长沙市五区保障性住房的分布特征

杨念慈，周国华



长沙市五区保障性住房的分布特征

杨念慈，周国华

（湖南师范大学资源与环境科学学院，长沙 410081）

随着保障性住房建设力度的加大，其空间布局成为了城市空间系统的重要组成部分，直接影响着居民的生活质量。以长沙市城区为例，其保障性住房空间分布呈现出日益边缘化、多沿交通干线分布和住房集聚规模建设的三大空间布局特征，存在远离经济型公共交通设施和公共服务设施，即职住不平衡、交通不便、生活成本大等问题；因此仍需重视空间布局影响和科学选址，以期融合各阶层的空间聚居和提升居住品质。

保障性住房；空间分布；长沙市

一、引言

随着经济的快速发展和城镇化的不断推进，我国房地产业飞速发展，住房供需矛盾突出造成了社会贫富差距的进一步拉大，因而人们在追求财富的同时，越来越关注社会的安全、健康与公平。从1995年开始推行“安居工程”到1998年的经济适用房政策，再到2007年国家不断加大对保障性住房的建设，不断推动经济社会发展，保障中低收入群体的居住权益和促进社会和谐。[1]

国外学者对保障性住房的研究主要是关于公共住区选址问题的讨论。但对于保障性住房的空间分布特征探讨多集中于空间分异概念，[2]而其他的空间分布特征及其带来的经济、社会影响却未作透彻分析。近年来不同地区的学者对区域性的保障性住房空间分布和选址布点的研究越来越多，研究北京、[3][4]南京、[5][6]广州、[7]杭州、[8]武汉[9]等地的学者多基于规划管理、居住与就业、社区建设、空间分异等单个角度，剖析了当地区域保障性住房空间特征。

长沙市的保障性住房，多为政策方面的研究。唐云松、张胥从保障性住房规模影响因素分析的角度，以长沙市为例，探析影响长沙市保障性住房规模影响的因素。[10]本文将以长沙市内五区范围内的保障性住房为例，从空间布局的角度探析其空间分布特征，并提出相应优化对策以期完善长沙市保障性住房布局体系和为将来长沙市保障性住房选址提供建议。

二、长沙市保障性住房空间分布特征

（一）长沙市保障性住房发展概况

湖南省长沙市保障性住房2007年之前仅实施经济适用住房和廉租住房建设，2007年后逐步发展了经济适用住房、廉租住房和公共租赁住房等保障性住房建设以及城市、国有工矿等各类棚户区改造。自2008年长沙市出台《长沙市经济适用住房货币补贴实施方案》，经济适用房从以实物分配为主向以货币补贴为主转变，运作方式也由政府运作改为市场运作。这导致在空间布局上减少了新建经济适用房项目的数量，增加了公共租赁房项目的新建。长沙市住房保障局2015年的数据显示，全市保障性安居工程建设总任务为37 318套。截至12月底，全市已开工的项目有133个，共49 602套（包括棚户区改造项目79个），开工量为年度建设任务的132.92%。

（二）长沙市保障性住房空间分布特征

1. 远离城市中心，分布于城市土地收益小的零星地块

长沙市住房保障局公示的数据显示（表1），2015年长沙市保障性住房中，除分布在浏阳市、宁乡县、望城区、长沙县、高新区和由三一大道——东二环——南二环——湘江围合的旧城区、湘江两岸沿江地段、进行拆除、修复修缮的“旧城改造”建设中的城市棚户区改造项目外，其他的廉租房、公共租赁房的建设项目多布点在内五区中二环以外的零星地块和绕城高速附近或土地收益较低的地段，经济适用房现以津贴补助为主，在此不讨论其空间布局。

表1 2015年保障性安居工程公租房项目表

注：资料来源于湖南省长沙市住房保障局项目公示表

保障性住房不同于商品房的概念，商品房多受区位因素的影响，选址布点在城市区位良好的地段，如长沙东城区的高档住宅区，但长沙市保障性住房是由长沙市政府划拨用地、财政拨款和提供各种税费减免的优惠政策所建成，因而在资金来源有限的情况下，其开发建设必须考虑成本因素。

