我国地方治理中存在的问题及对策的研究

董文君

摘 要：地方治理在当代己经成为公共管理的一个新的发展方向，并且治理在本质上其实是地方性的，所以聚焦于地方成为治理的内在品质。中国的地方治理一直在发展当中，这其中会出现诸多问题，同样也会有一些收获。随着经济和社会的发展，中国的地方治理必将会有大的发展。

关键词：地方治理；社会发展；政府权力

引言

随着改革开放施行以来，经济体制改革成为助推社会变迁的中坚力量。一方面，我国的社会结构随着经济和制度改革的发展，产生了社会分化的情况，整个社会的权利构成、利益结构、价值体系等都朝着多元化的趋势发展，这是由于这些发展才推动着我国制度体系和地方治理方式的一些改变。另一方面，在我国经济取得长足发展的情况下，国民的物质文化水平得到了显著的提高、人民实现自己权利的方式和方法也更加多元化。这种多元化的带了的是人们参与热情地提高，更多的人希望通过参与地方治理来达到有利于自身的相关政策。具体说就是通过参与，争取实现个人的全面发展。这就使得地方治理与以往发生了很大变化。在外，地方治理是在国家和民族受到经济全球化冲击下，国家政策和权力性质发生重大变化的背景下地方治理的变化更加显著，只有随着经济和社会的发展而变化，才能有适应时代的地方治理。

一、地方治理的概述

地方治理，简言之就是将地方治理的井井有条，各个地方组织井然有序。如若给予书面的定义的话则可按照孙柏瑛教授的总结：地方治理是“在一定的贴近公民生活的多层次的地理空间内，依托政府组织、民营组织、社会组织和民间组织等各种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务的改革与发展过程”。[1]理想地方治理模式包含以下思想：是具有弹性的地方制度与组织结构安排；是地方政府改革和自主选择可持续发展道路的行动过程；其运作依靠在地方形成的应对公共问题的公共政策和公民参与网络；关注环境变化和调整；始终将视野放在地方的战略发展前景上。

中国作为一个中央集权制的国家，地方治理权利始终受到中央的调控。各级地方政府除了自主负责本地区的有关事务外，还需要执行始于中央机关的指令性任务。从这一方面看，中国的地方政府不会像西方国家那样相对独立的进行地方治理。相反的，地方始终要受到中央的控制和监督，不管地方有什么样动作，它的一切活动都会在上级政府的掌控之内。国家会以法律规范地方的行为，在进行地方治理时，绝对不能忽略宏观的体制对它的制约作用。但是不可否认，近年来随着党中央的各种政策的下达，地方治理有着不同以往的可喜变化。

二、我国地方治理过程中存在的问题

（一）制度建设方面的问题

制度方面的不足首先表现在举国体制当中，我们所熟悉的举国体制大多体现在体育项目和大型项目的建设当中，如同我国能够战胜“非典”一样，这就是举国体制的一大益处。在地方治理当中，现阶段中共无法做到西方国家那样的政府、市场、社会三者合一的地方治理体系。我国政府在社会建设中起着举足轻重的作用，甚至是主导的作用。国家通过控制社会各个方面加快既定的经济目标和现代化建设目标的实现，实现资源的最佳配置。但是这种战略目标的实现需要强大的后盾支持的，这表现为举国体制。举国体制就是指以国家利益为最高目标，动员和调配全国有关的力量，包括精神意志和物质资源，攻克某一项世界尖端领域或国家级特别重大项目的工作体系和运行机制。在这样的情况下，所有的社会资源都要服从于既定的目标，而到了乡镇和街道办事处这一级别，乡镇政府和办事处只有执行权，严格执行上级领导下达的指令。这样地方政府在负责本地经济发展和社会事务的同时，还要不断地与上级发出的文书打交道。越往下层这种指令性的任务越重，而基层政府则是这些目标的最终实施者。作为基层的实施者，他们在处理当地事物的同时，也要寻求与上层领导下达的指令的平衡点。诸多基层领导者认为，只有不断的与上层领导联系，才能达到自己与上级领导之间的那个平衡点，上下级之间才不会出现或者会有少量的摩擦，事情才能顺理成章地落实好。但事实上，这一点很难做到，各个基层政府不断为此花费时间和精力，忽略了地方事务，重心偏移，造成地方治理的不完善。

制度不完善的另一个表现是法制建设的不甚完备。各级政府该做什么，不该做什么都是按照当地领导人的个人主张，没有长远的规划，更不要提地方治理的长远规划，如果完善了法制和制度建设，进行长远的规划，当地主政者更替则不会对地方治理有任何影响，地方治理将实现平稳的发展，不会出现起伏的状况。因此，制度的不完善也是地方治理中存在的一个问题。

