军民融合发展不要小觑老外“民参军”

文/姜疆

军民融合发展不要小觑老外“民参军”

文/姜疆

他山之石可以攻玉。推动军民融合发展，特别是促进“民参军”，或许西方发达国家的一些经验可以给我们带来启示

当前，国内军民融合发展刚进入由初步融合向深度融合的过渡阶段。国防大学国防经济研究中心组织编写的《中国军民融合发展报告2015》指出，目前国内军民融合度大概只有30%左右。军民融合发展在拉动新经济成长上，蕴含着难以估量的巨大潜力。据了解，“十三五”期间，中国要上马约40个涉及军民融合的大项目，旨在加快军工体系开放竞争和科技成果转化，鼓励民营企业与军工单位建立产学研用合作机制。

军民融合发展，既有“军转民”亦有“民参军”。伴随着军品成本加成定价模式的逐步取消，“军转民”的动力已经被大大激发出来。接下来，“民参军”显然正成为军民融合重点方向。“民参军”政策的核心目的就是引导优秀民营企业和社会资源进入军品科研、生产、维修的各个领域，从而推动军工产业的升级，为铸造强军“利器”提供物质技术的支持。

相较于“军转民”的大踏步前进，“民参军”的步子无疑显得有些迟缓，究其主要原因，准入门槛高、信息交流阻塞、竞争条件不完善等，在不同程度上抑制着“民参军”的热情。古人云，他山之石可以攻玉。推动军民融合发展，特别是促进“民参军”，或许西方发达国家的一些经验可以给我们带来启示。

军民融合发展在拉动新经济成长上，蕴含着难以估量的巨大潜力。据了解，“十三五”期间，中国要上马约40个涉及军民融合的大项目，旨在加快军工体系开放竞争和科技成果转化，鼓励民营企业与军工单位建立产学研用合作机制。

“民参军”缺乏热情？

工业和信息化部的有关调查显示，眼下，地方上“民参军”的首要障碍是“投资不平等”，其次是“税收不平等”。

目前，在不少传统军工单位和民口单位存在竞争的领域，只有军工单位和极少数的民口单位能享受到国家的军工科研保障条件建设投资，大多数承担军品研制生产任务的民口单位难以享受同等待遇。中国兵器规划研究院调研发现，即便民口企业通过各种渠道进入军品市场，由于国家对非军工企业所承担的军品科研生产任务没有明确规定，时常技术改造资金不到位，订单也不稳定，加大了其经营的风险。

同时，现行军品税收政策对军工单位和民口单位实行“双轨制”，军工单位生产的军品全部享受免征增值税等税收优惠政策，民口单位生产的军品，只对11类特定产品在总装环节免征增值税，而绝大多数民口企业享受不到政策优惠。

地方上“民参军”积极性下降的主因还有垄断利益，军工集团根本不愿将军品订货“蛋糕”分与集团外，国防科学技术大学人文与社会科学学院社会科学系黄朝峰教授指出，参加武器装备科研生产的民营工业企业大多都是从事零部件或配套产品的设计制造，这些层面的产品可替代性高，而在总装集成层面垄断了军品市场的十大军工集团可以很容易选择替代性产品，加大了民营企业生产的不确定性。为了谋求垄断利润，军工集团在本系统单位与民口单位存在产品竞争时，往往倾向于将配套任务留在系统内部。

除非一些在集团内解决起来有困难的技术的难题才交与民口企业，即便如此，军工集团或一旦得到解决方案之后，就会在其系统内部企业模仿生产，而不去原民口企业采购。

设置的限制较多、门槛较高，亦是地方上“民参军”积极性下降的主要原因。地方的科研机构和企业要进入军品市场，要同时拥有4个证，“武器装备科研生产许可”、“合格装备成制单位资格证”、“质量体系认证”和“保密资质认证”，而且这4个证并非由一个机构而是由“多头”管理，地方上“民参军”的热情往往备受抑制。

如根据相关规定，民口企业要想获得武器装备的生产资格，需要同时具备《武器装备科研生产许可证》和《保密资质认证》，但《武器装备科研生产许可证》的获取前提条件之一是该单位要具有《保密资质认证》，但有关民口企业申请《保密资质认证》的前提是必须承担武器装备的科研生产任务，二者互为前提，导致民口企业根本无法同时获取二者，也就是事实上根本无法具备武器装备生产资格。这就形成了典型的“玻璃门”现象。