受到城市土地收益递减规律的影响，城市土地离城市中心的距离与土地收益有着负相关的关系，主要出于对市中心的人口高度密集，人口流动性大，城镇建设用地稀缺，建设成本大的考虑，因而政府选址时较多的是选择将保障性住房分布在城市的边缘或近郊区土地收益额小的地段以降低城市土地收益和保障性住房开发建设成本。

2. 保障性住房空间边缘化特征日益明显

据不完全统计，1995-2010年的63个保障性住房多集中分布在岳麓区的银杉路、西二环、东方红路沿线路段、开福区湘江北路沿线、雨花区的车站北路沿线路段；到2011年由长沙市住房保障局公示的49个保障性住房仍在原有保障房位置附近选址，但逐渐向东南方偏移，2012年-2014年公示的34个保障性住房的空间集聚建设程度有所下降，至2015年的28个保障性住房的分布日趋远离市中心，分散分布于远离主城区的国道0401、国道319、省道40等公路干线附近（图1）。

从1995年到2015年，保障性住房逐渐向城市外围分散的分布使得保障性住房的空间发展边缘化日渐增强，并且近年来的保障性住房选址中，廉租房、公共租赁房的边缘化特征比经济适用房更为明显：2015年，长沙市内五区的经济适用房多以津贴补助为主，供补助者自助择房，而公共租赁房和廉租房都比以往长沙市的保障性住房选址位置更偏远，多数分布于二环以外的零星地块，或是更分散地分布于城市边缘地带。

空间边缘化分布就造成城市中低层收入家庭的居住位置与就业地点相对较远，形成一定程度的空间分异现象，保障性住房社区居民无法合理协调居住与就业的关系，并且在社区周边配套设施建设滞后和交通网络不通达的负面因素影响下，造成中低层收入者的生活、工作不便利局面。

图1 1995-2015年长沙市保障性住房项目分布图

注：数据来源于长沙市住房保障局网站公示项目图表

3. 沿公路干线分布并于干线交汇处集聚成团

基于Arcgis矢量数据的空间分析，对长沙市106、107、319国道，101、102、206省道和环城高速公路进行直径为500米的服务范围的缓冲区分析，从影响分析图（图2）中可看出有25个保障性住房项目落在环城高速公路的500米直径服务范围内；23个保障房项目落在主要国道的缓冲区中；而3条省道缓冲区包含了有72个保障房项目，三类缓冲区包含的102个保障房项目占总项目（174个）的58.62%。可见半数以上保障性住房集中在长沙公路干线的短距离影响范围内，沿国道、省道、环城高速公路等公路干线分布。

由于保障性住房的的福利性，政府在对保障性住房项目进行选址、开发或减少各项税费征收的优惠政策时，必然考虑到从城市的土地收益的现有价值和机会价值的角度确定土地的性质和节省项目开发、建设成本，从图中可明显看到：沿102省道、G4、G0401长沙绕城高速南段、东站北路500米周边均有保障性住房沿线分布；在319国道和G0401长沙绕城高速的两处交叉处，分别是高新区的东方红镇、雷锋镇周边和雨花区南部洞井镇周边保障性住房集聚规模建设，在西二环与101省道和东二环与107国道的交界处500米的服务范围内，有近49个保障房密集成团分布。形成了保障性住房小区组团的格局，整体呈现集聚规模化趋势。

图2 长沙国道、省道、绕城高速公路与保障性住房空间关系图

注：依据长沙市住房保障局提供资料绘制

三、现状空间分布存在的主要问题

（一）远离经济型公共交通设施，居民生活成本大

价格往往成为居民在选择住宅时首要考虑的因素，但真正入住后，交通成了遇到的最突出的问题。如表4所示，沿长沙市绕城高速公路、国道、省道两侧分布的中低层收入群体聚集带距离市中心的出行距离多为14-19公里，利用经济型交通工具的出行时间集中在1.5-3小时。远离经济型公共交通设施、日常通勤时间长也是保障性住房居民面对的主要居住困难。

表2 长沙绕城高速公路—长沙市中心距离抽样调查表

注：数据来源于google地图线路查询和实地数据验证

就长沙市保障性住房进行500米服务范围辐射到周边公交站的情况来看（图4.1），有132个保障房项目周边拥有2-7个公交站，仍有42个保障房周边500米直径范围内无一个公交站点，占到已知174个保障性住房项目数量的24.14%，即有24.14%的保障性住房周边经济型公共交通设施严重欠缺，居民日常出行交通不便利，需要步行或自行车、出租车和自驾车等其他交通工具的代替。

