海河流域洪水影响评价工作实践与思考

余海艳，张存龙，李琛亮，赵悦

（水利部海河水利委员会，天津300170）

海河流域洪水影响评价工作实践与思考

余海艳，张存龙，李琛亮，赵悦

（水利部海河水利委员会，天津300170）

在深化水利行政审批制度改革和简化整合投资项目涉水行政审批事项的背景下，结合海委近年来开展的洪水影响评价工作实际，分析了洪水影响评价工作中存在的问题和困难，并探讨了加强洪水影响评价工作的对策。

海河流域；洪水影响评价；蓄滞洪区；洪泛区

洪水影响评价是防洪社会管理和公共服务的核心内容之一，《中华人民共和国防洪法》（以下简称《防洪法》）第三十三条规定：“在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目，应当就洪水对建设项目可能产生的影响和建设项目对防洪可能产生的影响作出评价，编制洪水影响评价报告，提出防御措施。建设项目可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准时，应当附具有关水行政主管部门审查批准的洪水影响评价报告。在蓄滞洪区内建设的油田、铁路、公路、矿山、电厂、电信设施和管道，其洪水影响评价报告应当包括建设单位自行安排的防洪避洪方案。建设项目投入生产或者使用时，其防洪工程设施应当经水行政主管部门验收。”

《防洪法》确立洪水影响评价管理制度以来，海委开展了大量洪水影响评价管理工作，维护了蓄滞洪区、洪泛区滞纳洪水功能，保障了海河流域内非防洪建设项目的防洪安全。近年来，随着海河流域社会经济持续发展，城镇化建设快速推进，各类建设项目急剧增加，蓄滞洪区、洪泛区开发利用与防洪安全问题更加突出，洪水影响评价工作面临新的挑战。

1　洪水影响评价审批制度改革

为加强洪水影响评价管理工作，水利部于2013年印发了《关于加强洪水影响评价管理工作的通知》（水汛〔2013〕404号），对洪水影响评价工作组织领导、管理目标要求、评价报告编报、报告审批管理机制、报告审批条件、评价监督管理等方面提出了明确要求。

2014年，水利部印发《关于深化水利改革的指导意见》（水规计〔2014〕48号），提出要大幅度减少水行政审批事项，进一步简政放权，深化水行政审批制度改革。推进水工程建设规划同意书、建设项目水资源论证、洪水影响评价、水土保持方案、涉河建设项目、水利基建前期工作等审查审批项目分类合并实施。改进水行政审批和监管方式，确需保留的水行政审批事项要明确管理层级、简化审批程序。

2015年，水利部印发《关于高速公路涉水行政审批改革的通知》（水政法〔2015〕431号），就高速公路需要办理的河道管理范围内建设项目工程建设方案审批、非防洪建设项目洪水影响评价报告审批和生产建设项目水土保持方案审批3项行政审批事项有关改革事宜进行了明确。其中，高速公路项目跨越多个河道管理范围、洪泛区、蓄滞洪区，需要办理2项以上河道管理范围内建设项目工程建设方案审批、非防洪建设项目洪水影响评价报告审批的，统一报送审批，以项目法人为单位编制一份技术报告。

2016年，水利部印发了《水利部简化整合投资项目涉水行政审批实施办法》（水规计〔2016〕22号），进一步对投资项目涉水行政审批内容相近事项进行分类整合，将水工程建设规划同意书审核、河道管理范围内建设项目工程建设方案审批、非防洪建设项目洪水影响评价报告审批、国家基本水文测站上下游建设影响水文监测工程审批归并为“洪水影响评价类审批”。

2　存在的问题和困难

自2013年以来，受水利部委托，海委完成北京新机场建设、特高压输电线路工程、输油管道工程等多个蓄滞洪区内非防洪建设项目的洪水影响评价技术审查工作。从目前的情势来看，主要存在以下几方面的问题和困难。

