内蒙古国有垦区城镇化问题调查研究

2016-11-08武振国

新疆农垦经济 2016年10期

关键词：垦区农垦小城镇

武振国

（内蒙古社会科学院城市发展研究所，内蒙　古呼和浩特　010010）

内蒙古国有垦区城镇化问题调查研究

武振国

（内蒙古社会科学院城市发展研究所，内蒙古呼和浩特010010）

内蒙古国有垦区是我国重要的粮食产区，面积辽阔，小城镇数量众多，当前正处于农业现代化、新型城镇化建设当中。文章通过实地调查分析发现，内蒙古国有垦区城镇发展目前存在城镇化率高、人口向小城市流动，工商业发展缓慢、农业经济现代化加速城镇化进程，城镇布局分散、城镇规划与管理权责不清等现状与问题。基于此，文章从规划管理体制、农牧业产业化、城镇环境与特色、村镇布局四个角度针对性地提出其新型城镇化建设需要创新并健全垦区城镇规划管理体制、科学整合利用社会公共资源，加快农牧业产业化、增强农垦城镇综合竞争优势，适度收缩、合理布局、注重垦区小城镇文化特色塑造等对策与建议。

内蒙古；国有垦区；城镇化

内蒙古国有垦区分布于全区10个盟市，共有104个农牧场，总面积5.36万平方公里，总人口49.56万人，耕地面积6603.08平方公里，是我国重要的粮食产区，在保障我国的粮食安全方面处于重要的地位。垦区面积辽阔，小城镇数量众多，其中呼伦贝尔农垦集团下属的海拉尔垦区和大兴安垦区是全区耕地面积较大、耕地分布相对集中、粮食产量高、现代化水平高的两大国有直供垦区，两区总人口15.25万人，耕地面积3949.35平方公里，本文选择这两个垦区为调研对象，并于2015年1月进行深入调研，了解并探讨内蒙古国有垦区城镇化发展现状及问题具有一定典型性。

垦区开荒建场以来，国有垦区秉承“先生产后生活，先治坡后治窝”的精神，大力发展农业生产，内蒙古农垦为我国经济建设、内蒙古自治区的全面发展、当地区域经济的发展和人民生活质量的改善做出了巨大的贡献。当前，垦区正处在农业现代化、新型城镇化建设当中，城镇化速度在逐步加快，但垦区的职工和群众虽然拥有城镇户籍，却没有享受到与城市居民同样的基本公共服务，这些地区城镇化率高，而城镇化质量偏低，在新型城镇化和现代化过程中还面临很多困难与问题。深入开展国有垦区发展与城镇化调查研究，对于促进垦区发展，改善民生，实现新型城镇化健康发展，全面建成小康社会具有重要的意义。

一、内蒙古垦区城镇形成发展历程

依据调研资料及相关文件梳理，内蒙古垦区城镇的形成和发展主要可以概括为开垦建场（20世纪50年代-80年代初期）、城镇发育（20世纪80年代-21世纪初期）、城镇形成（21世纪初期至今）三个阶段。

开垦建场阶段：自1954年拉开内蒙古垦区开荒建场的序幕，农垦秉承“先生产后生活，先治坡后治窝”的精神，大力发展农业生产，为我国经济建设、内蒙古自治区的全面发展、当地区域经济的发展做出了巨大的历史贡献。

城镇发育阶段：20世纪80年代初，国家出台“家庭联产承包责任制”和农垦“统分结合”双层经营体制以来，农垦系统进入全面改革。在这一时期通过系列改革政策的落实，职工的生产积极性得到了发挥，职工的生活水平有了很大提高，部分剩余劳动力开始从事工商服务业，为垦区场部的经济和社会注添了活力，小城镇雏形开始自然发育。

城镇形成阶段：21世纪初，内蒙古呼伦贝尔农垦开始“集团化、股份化、产业化”的改革之路，由国有农垦企业改制为集团公司。随着市场化的深入，农垦集团公司在属地建设和职工谋福利方面不断工作和探索，率先实现农业现代化建设，进一步提高农牧业生产力，为垦区城镇化建设提供了强有力的经济基础和剩余劳动力。再加上国家自治区的“一事一议”“危旧房改造”“十个全覆盖”等相关政策的促进，垦区小城镇正在初步形成规模。