虽得以享受入住福利性的保障性住房优惠，但日常生活中，多受到保障性住房空间分布边缘化的影响，远离城市主干道和经济型公共交通设施，加上长沙上下班高峰期的堵车现象日趋严重，与住在城市中心的同类型工作者相比，保障性住房居民的日常通勤时间和通勤成本都大大增加。

图3 长沙市公交站与保障性住房的空间关系图

注：依据住房保障局和长沙市公交总公司提供资料绘制

（二）远离公益型服务设施，居民生活不便

有关研究表明，教育服务水平和医疗已经成为影响城市居民选择住宅的主要因子。[11]因此以长沙市（区）级重点中学和影响较大的医院医疗定点机构作为研究的基础数据，分别进行重点中学的1 500米的服务范围和医疗定点机构的2 000米服务范围的网络分析，研究长沙市保障性住房的公共服务设施水平（如图4，图5示）。

研究表明市（区）级重点中学如周南中学、雅礼中学等多集中于二环线以内和河东地区，处在城市外围的保障性住房社区附近的教育机构服务支持力度明显不够，如西部高新区东方红路段仅有幼儿园、技术学校分布，暂无一所重点中学可供上学。

图4 长沙市（区）级重点中学与保障性住房的空间关系图

注：依据长沙市住房保障局提供资料绘制

图5长沙市医疗定点机构与保障性住房的空间关系图

注：依据长沙市住房保障局提供资料绘制

而影响较大的医疗定点机构情况也与重点中学分布类似，并且更为集中分布于城市中心地段，雨花区南部、开福区北部等地的保障性住房明显缺乏大型正规医院供居民日常保健和及时治疗。

因此大部分中低层收入群体多因社区周边公共基础服务性设施滞后或缺乏，无法享受到良好的社会服务和救助，也不具备匹配的消费能力吸引企业投资和形成繁荣的商业圈，因此保障性住房周边就业机会少，公益性服务水平低，居住软环境也不尽人意，容易造成中低收入群体精神上的压力和心理上的隔膜。

四、优化长沙市保障性住房布局的建议

（一）注重保障性住房设计和质量监管，科学选址

保障城市中低收入群体的居住问题是民生问题，也是长沙市政府始终重视的问题。为了真正将保障性住房建设落到实处，为广大社会中低收入群体提供适宜的住房和安定的居住环境，政府应加大对保障性住房规划设计的重视和保障性住房建设质量的监管。科学选址，合理布点，尽量在交通通达性好、公共服务水平高的区域和地段安排保障性住房。

（二）协调旧城区改造和新城区发展，和谐共进

据数据显示，通过对长沙市棚户区改造片区的摸底，截至到2007年年底全市二环线以内仍有4.2万栋，5万多户、18万多人生活在成片棚户区内，面积达到734万平方米，到2015年，长沙市保障性住房和各类棚户区改造开工建设达49602套，开工率为省下达的长沙保障性安居工程建设任务的132.92%。证明政府对于保障性住房的建设力度在不断加大，因此应加快旧城区的城市棚户区改造、修缮修复和拆除的速度，妥善安排棚户区中的中低收入家庭的住房和就业问题，提升城市品位，促进经济发展。

(5)监理准备工作。一般指现场监理人员、检测设备、规范图集的配备情况；监理人员对图纸的熟悉程度；人防专业知识的学习、理解情况；施工单位的人、材、机、方案等准备情况。

（三）提倡配建混居模式，协调社会发展

提倡混居模式，构建“多元混居社区”，[12]合理布局不同收入群体的居住空间能有效地解决保障性住房带来的群居问题。

建议两种“混居”模式：一种是“除已新审批、新开工的经济适用住房和廉租住房项目外，长沙市区经济适用住房和廉租住房将在新建商品房小区中以10-15%的比例配建。”的模式，另一种模式是让开发商从建造的普通商品房按一定比例上交给政府作为保障性住房，同时政府相应地提供一定的税惠政策的优待和适当的资金扶持。此模式在杭州保障性住房的建设中已有运用，且办法切实可行，收效良好，为政府减负不少。譬如欧洲国家中英国政府公布住房要求，新的住宅项目中，低收入居民住房要占总量的15%-50%；德国规定新建住宅区的20%要用于建造福利用房，这种从整体开发到混居配建转变的模式是值得借鉴的。[13]