2.1分级审批管理机制仍不健全

目前，水利部文件中明确了洪水影响评价报告的分级审批权限，规定国务院或国家防汛抗旱总指挥部决策运用的蓄滞洪区、洪泛区内的大中型建设项目和跨流域的建设项目，其洪水影响评价报告由水利部负责审批。流域防汛抗旱总指挥部商地方人民政府决策运用和对流域防洪有重要作用的蓄滞洪区、洪泛区内的大中型建设项目以及本流域内跨省级行政区域的建设项目的洪水影响评价报告由流域机构负责审批，并报水利部备案。

虽然分级审批权限已经明确，但是并未进一步明确哪些蓄滞洪区、洪泛区是国务院或国家防汛抗旱总指挥部决策运用的，哪些蓄滞洪区、洪泛区是流域防汛抗旱总指挥部商地方人民政府决策运用和对流域防洪有重要作用的。在实际工作中，一般根据河系洪水调度方案中有关规定来确定蓄滞洪区、洪泛区的调度权限，但对流域防洪有重要作用的蓄滞洪区仍然无法直接确定。此外，目前非防洪建设项目规模的划分标准还不明确，对不同类别大、中、小型项目的判定还没有具体指标衡量，一般仅能参照建设项目所在行业的相关指标确定该项目规模大小。

2.2整合审批缺乏实施细则

在简化整合投资项目涉水行政审批中规定，洪水影响评价类审批适用于：①在江河、湖泊上新建、扩建以及改建并调整原有功能的水工程；②在河道、湖泊管理范围内的建设项目；③在洪泛区、蓄滞洪区内建设的非防洪建设项目；④在国家基本水文监测站上下游建设的影响水文监测的工程。若涉及2种情形及以上的投资项目，实行一个审批机关为主、有关机关会同或者参与的方式开展审批工作，只下达1份审批文件。审批权限属于不同层级的，由高一级水行政主管部门组织开展审批工作。

以上4种情形的单独审批，均属于审批机关的不同管理部门办理。如果投资项目涉及多种情形，将会同时涉及到审批机关的不同管理部门，部门之间如何开展工作（如谁来牵头、谁来配合）目前尚未有明确的细则规定。

2.3后续监管仍需加大力度

根据水利部有关要求，水行政主管部门对洪水影响评价报告审批后项目建设实施过程进行监督管理，监督项目是否按照审批意见实施、是否采取了消除或减轻洪水影响的措施、是否影响防洪安全。同时，工程建设单位在建设项目开工之前应办理相关建设手续，并将有关文件报水行政主管部门备案。

近年来，各级水行政主管部门审查的建设项目数量越来越多，但由于受人力物力限制，尚无法对所有的项目实施全方位的监管。同时，受各种客观因素的影响，各地的监管力度和水平参差不齐，难以保证达到监管的要求。此外，建设单位在项目审批之后与水行政主管部门联系较少，将有关文件备案的情况也很少。

2.4洪水影响评价普及度仍然偏低

目前，很多干部群众的洪水影响评价意识不够，对洪水影响评价工作的了解还不够多、不够全。有的地方政府从局部经济利益出发，对蓄滞洪区内一些违法施工的建设项目实行保护性政策；有的建设单位不知道如何开展洪水影响评价，为此走了不少弯路；有的洪水影响评价报告编制单位并未完全按照相关导则编制，报告编制水平良莠不齐。如果项目建设单位能对洪水影响评价工作有一定的了解，在项目初期就能“找对入口”；如果报告编制单位能够熟悉相关导则，认真编写洪水影响评价报告，就会大大节约项目审批或核准时间，为项目开工创造条件。