二、内蒙古垦区城镇化发展现状与特点

（一）垦区城镇化率虚高现象明显

由垦区形成的历史所决定，垦区人口的划分不同于其他行政区，不论从事第一产业或第二三产业，只要是农牧场人员均具有非农业户籍，所以，农垦集团的职工按照现行户籍制度是属于城镇人口的范畴，户籍人口城镇化率100%，按照呼伦贝尔农垦集团将垦区人口划分为农牧场人口和非农牧场人口的数据，呼伦贝尔农垦2014年城镇人口比重达77.4%，远远高于同期的内蒙古城镇化率59.5%。而农牧场人口当中相当一部分主要从事农牧业生产，现阶段依然没有脱离原有的生活、生存方式，只享受有限的城镇化现代文明，且不具备城镇的生活特征，这就导致了垦区户籍人口城镇化率虚高的现象。

（二）农牧场人口呈现逐步向小城市流动的趋势

随着农垦的发展，尤其是“十一五”以来垦区农业机械化水平不断提高，对劳动力的需求降低，一些脱离农牧业岗位的人口近年正在逐步迁入场部或附近小城镇。经调研了解，创业的老一代农垦人大多搬离进城或到场部中心区定居，新一代农垦独生子女大部分在城镇或场部就业、定居，目前在生产队居住的多数是50岁左右的第二代农垦人，在大兴安岭农垦调查的甘河、古里、诺敏河等农场的场部人口集中比例都在60%以上，均呈现出人口向场部或中心城区等小城市集中的特点。

（三）农业现代化加速了城镇化进程

经济发展是城镇化发展的动力，经济结构非农化一般是城镇化水平评价的重要指标。2014年，海拉尔垦区的生产总值42.69亿元，与2009年相比，年均增长率达21.34%，第一产业增加值占比76.33%，较2009年下降了7.4个百分点，生产总值快速增长的背景下第一产业增加值占比却呈现下降的态势，足以说明海拉尔垦区农业生产率不断提高的同时，二、三产业有了长足的发展。农业生产率的提高，促使农畜产品逐年增长，为垦区城镇化奠定了经济基础和原料保障；同时提高了农业人口收入，为二、三产业创造了需求，并且进一步繁荣了以农产品为原料的小城镇二、三产业；而且农业生产机械化、现代化程度已经达到较高水平，为农业生产中转移一部分职工群众从事其他产业创造了条件。

（四）城镇基础设施和公共服务水平逐步提升

垦区城镇人口规模、用地规模处于中等偏下水平，随着农垦集团效益的提升，对场部及生产队的公共服务设施建设愈来愈重视，便民连锁超市、银行网点等基本覆盖，极大地提高了垦区城镇的公共服务能力，服务业营业网点数由2009年的11个增长为2014年的727个。近年在“一事一议”奖补政策、危旧房改造、“十个全覆盖”等工程的支持下，公共基础设施水平也逐年加强，促进了小城镇发展，以大兴安岭农垦甘河农场场部为例，其城区面积为3.14平方公里，燃气普及率60%，排污管网6739米，人均绿地面积35.9平米，年生活垃圾清运量2.92万吨，不仅吸引农场生产队居民，也吸引了周围的农村居民向小城镇集聚。

（五）职工收入水平较高，增速较快

2014年，内蒙古垦区共计实现农垦总收入150.71亿元，比2009年增长103.85%，为农牧场职工收入的增加提供了保障。同时，农场职工除了从事农业生产，越来越多的家庭从事家庭畜牧业，在工资性收入的基础上有效提高了家庭经营性收入。以海拉尔农垦和大兴安岭农垦为例，2014年海拉尔农垦职均收入59696元，年均增长率达16.87%；2014年大兴安岭农垦职均收入55386元，年均增长率达27.77%；而同期内蒙古全体职工的职均收入的年均增长率是12.15%，两大垦区职工收入增长速度均高于全区职工收入增长速度。