此外，中国人民大学经济学院国防经济与安全教研室张国凤教授认为，现在，整个武器装备科研信息也不透明，无论国家的自然科学基金还是社会科学基金，凡和“军”有关的课题和项目通常会单独发布，而不会和其他课题项目放一起让大家申报，对于地方来说，甚至都没有机会能看到这些项目和课题，根本就不知道国家需要些什么，应该研究些什么。

信息沟通机制不顺畅导致民营企业很难了解军方需求。国内国防工业长期处于封闭和半封闭状态，军品采购范围小，招标信息传播渠道少，连许多大型国有企业对国防军工需求都了解甚少，甚至根本不了解，高新技术民营企业更是长期无法融入国防科技工业体系。除了少数经常与国防科技工业企事业单位联系的企业外，大多数民口企业不知道国防科技工业的技术需求是什么，亦无法服务于国防事业。

西方发达国家“民”怎样“参军”

为畅通军用民用信息交流渠道，西方国家力求通过多种方式最大限度地发布装备采购信息。最普遍的是通过刊物发布信息，如英国国防部每两周出版1期的项目指南，不仅提供详细的采购项目要求、联系人员及方式，还包括未来可能的采购信息、国防部相关报告等内容。还有许多国家的军工协会，以通过举办展览会的方式搭建军民信息交流平台，如法国航空航天工业协会和英国环球航空航天协会组织的“巴黎航展”和“范堡罗航展”。

很多国家还依托庞大的政策、项目、人才和承包商信息数据库，通过门户网站和电子终端等现代化平台，有效克服军民双方信息交流渠道不畅、信息不共享等问题。美国国防部建立了“国防创新市场”门户网站，向全社会统一发布国防科学技术发展战略、国防部最新年度科学技术重点投资领域以及参半项目和政策规定等信息。对于公开竞争的项目，“国防创新市场”对项目名称、类型、主要内容、相关要求等信息进行公开发布。对于非公开竞争的项目，美国国防部通过信息交流平台发布项目的内容概要、主管部门联系方式等信息，有意愿的承包商可以根据这些信息申请合作。

在市场准入方面，西方国家始终以激发和调动市场活力为目标，通过建立科学、简捷、安全的军品市场准入制度，使大量技术优势明显、创新能力强、安全保密好的企业特别是中小企业，能够便利地进入军品市场参与竞争。

美国国防部采取“承包商身份识别、自由注册，国防部分类审查”的方式，确保创新型企业能够公平进入军品市场，有效破除武器军品市场的“弹簧门”、“玻璃门”和“旋转门”。

美国国防部建立的“授予管理系统”是美国最大的收集、验证、存储和管理政府采购承包商数据的平台。承包商只要通过获取企业身份识别码（邓氏编码），并在该网站注册提交规定的资料信息，无需花费任何费用就可以成为国防部和主承包商的潜在用户，参与军品市场竞争。

国防部通过企业身份识别码（邓氏编码），可以全面识别注册用户的资金实力、主营业务、背景资料、资信档案以及企业所在地等信息。国防部在选择承包商时，必须从“授予管理系统”的注册用户中挑选，对于参与过政府采购的承包商，主要通过“以往业绩信息检索系统”进行审查。对于首次参加装备采购的承包商，除审查注册资料外，还要进行现场调查和评估。

西方国家非常注重发挥军品市场在资源配置中的决定性作用，通过营造公平、公正、公开的竞争环境，调动承包商参与装备建设的积极性和创造性，使“看得见的手”真正有效，“看不见的手”得以充分施展，创造竞争有序的市场环境，将军品市场扎根于民用市场之中，实现军民市场的有机融合。

西方国家力求在军工产品的主承包商、分承包商、部件供应商等不同层次，实施不同的竞争策略。由于能够承担大型武器系统研发的主承包商较少，在主承包商层面开展充分竞争的难度较大，因此西方国家通常通过合同的方式要求主承包商在分承包商层面和部件供应商层面开展充分竞争。如，德国国防部规定，总承包商必须将项目的20%-30%转包到总承包商系统外的企业，并向国防部提交详细的转包计划。

同时，西方国家为了确保在最短的时间内得到质量先进、价格合理的武器装备，在装备采购的不同阶段采用了不同的竞争方式。比如，美国在“联合攻击战斗机”方案论证、技术开发、工程型号研制等阶段采取了不同的竞争方式。在方案论证阶段，有16家承包商参与竞争，军方通过竞标选定波音、洛克希德·马丁等4家公司，分别签订了演示验证合同，2家公司分别研制出X-32样机和X-35样机。在工程型号研制阶段，军方对2家公司提交的X-32样机和X-35样机进行试飞比较和综合评价，以最终决定选择哪一款样机。