3　对策建议

3.1进一步健全审批管理机制

近年来，水利部积极推进洪水影响评价审批等水利行政审批制度改革，不断简政放权，加快水行政管理职能转变，进一步规范了水利行政审批项目。大力推进改进洪水影响评价审批管理机制，不仅要明确非防洪建设项目洪水影响评价报告分级审批权限划分原则，而且要根据工作需要尽快研究提出分级审批范围和地方水行政主管部门负责审批的洪泛区、蓄滞洪区名录；要充分考虑不同行业的不同特点，提出不同类别的非防洪建设项目规模划分指标。

3.2尽快出台整合审批实施细则

简化整合投资项目水行政审批工作中，在减少审批层级的同时，要尽快出台整合审批实施细则，进一步明确实施主体等。针对投资建设项目审批涉及审批机关不同管理部门的情况，可以参照高速公路涉水行政审批改革内容，以河道管理范围内建设项目工程建设方案审批为主的，由审批机关河湖管理部门牵头办理、防汛抗旱办公室配合；以非防洪建设项目洪水影响评价报告审批为主的，由审批机关防汛抗旱办公室牵头办理、河湖管理部门配合。

3.3强化洪水影响评价监督管理

要进一步加强洪水影响评价报告审批后项目建设实施过程的监督管理，开展针对性跟踪检查，保证防洪安全措施执行到位。建设项目竣工验收前，洪水影响评价审批单位要及时组织项目相关防洪措施的专项验收，未经专项验收的建设项目不得投入运行。要建立健全下级巡查、上级抽查、逐级督查的工作机制，做到层层有监管、环环有落实。努力健全现代化监管手段，充分依靠遥感等先进技术，逐步实现对洪泛区、蓄滞洪区内建设项目的动态监控。加强水行政执法，定期开展洪水影响评价专项执法和集中整治，严厉查处未批先建和越权审批行为。

3.4加强洪水影响评价宣传工作

要通过各种渠道广泛宣传洪水影响评价工作，提高社会对洪水影响评价制度的认识。公告洪水影响评价的内容、要求、程序等，让建设单位清楚“什么项目、什么时候报批，找谁报批”。《洪水影响评价报告编制导则》（SL520－2014）已由海委编写完成，并经水利部批准实施。要进一步加强该导则的宣传贯彻力度，规范洪水影响评价报告编制，让报告编制单位清楚报告编制原则、技术标准、适用范围等，同时要对报告编制单位的资质等级进行严格的审查和规范。要充分发挥新闻媒体与社会监督作用，形成共同推动洪水影响评价工作的良好氛围。

3.5加快推进洪水影响评价立法

要在探索和总结防洪减灾管理工作经验的基础上，加强洪水影响评价管理条例、蓄滞洪区管理条例立法工作；同时，要不断完善制度支撑体系，制定洪水影响评价分级分类管理规定等防洪法配套法规和规章，从法律层面严格洪水影响评价管理和蓄滞洪区管理，着力维持防洪体系总体布局，切实保障防洪安全，为社会经济持续、健康、稳定发展提供坚强有力的保障。

［1］李俊凯，胡亚林.洪水影响评价工作要点与对策［J］.中国防汛抗旱，2014（1）：24-26.

［2］周邦统，卢利珠.关于珠江委在审查河道管理范围内建设项目中存在问题的思考［J］.人民珠江，2011（4）：68-70.

图6　有植物人工湿地系统中四环素类抗生素的去除

图7　无植物人工湿地系统中四环素类抗生素的去除

4　结论

利用复合水平潜流人工湿地系统对生活污水进行处理结果表明，其对四环素类抗生素的去除效果较好。其中，强力霉素在有植物人工湿地系统中去除率为74.02%，高于无植物人工湿地系统的66.25%。通过对比有植物人工湿地系统和无植物人工湿地系统处理效果，可以发现湿地介质对强力霉素有一定的去除效果。

参考文献

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TV877

C

1004-7328（2016）05-0024-03

10.3969/j.issn.1004-7328.2016.05.008

2016—07—20

余海艳（1982—），女，高级工程师，主要从事防汛抗旱管理工作。