随着征地拆迁费用、原材料价格以及人工成本不断上涨，四车道高速公路的平均单位造价已从2000年的3200万元/公里增加到2014年的7700万元/公里。未来高速公路建设资金压力仍然较大，研究高速公路投资模式，探索新型的投资方式，对于河南省高速公路事业的发展具有较大的现实意义。

一、河南省高速公路现有的投资模式及特点

1994年，全长81公里的郑州至开封高速公路建成通车，结束了河南省无高速公路的历史，河南省成为全国第十个拥有高速公路的省份。从此，河南省高速公路实现了跨越式发展，2004年突破1000公里，2005年突破2000公里，2006年突破3000公里，跃居全国第一，2007年突破4000公里，2010年突破5000公里，2015年突破6000公里达到6305公里。2003-2007年间是河南高速公路建设的高峰期，五年累计总投资额达到1240亿元，占历年投资总额的43%。根据《河南省高速公路网规划调整方案》，到2020年，河南省高速公路里程将达8070公里，高速公路密度达到4.8公里/百平方公里。届时，河南省规划的高速公路线全部完成，将形成一个高效、快捷、安全的高速公路网络，京港澳、连霍等主干路线运输能力也将全面提高。

高速公路是大型基础设施建设项目，属于资金密集型产业兼具劳动和技术密集型产业，而且投资回报期长，对融资结构、债务比例、项目管理和风险管理的要求严格。所以合理的可持续的投资模式对于支持河南省高速公路行业的持续健康发展，解决高速公路建设的资金问题至关重要。

河南省高速公路均为收费公路，按车辆通行费征收主体性质的不同可分为政府还贷高速公路和经营性高速公路。政府还贷公路的收费主体是政府所属机构，经营性公路的收费主体是以营利为目的企业法人。两者主要区别在于：政府还贷收费公路的通行费收支需要纳入政府财政预算，经营性收费公路的收费期限、定价和盈利水平需要接受政府的管制。目前6305公里高速公路中，政府还贷高速公路约2745.8公里，占比43.5%，由河南省收费还贷高速公路管理中心（隶属于河南省交通运输厅的事业单位）统一管理；经营性高速公路约3559.2公里，占比56.5%，其中1994.2公里由河南省交通投资集团有限公司（国有独资公司，由河南省人民政府出资，由省国资委负责资产监管，由省交通运输厅负责行业管理）管理，其余1565公里由其他主体经营。

按照投资主体不同，河南省高速公路可分为厅属企业（河南省收费还贷高速公路管理中心和河南省交通投资集团有限公司）投资的高速公路和其他主体投资的高速公路，在6305公里高速公路中，厅属企业投资的高速公路约4518公里，占比71.7%，其他主体投资的高速公路约1787公里，占比28.3%。

目前，河南省高速公路建设投资模式主要包括以下几种：

（一）交通运输厅及厅属企业投资建设

河南高速公路发展有限责任公司（以下简称“高发公司”）于2000年组建，2009年河南交通投资集团有限公司（以下简称“交投集团”）成立后，高发公司成为交投集团的全资子公司，2010年河南省收费还贷高速公路管理中心（以下简称“管理中心”）成立。

在上述厅属企业成立之前，河南省高速公路的投资主体为省交通运输厅以及公路管理局。厅属企业成立后，按所辖路段，投资主体转变为相应厅属企业，省交通运输厅负责行业管理，不再承担投资和融资责任，公路管理局则主要负责二级公路的管理和建设。

在这种模式中，建设资金来源主要包括车购税收入、交通部补贴、通行费收入以及银行贷款，且银行贷款通常采用统贷统还形式。连霍高速河南段改扩建、豫西山区高速通道、三淅高速、机西高速等重大高速公路项目均以厅属企业投资+统贷统还的形式建设。

在交通厅或厅属企业统贷模式下，由于借款主体运营高速公路众多，通行费收入渠道广泛，还款来源更加有保证，银行信贷资产更加安全，因此，融资成本也相对较低。但是，银行的高速公路项目贷款期限大多为15年左右，最长不超过20年，建设期结束后即开始还本，由于高速公路项目建成后，需要一段时间才能到达预期的车流量，有可能会出现贷款还本高峰与通行费现金流不匹配的问题，从而加重借款人的还款压力；而且，银行贷款需要借款人提供相应比例的资本金，高速公路项目资本金至少为总投资25%，在高速公路大规模建设的情况下，借款人将面临较大的资本金出资压力。

（二）其他主体投资建设

厅属企业以外的其他主体所辖高速一般由具体的项目公司作为借款人向银行贷款进行建设。例如，许平南高速、林长高速由河南投资集团投资，济东高速新乡至长垣段、大广高速信阳光山段由河南光彩集团投资，漯周界高速由漯周界高速公路有限责任公司作为项目法人投资建设并经营管理。

这种方式中，建设资金来源主要为企业的自有资金以及银行贷款。对于以经营高速公路为单一业务的项目法人来说，所经营高速公路的通行费收入是否稳定、是否达到预期决定了其还本付息能力。

（三）高速公路BT模式

随着高速公路建设规模的不断扩大，厅属企业的资金投入已经难以满足公路建设的资金需求，BT模式应运而生，成为弥补业主资金缺口的一种有效投融资模式。BT是英文Build和Transfer的缩写，是BOT模式的一种变换形式，指一个项目的运作通过项目公司总承包，融资、建设验收合格后移交给业主，业主向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程。