三、内蒙古垦区城镇化进程中存在的问题

（一）村镇布局分散，城镇化进程滞后于农业现代化

从布局角度看，垦区生产队、场部小城镇一直延续着建设之初的建制布局，每个农场场部所在地基本上就是一个小城镇，人口集聚度低，功能不健全、不完备。在农业生产和管理上，现行的生产队建制是基于建场之初的生产管理水平布局的，管理范围相对较小，场部、生产队彼此间距离远近不一，生产设施小而全，基础设施分散、重复投入的问题突出，不同程度存在资金浪费、利用率不高的现象。

据调研了解，呼伦贝尔农垦经过60余年的发展建设，在全国率先实现了农业现代化，已经成为耕地规模最大、机械化程度最高、保障国家粮食安全的可靠的现代农业基地。在城镇建设方面，由于体制机制原因导致的垦区城镇建设欠账较多，尽管近年基础设施得到一定改善，但小城镇规划与建设的整体水平普遍偏低，基础设施薄弱，承载产业发展和居民生活的保障能力依然很低是不争的事实；公共服务水平滞后于相同规模的建制镇，教育与医疗资源相对匮乏，部分农场的学龄儿童在小学一年级就开始在附近的中心城区上学，住宿、陪读产生的一系列费用拉高了农场职工的教育支出，同样情况，在医疗方面也负担了更多的生活成本。由于垦区小城镇规模小、功能结构单一，且不完善、不健全，就业岗位少，缺少对剩余劳动力的接纳力，对经济的辐射带动作用不强，农业剩余劳动力向城镇转移的速度缓慢，制约城镇服务业的进一步繁荣，进而影响小城镇发展进程。可见，垦区城镇化水平的滞后，对于吸纳随着垦区农业现代化水平的提高而解放出来的大量剩余农业劳动力并解决就业是垦区城镇化面临的主要问题。

（二）城镇规划、建设与管理权责不清，企业依然承担部分社会功能

大部分农垦小城镇未列入国家建制镇序列，没有土地利用规划与管理、城镇发展与建设规划、税收和财政保障职能，无法进一步制定或落实吸引外来企业和人员的实质性优惠政策；城镇建设大多依靠自身投资，国家或上级人民政府对小城镇建设的政策支持和资金支持难以全面覆盖；社会公益事业建设缺少公共财政保障，除中小学义务教育、医疗卫生经费已全额纳入国家、地方公共财政保障外，其他公益服务依然主要靠农场收益负担。以最为突出的大兴安岭农牧局为例，局址地区虽然已列入大杨树镇，但由于地方政府经济财力有限等原因，公益性质的费用基本上还得依靠垦区承担，小城镇依靠企业行为进行建设管理依然是常态。另外，垦区小城镇规划建设管理机制不健全，规划建设工作“缺位”现象较为严重，而且承担城镇建设、管理等具体工作的人员无法足额配备，行政人员实为企业编制，针对规划区内的违法占地、违法建筑等突出问题，相应管理部门缺乏执法权，使得城镇管理力度与效率大打折扣。

不同于一般的农村乡镇，农垦小城镇有的处于建制镇所在地，有的是农场场部所在地，没有列入建制镇。虽然国务院《村庄和集镇建设管理条例》规定，未设建制镇的国营农场场部及基层居民点的规划建设管理由国营农场的主管部门负责，但是城乡规划法明确的城市规划编制的组织方是相应一级的城镇政府部门，这就导致垦区同时存在两种情况，要么至今没有编制过城镇规划，要么农牧场管理局委托有资质的规划院做了完整的城镇建设规划，但是受编制主体不明、国家建设用地指标限制等因素的影响一直没有获得政府审批，规划应有的指导性、权威性和强制性作用难以发挥，建设随意性较为明显，重建轻管的现象突出。

（三）农牧场工商业发展缓慢，小城镇人口集聚能力弱

垦区城镇化建设目前主要处于职工就近上楼或迁入场部居住的初级阶段，缺乏相应的产业为迁入人员提供新的就业岗位。尽管较高的农业生产效率和比较效益，奠定了垦区城镇化的经济社会基础，而旅游业、商贸业起步较晚或刚刚培育，城镇缺乏集聚人口的产业支撑，无法吸引区外人口流入，退休、陪读人员是垦区小城镇最主要的流入人口，城镇规模难以壮大。目前，垦区范围内依然是种植业和养殖业等农业生产一业独大，场部工商业集聚较少，无法形成富集聚功能的商圈，更缺少一些大的农业产品延伸加工业项目，即使关乎农业发展的物流产业也欠发展；与黑龙江垦区相比，内蒙古农垦农畜产品加工企业规模小，效益不高，缺乏像北大荒、九三、完达山等高竞争力龙头企业，2014年内蒙古农垦农副食品加工企业只有48家，总产值为37951万元，平均为790.65万元，黑龙江有504家，总产值为6373134万元，平均产值为12645.11万元。可见，加工企业规模小对垦区经济发展的带动能力弱。