（二）地方治理理念方面的问题

有怎样的地方治理理念，就决定着有怎样的地方治理策略和方法。党的十六大报告中把人的全面发展列为全面建设小康社会的战略目标之中，十六届三中全会明确提出以人为本的理念。以人为本，就是一切为了人民，一切依靠人民，发展成果由人民共享。社会的一切发展，离开了人就无从谈起，社会的一切进步，离开了人就无法实现。[2]但明确的说，我国的以人为本的观念已经广泛宣传却没有深入人心，难以做到很好的贯彻落实。首先是思想观念没有转变。我国改革开放虽然已经三十余年，但是在政府体制里思想老化的现象屡见不鲜。依靠自己个人的执政思路规划地方的治理，主要从经济的角度进行规划，在自己任期内将可发展性彻底透支，没有从全局的角度进行统筹规划，严重脱离可持续发展的战略。其次，对社会组织的管理存在问题，主要表现在非盈利组织上。在西方国家，非盈利组织的成立不需要太多规矩，尤其是这些慈善组织。但在我国，地方非盈利组织的建立要经过层层审核，对非盈利组织的管理要有相应的主管部门。我国没有相应的管理非营利组织的部门，这就造成很多非盈利组织挂靠于工商管理部门之下。这样的社会组织在促进地方治理的同时也要进行一定的经营，直接有悖于其初衷。社会组织在地方治理中的作用也直接被限制。

（三）地方治理方式经验化

在我国地方治理的过程中，地方政府最常用的方式就是强制性手段，即在遇到无法解决的社会问题时，出台相应的政策性指导文件和法规，通过强制性的手段促使问题在短时间内得到解决。这是典型的人治社会的传统的延续而非现代法治社会的体现。一个典型的例子就是沿街商贩，在各种新闻报道中，我们经常可以看到城管与商贩发生冲突的类似的新闻，我们在斥责城管暴力执法的同时也应反思一下是否是地方治理中的不足。采取疏通的方式：划定特定的区域以供商贩经营，相应的工商部门及时跟进，这既可以减少城管也商贩的冲突，也可以解决无业人员的就业问题，并能在方便社会居民。现代化的地方治理是社会、政府、市场三者的有机结合，我国的地方治理的法制化手段刚刚迈上征程，且应愈加重视市场在地方治理当中的作用。

（四）行政问责机制不健全

问责机制是在地方管理过程中对出现的对无作为的现象需要相应的人员承担一定责任的制度。可以简单的理解为参与地方治理的政府人员要确保地方治理的卓有成效，如若出现一定的问题，则需要相应的人员对此负责。这可以说是一套非常合理的制度，但是在实行过程中却难以起到真正的制约作用。在一些国家，存在着引咎辞职的情况，这可以说是行政问责的一种体现。我国政府中普遍实行集体领导制，这种制度能够充分集中众人的智慧，将地方治理做到合理满意，但也存在着诸多问题，集体责任制在承担责任的表现上往往是互相推诿。再着，我国的行政问责机制存在严重的滞后性，在某种社会事件在各种新闻媒体上曝光、大众已知晓之后才开始起作用，这无法起到真正的问责作用。

（五）政策执行不到位

一项政策的执行包括执行人员、政策本身、政策实行的环境三个方面。首先是执行人员。政策能否得到全面的贯彻落实最主要的要看其执行人员的素质高低。在我国的政府机构里，公务员的素质水平高低不同，虽然在初始时，都是经过严格的公考才进入公务员行列，但也存在一些参差不齐的情况。公务员的素质高低包括其知识水平、对政策的理解能力、政治觉悟等诸多方面。如果选择的执行的公务员队伍的素质较高，则政策执行的效果相对较好。政策本身包括政策的时效性、合理性、合法性等以及政策执行的资源是否充足。政策本身的制定由专家组来完成，此就要求政策制定者具有较高素质组合，两者是相联系的。政策执行的资源如果有限，受到人力、物力、财力的诸多限制，便难以发挥出它的真正效用。最后则是政策的执行环境。环境不是一成不变的，只有根据环境的变化及时调整或者修改政策才可保证政策及时有效。但是我国缺乏及时反馈的渠道，上级所获得的回报大多来自下级的汇报，报喜不报忧的现象极为普遍，因此怎样确保执行环境畅通成为诸多地方政府不得不考虑的问题。总而言之，政策执行需要三者的紧密结合，三者相互作用，相互影响，缺一不可。

三、地方治理问题的原因分析

（一）地方财政不足

由于各种原因，地方财政存在些许困难，与地方财政状况相伴随而生的是地方政府的权责失衡现象，这种失衡状态在乡镇级政府那里得到了很典型的体现：与其他层级的政府相比，乡镇级的政府在地方治理过程中的表现是权力小、责任大、能力弱。[3]地方公务员、教师的工资拖欠屡见不鲜；向农民伸手乱收费现象、乱罚款的现象屡禁不止；公共服务和公共产品的提供不足。甚至会出现大量寻租活动的出现，进而引起了新一轮的地方腐败，削弱了党和政府的执政能力，导致地方治理的不足。