2009年11月28日，河南高速公路发展有限责任公司与河南省公路工程局集团有限公司签署焦作至桐柏高速公路巩义至登封段BT项目协议，这是河南首条采用BT模式兴建的高速公路，标志着河南省高速公路项目投融资建设模式开始了全新的探索。随后，焦作至桐柏高速公路温县至巩义段、登封至汝州段，商丘至登封高速公路开封段，郑州机场高速公路改扩建项目等多条高速公路均采用BT模式融资建设。

这种模式的优点包括：1、有利于缓解业主的资金压力。BT模式可将大量社会资金引入基础设施建设，有效缓业主的财务压力。2、为企业开辟了新的投资渠道。BT模式使众多企业通过参与基础设施建设为剩余资本找到投资途径，改变其投资渠道单一的局面。

这种模式的不足主要有：BT模式前期准备工作时间较长、花费较大，成本较高；缺乏健全的法规体系、市场运行机制和系统的项目管理体制；这种方式只是将业主的出资压力后置，仍无法完全解决其资金问题。

二、现有投资模式存在的主要问题

（一）缺乏完善的高速公路投融资制度保障

我国在高速公路投融资方面的法律法规还有待完善。目前的法律法规中很少有涉及高速公路建设完工后续问题，此外，也缺少在民营资本参与到高速公路投融资方面的法律规定。

（二）投融资模式单一，市场化进程缓慢

经过20多年的发展，河南省高速公路投融资模式已由政府单一投资转变为以财政为基础、贷款资金为主体、民间资金为重要补充的格局，形成了 “贷款修路、收费还贷、滚动发展”的投融资体制，近年来逐渐呈现出“投资主体多元化、融资渠道多元化、项目业主多元化”的趋势，尽管如此，但是整体来看，投融资渠道仍然较为单一，投资主体仍以厅属企业为主，融资渠道中银行贷款约占60%～70%，市场化进程缓慢。

三、河南省高速公路投融资模式未来发展趋势

（一）高速公路BOT

BOT是英文Build—Operate—Transfer的缩写，即建设—运营一移交，是指政府将基础设施项目的特许经营权授予针对项目设立的项目公司，项目公司依托项目进行融资、建设，在约定的期限内，以项目收益偿还贷款、获取回报，特许期满将项目设施无偿交给政府，是一种以特许经营为基础进行项目融资的投资建设方式。

这种模式，一方面减轻了政府财政负担，加快了基础设施建设速为项目投资人增加了投资渠道，另一方面项目建成后由投资方长期运营，不仅引进了先进高效的管理技术，也极大约束了建设过程中的道德风险，使得整体投资更加经济。因此，BOT方式在国际上日渐流行，成为大型基础设施项目筹集资金的融资手段之一。

不过，BOT模式下，在建设和运营过程中，政策变化，替代性工程出现、造价上涨等都是不可控因素，对投资方来说也暗藏着较大的投资风险。此外，我国还缺乏针对BOT高速公路项目融资方式的完善法律体系和运作方法。

（二）PPP模式

PPP本质上是公共和私营部门为基础设施的建设和管理而达成的长期合同关系，公共部门由在传统方式下公共设施和服务的提供者变为监督者和合作者，强调的是优势互补、风险共担和利益共享。

2014年9月财政部下发《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（76号文），这是部委级别首次正式提出“政府和社会资本合作”的标准说法，也是首次专门就PPP模式发布的框架性指导意见，对PPP模式进行了详细明确的界定，部署了PPP推广事宜。随后，随着新预算法的执行以及财政部43号文、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》和《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等一系列政策文件的出台，PPP模式在我国迅速发展。

2015年4月20日，财政部、交通运输部联合发布《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（财建[2015]111号）。

2015年5月13日，李克强总理主持召开国务院常务会议，部署推广政府和社会资本合作模式，会议提出在交通、环保、医疗、养老等领域，推广PPP模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。自此，PPP成为基础设施建设和公共服务供给的主要着力点。

2014年11月，河南省政府印发了《关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》（豫政[2014]89号），2015年2月，河南省财政厅PPP管理中心挂牌成立，负责PPP政策研究、项目储备和评估以及宣传培训工作。

同时，国家正在推进以投资者合理回报为核心的交通基础设施特许经营制度，并通过PPP模式引进社会资本，未来高速公路行业将成为以合理回报为特征的产业，主要通过以社会资本参与的模式进行。2015年7月21日，交通运输部发布《收费公路管理条例》修订稿，明确经营性公路实行特许经营制度，以吸引社会资本。

综上所述，PPP将成为未来河南省高速公路建设的主要模式。PPP模式下，政府在高速公路建设阶段对社会资本予以补助，或高速公路项目未来预期收益折现作为社会资本投资额。

PPP模式是顺应我国财政体制改革的重要方向，也是符合当前高速公路投融资建设实际的重要举措。采用PPP融资模式建设高速公路，公共部门可以从私营部门获得更多的资金和技术，而对于私营部门来说，可以通过政府授权特许经营高速公路而获得稳定合理的收益。

但是，PPP在我国和河南省高速公路建设中仍属于新生事物，存在着相关法律体系不完善、公私双方利益分配机制不充分、风险责任主体难以界定等问题，需要在发展中完善和解决。

目前，河南交通投资集团有限公司和河南省收费还贷高速公路管理中心都在积极探索高速公路PPP模式，河南省高速公路投资模式正在由单一投资主体逐渐向PPP模式发展。BOT是PPP的初级形式，在实践中仍可继续使用，并根据PPP相关政策不断优化。

（作者单位：国家开发银行股份有限公司河南省分行）

参考文献：

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