此外，大部分垦区小城镇基础设施建设项目基本上以企业盈利的多少而定，资金投入不均衡甚至长期不足，缺乏长远规划和建设的连续性，造成总体投资效率不高、建设缓慢，即使建成后运行，依然存在很难按需落实运行经费而无法保障城镇基础设施正常持续运转，大大降低了垦区小城镇应有的人口吸引接纳能力。

（四）畜牧业生产与环境改善模式尚未破题，小城镇特色不够鲜明

在垦区的各个生产队以及场部，人和家畜混居一个院落的饲养方式依然很普遍，院内路边粪便乱堆，泥泞不堪，人居生态环境恶劣，严重影响居民的生活质量。这种畜禽散养、人畜混居方式作为现在垦区最主要的生产生活方式，一定程度上便利于职工的生活起居与生产养殖兼顾。但是动物疫病的防控任务变得十分艰巨，极易导致常见病交叉感染、混合感染，人畜共患病的现象发生。现阶段，农垦正在积极探索有效的人畜分离的现代化养畜模式，以海拉尔农垦三河马场八队试点为例，划分出生活区和养殖区，统一规划、统一建设，在养殖区为每户人家配建一个杂物房，把牛从庭院迁到安置区一户一养，改变了过去养殖乱、圈舍小的问题。但是，很多职工为了生产方便，跟着牛住进了养牛场，居住区的环境问题虽然得到改善，但却处于空置状态，终究还是没有改变原来的人畜混杂现状，人畜相处由“合”到“分”，又回到“合”。当然，还存在引进“奶联社、托管所”等其他几种人畜分离的试点模式，试图将人的生活区和牲畜养殖区分开，以改善农场职工的生活环境，提高养殖效益，但是都或多或少存在一些问题，畜牧业生产方式与生活环境改善模式尚难破题。

垦区在特定的历史条件下形成，其60余年的开发建设过程已然形成了独有的地域文化特色，但在垦区小城镇建设过程中，却没能很好地把地域特色融入其中，就现状已初具规模的小城镇来看，无疑是将农场场部建成一个“小微城市”，或者说建设具有城市一些配套生活基础设施和功能的居住区，即盖上楼房，硬化街道，供热通水，买卖有市，娱乐方便等等，严重缺乏将垦区特色落地生根，与城镇建设融为一体。

四、推进内蒙古垦区新型城镇化建设的对策

（一）创新并健全垦区城镇规划管理体制，科学整合利用社会公共资源

垦区小城镇的新型城镇化建设存在一系列问题的重要原因是垦区小城镇不在国家建制镇序列这一体制弊端。因此，垦区需在灵活运用《关于加快转变东北地区农业发展方式建设现代农业指导意见的通知》（国办发2010［59］号）、《国家新型城镇化规划（2014～202O年）》、《内蒙古自治区特定地区规划管理办法（内建规［2013］564号）》等政策中国家自治区对农垦城镇发展的支持条文的基础上，健全和完善垦区城镇政府职能，在垦区较大的农场设立建制镇，由垦区自行管理，解决体制不畅的问题，避免重复建设、多头管理、责任不清，并给予相应的资金支持，保证垦区与其他乡镇农村一样享受同等的政策待遇；对于垦区局址处在建制镇的，要尽快剥离目前承担的社会职能，交给当地政府去管理，各司其职，工作重心放在监督市场运行，维护公平竞争，提供信息服务，为农垦企业的发展提供一个良好的环境［1］［2］。企业要以生产为主，重点是培育和延伸农产品加工产业链，避免包揽过多的社会事务，配合政府进行城镇的有序建设；同时，当地政府需切实履行职责，对垦区和城镇进行统一规划，统一建设，规划制定要同企业协商，保证规划符合实际，推进小城镇和垦区一体化发展（见图1）。