（二）地方政府的绩效评价方法单一

在我国，地方政府的主要绩效评价指标是经济效益，因此各个地方政府都将发展当地经济作为主要任务，同样这也是当地官员晋升的主要指标，而其他方面的指标只作为参考，形同虚设。良好的绩效评价体系不仅可以规范地方官员的行为，还能促使他们更好地履行自己的职责。以经济效益为唯一主要指标的评价体系制约了政府工作人员的积极性，过度追求经济指标的飙升甚至更会使地方治理发生扭曲。

（三）公民的参与热情不高

两千多年的封建专制统治，使封建思想在大众心中仍有留存，虽然新中国使人民翻身做了主人，民主制度不断建设与完善，但部分公民仍缺乏参与政治的民主意识与热情，由此影响到地方治理的民主化、法制化、科学化。从国家层面讲，我国的公民参与制度建设还不甚完善，要让人民知道参政不仅是一项权利而且是一项义务，用义务来规范形成人民的民主思想。随着社会的发展，公民的参与热情定会有所提高，权力意识也有所增强。相信随着我国法制建设的完备和公民法律意识的增强，诸多造成公民参与热情不高的原因都会随之解决。

四、完善地方治理的对策建议

地方治理直接涉及到人民生活的方方面面，与人民的生活息息相关。因此，做好地方治理工作异常重要。

（一）合理划分行政职权

随着经济和社会的发展，人们的物质文化水平得到了显著提高，同时人们对公共服务也提出了更高的要求。不再是以往的简单要求，而是呈现多元化的趋势。要求地方政府更加贴近民生，合理规划自己的职权。

中央政府要与地方政府进行权力的合理划分。中央政府应扮演起监督者的角色，给予地方充足的自主权与管理权。中央政府出台相关的文件和政策，下达指示命令，地方政府则需根据当地的实际情况灵活实施政策，不能搞一刀切，地方政府，需要的是对中央的文件精神的执行，但这种执行是在充分考虑当地的情况下执行的，而不是盲目的执行，且在执行过程中充分发挥中央政府及各级相关利益群体的监督作用，包括大众、新闻媒体等，这样政策才能发挥其应有效果。再者政府在地方治理当中要转变观念，不再以管理者的身份出现，而是服务者的身份，这将和中央的建设服务型政府相对应。

（二）建立法治政府

法治社会是当前党中央一再强调的建设目标。法治，就是依靠法律法规进行地方治理，不再由领导者的个人意志所决定。无规矩不成方圆，法治政府下，地方官员均以法律为准绳，量法办事，实现了法律面前人人平等，并能在一定程度上能抑制官员腐败现象的产生。建设法治政府，完善法律体系，将法律细化到社会生活的方方面面，做到一切有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，不仅是对地方政府的要求，而且是对各级政府的规定。

（三）合理分配财政资源

资源匮乏是地方政府治理过程中的一大问题。保证资源合理配置，并确保其切实使用到位就必须建立完善相应的财政制度。

首先是建立中央及地方的财政监督机制。确保中央下发的财政资金用在政策施行上，对于资金的支取和使用进行全面的监督，并建立报告机制，及时汇报相关资源使用情况，专款专用。其次是注意不可预知风险的发生。这需要中央政府在政策执行资金之外进行不可预知风险资金的评估与预算。最后，还要健全和完善国债制度。国债是我国公共财政的主要来源之一，可以弥补财政补贴的不足。因此，健全国债制度将会使地方政府有充足的资金进行地方治理。

（四）发展和完善地方各级人民代表大会

地方人民代表大会是保证地方人民当家做主的主要实现形式。首先，对公民进行普法宣传、加强普法教育，提高公民的法律意识、维权意识。其次，吸引更多基层有代表性民众加入到人大代表团中，充分反映民意。再次，不断进行人大代表的再培训、再教育，保证人大代表的思想素质与时俱进，更好地为民服务，逐步建立形成一个有自主性的公民社会。

五、结论

地方治理的理论在国际上没有统一的模式，各国都是依据本国情况实行自己的模式，因此，我国也要根据我国的特色发展相应的地方治理的理论。但我国地方治理的理论还处在一个上升的发展过程，还不够成熟，因此，尽快形成符合我国国情的理论体系是重中之重。总的来说，地方治理就使人民的利益最大化的过程，做好全局统筹工作异常重要。相信，在不久的将来我国的地方治理将会取得长足进展。

（作者单位：北华大学）

参考文献：

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