西方国家在充分发挥军品市场在资源配置中的决定性作用的同时，也注重通过行政手段调控和维持市场竞争态势，以杜绝大型军工企业垄断市场和其他不正当竞争。美国有相关的申述制度，承包商有权对竞争中存在的争议进行申诉，既可向行政部门投诉，也可通过司法部门起诉，由政府审计部门和法院进行仲裁和判决。曾经受到处罚的公司中，也包括波音、洛克希德·马丁、通用等大型军工企业。美国同时亦重视竞争失利补偿，采用项目、资金等方式补偿未能中标的承包商，以培育竞争主体。如美空军采购“一次性使用运载火箭”，洛克希德·马丁和波音进入最后角逐阶段，尽管波音最终获胜，美军还是分别给予两家公司各5亿美元的研制费用“补贴”。

西方国家非常注重发挥军品市场在资源配置中的决定性作用，通过营造公平、公正、公开的竞争环境，调动承包商参与装备建设的积极性和创造性，创造竞争有序的市场环境。

“民参军”：通向军民融合之路

今年3月25日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》。会议要求，要坚持用改革的办法、创新的思路，突破制约经济建设和国防建设融合发展的体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题，加快理论、科技、管理、实践等方面创新。

对于完善信息交流机制，确保军民信息有效融合，中国国防科技信息中心的相关学者建言，在符合保密规定的前提下，分类、分层次、分阶段发布装备建设需求信息，保证企业能够有效、公平地获取信息，吸引更多地民营企业进入装备市场；同时，军方通过信息交流及时了解企业的产品和技术优势，扩大竞争范围，推动建立装备建设领域军民融合发展的格局。另外，需要加强军民融合信息交流服务机构建设，承担军民信息交流服务的相关事项，成为军民技术和产品信息对接的“桥梁”和“纽带”。

针对拓宽市场准入渠道，吸引优势民口企业，中国人民解放军装备指挥技术学院的相关学者提出了简化审查、减少审查、分类审查、公平审查。简化审查，主要指“四证”的申请流程和相关程序的简化。减少审查主要是，着力解决军品市场双重审查问题，推行总装资格审查和国防科工局科研生产许可证审查“一站式服务”的方法和途径。分类审查主要指：对于承担总体、关键重要分系统、核心配套产品的承制单位在通过保密认证和质量体系认证基础上，进行科研生产许可审查和承制单位资格审查；对于军选民用产品的承制单位，进行资格审查，不再进行许可审查和质量体系认证，根据承担任务涉密程度，分别采取签订保密协议或进行保密认证的方式，确保国家秘密安全。公平审查，就是要逐步取消在所有制问题上的差别政策和待遇，对各类所有制经济实行统一的、公开的、公正的政策，进一步拆除限制民口企业“参军”的“弹簧门”、 “玻璃门”、“旋转门”。

除了信息交流的通畅、准入门槛的降低，恐怕更为重要的是竞争环境的优化。竞争政策是促进军民融合发展的基本政策，西方国家通过营造公平、公正、公开的竞争环境，调动了广大承包商的积极性和创造力，提高了装备质量和采购效益，有效解决了装备采购中的“拖、降、涨”问题，提升了国防工业自主创新能力。

相关专家学者的研究提出，应借鉴西方国家的成功经验，为国内军民融合发展创造良好的竞争环境。

相关专家学者认为：应根据装备竞争类别，实行不同的定价制度，对竞争程度低的领域，实行计划管理，由成本导向形成价格，对竞争程度一般的领域，实行计划管理与市场调节相结合，由供需双方在竞争基础上协商定价，对竞争程度高的领域，具备完全竞争条件的，按照市场定价的方式，由竞争导向形成价格。另外，还应建立装备采购竞争失利补偿机制，如采用经济补偿、项目补偿和分包补偿的方式，对竞争失利的企业进行补偿，对完全垄断和完全竞争的装备一般不予补偿，对民营企业进行重点补偿。同时应强化企业监管措施，要规范民营企业责任主体的职责分工、工作程序和奖惩办法，严格审核民营企业经营状况、生产能力，防止民营企业因合并、分立、破产等原因造成的“不愿服务”、“服务不上”和“没能力服务”等风险，并对企业承担任务能力进行分析预警，强化资质动态管理，淘汰在质量、保密、信誉以及经营状况等方面存在重大问题的企业。

此外，张国凤还呼吁，应全面落实国家有关军民结合产业发展的各项优惠政策，在土地使用、税收优惠、规费减免、资金支持、综合配套保障等方面对“民参军”的企业和项目给予优先支持。