保障性住房作为一项有效解决城市中低收入群体居住困难问题的重要工程，在中国实行十余年而发展缓慢，其因空间选址偏远和集中建设的方式造成居住空间分异现象在我国许多城市中普遍出现，以长沙市为例，分析得出长沙市保障性住房空间分布日益边缘化、多沿长沙公路干线分布和住房集聚规模建设的三大空间布局特征。在土地价格、住房政策改革、旧城区改造及其补偿安置制度和现行集中建设模式的影响下，长沙市保障性住房空间分异现象愈加明显，这也造成城市各阶层成员在物质生活和精神层面的分化与隔离。真正使保障性住房发挥保障作用仍需重视其空间布局影响和科学选址，融合各阶层空间聚居和提升居住品质，使城市中低收入群体真正的得到公共资源和社会福利的共享。

参考文献：

[1] 中国国际金融有限公司. 保障性住房的困局——房地产行业系列分析之六：保障性住房片[M]．2010．

[2] Mohammad Abdul Mohit,Mansor Ibrahim.Assessment of the residential satisfaction in newly designed public low cost housing in Kuala Lumpur,Malaysia[J]. Habitat International, 2010(34): 18-27.

[3] 张永波．城市中低收入阶层居住空间布局研究——基于可承受成本居住的北京实证研究[D]．中国城市规划设计研究院硕士论文, 2006: 1-95．

[4] 张永波, 瞿健．北京市保障性住房空间布局探讨[C]．中国城市规划学会, 2007: 9．

[6] 汪冬宁, 汤小橹, 金晓斌, 周寅康．基于土地成本和居住品质的保障住房选址研究—以江苏省南京市为例[J]．城市规划, 2010(3): 57-61.

[7] 周素红, 程璐萍, 吴志东．广州市保障性住房社区居民的居住-就业选择与空间匹配性[J]．地理研究, 2010, 29(10)．

[8] 王瑞林．杭州城市中、低收入家庭住房空间布点研究[D]．浙江大学建筑工程学院, 2008: 1-61．

[9] 中国城市规划学会．多元与包容——2012中国城市规划年会论文集(城市化与区域规划研究)[C]．中国城市规划学会, 2012: 14．

[10] 唐云松, 张胥．保障性住房规模影响因素分析——以长沙市为例[J]．求索, 2011(7): 20-22．

[11] 张文忠. 城市居民住宅区位选择的因子分析[J]. 地理科学进展, 2003(3): 267-274.

[12] 田野, 栗德祥, 毕向阳．不同阶层居民混合居住及其可行性分析[J]．建筑学报, 2006(4): 36-39．

[13] 苏振民, 林炳耀．城市居住空间分异控制：居住模式与公共政策[J]．城市规划, 2007,31(2): 45-49．

（责任编校：彭 萍）

Study on the Characteristics of Spatial Distribution of the Affordable Housing in Changsha

YANG Nianci, ZHOU Guohua

（College of Resources & Environment, Hunan Normal University, Changsha, Hunan 410081, China）

Taking Changsha in Hunan Province as an example and by collecting statistical data published by Changsha Housing Security Bureau, with the help of spatial analysis method of Arcgis, this paper has drawled the picture of distribution of affordable housing project in Changsha. Combined with the research theory and achievement of the affordable housing construction in other parts of China and foreign countries, considering the actual situation of Changsha, the paper has concluded the characteristics of spatial distribution of the affordable housing in Changsha. Additionally. we also summarized the main problems caused by current distributions such as the long distance from the economical public transport infrastructure and public service facilities and so on. In order to improve the distribution system of affordable housing in Changsha the paper proposed relevant optimized counterplans and offered suggestions for future location of of affordable housing in Changsha.

the affordable housing; spatial distribution; Changsha City

TU 984.1

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2016.01.015

2096-059X(2016)01–0059–05

2015-12-12

杨念慈（1992-），女，湖南益阳人，硕士生，主要从事土地利用规划与管理研究；周国华（1965-），男，湖南娄底人，教授，博士生导师，主要从事土地评价与规划研究。