（二）加快农牧业产业化，增强农垦城镇综合竞争力

加快农牧业产业化，建立起完整的、具有较强市场竞争力的农牧业产业化体系，是增强农垦城镇综合竞争实力的重要途径。垦区应依托自身的区位、资源等优势大力发展农牧产品深加工，提高农牧产品的商品化率和劳动生产率。在垦区已初具规模的以农产品、食品加工为主的加工产业体系的基础上，以优势品牌为纽带，不断壮大规模，延伸产业链条，大力发展农产品精深加工，发展绿色经济，形成农产品加工企业集群，推动垦区农牧业产业化快速发展。产业化龙头企业的不断增加将形成产业牵动、内外联动、以工促农、良性互动的局面，使加工业发展的潜力获得释放。农牧业产业化进程的加剧，进一步创新发展以商贸、物流、旅游和信息业为主的服务业，使得第三产业逐步成为垦区城镇化的主要动力，形成垦区新兴产业体系，实现垦区产业结构逐步优化［3］。二、三产业不断优化升级促进小城镇的发展建设，积极利用国家对垦区、林区、矿区棚改的特殊政策，结合当前自治区大力推进新型城镇化及“十个全覆盖”的有利时机，加快基础设施和公共服务设施建设，进而促进农垦城镇综合竞争力不断加强。

（三）推行城乡一体化发展，探索现代化生产方式与生活环境协调的新模式

作为垦区小城镇的场部与作为垦区农村生产队除了规模的区别外，其生产经营和生活有着极大的相似性，大部分人依然从事种植业和养殖业，面临的发展与建设问题也大致趋同，所以，城乡一体化发展是推进垦区城镇化建设必由之路，着力解决养殖与人居相干扰的建设问题，在借鉴其他地区生态养殖模式的基础上探索现代化生产方式与生活环境相协调的发展新模式［4］。通过统筹规划、合理布局，采取集中饲养、联户养殖的方式，在垦区外围建立统一的养殖小区（见图2），各农场按照所处环境、户数以及现有养殖量确定养殖小区建设规模，在居住区的下风向或侧风向进行选址，并在养殖小区周边种植常绿树种或果树及绿篱与生活区实现自然分隔，达到美化环境、净化空气、生态防护、防暑降温的作用。小区内实行清洁化处理和粪污资源化利用，收集粪便制作有机肥施用，废水通过建立栅格式沉淀池处理和配套建设大型沼气工程等方式，实现污水无害化处理及零排放、沼气池集中供气和对粪便及养殖业垃圾进行集中无害化处理，既可以提高养殖户的经济效益，也改善了人居生活环境，避免环境污染和疫情蔓延。

（四）适度收缩，合理布局，注重垦区小城镇文化特色塑造

在垦区农业规模化、生产机械化程度不断提高，以及交通便利化和通信现代化的条件下，管理和生产作业有效半径增加，原有一些人口少、面积较小的生产队可以视情况进行适度撤并、收缩，使一部分职工和家属向分场场部所在地的小城镇集中，并完善小城镇的给水、排水、供热等功能，改善医疗条件、人居环境，提高人口集聚度，科学规划和合理布局小城镇，促进重点场部小城镇健康有序的发展。在垦区新型城镇化进程中，高起点、高品位、高标准进行规划建设，立足边疆地域民族风情，根据农场风格与特点，因地制宜、顺势而为，找准主题定位，传承自身的文化脉络，塑造小城镇的鲜明特色［5］。避免把农场都变为城市型的住宅小区，出现小城镇同质化扁平化发展。农垦小城镇和生产队在历史的发展与变迁中，都或多或少地积累了一些值得珍惜的文物遗存和历史底蕴。在垦区城镇建设过程中，一定要注意保护历史文化遗存和各个时期的一些代表性建筑和构筑物，将板夹泥房，土坯房、知青房、老式拖拉机等这些遗存与新型化城镇建设进行统一协调考虑，把老场部土坯房办公室修缮后作为场史展览空间，将不同年代的生产工具、生产技艺等见证开荒历史的物件或图片、资料作为垦区发展变迁史实陈列其中，把知青房进行修葺复原成为特殊生活体验旅游地等等，推动垦区特色小镇、文化小镇建设。