关于城市轨道交通用地规划与控制的思考

于艳强

(中国地铁工程咨询有限责任公司　北京　100037)



关于城市轨道交通用地规划与控制的思考

于艳强

(中国地铁工程咨询有限责任公司北京100037)

阐述现行城市轨道交通用地控制技术标准及管理规定，指出各城市的普遍做法是在线网规划的基础上通过划定“控制保护地界”来开展用地规划与控制工作的。分析国内部分城市关于用地控制规划的编制情况，结合规划管理实施过程中反馈的问题，针对目前规划与控制工作中普遍存在的问题，提出关于合理确定规划控制范围和分阶段落实用地的思考，希望能够为其他城市开展城市轨道交通用地规划与控制工作提供参考。

城市轨道交通；用地规划；控制

1　用地规划与控制的目的

20世纪90年代后期，伴随经济社会的持续快速发展，我国城市轨道交通建设进入了快速发展时期，其用地需求猛增。然而城市规模的不断扩大和城市建设的快速发展限制了轨道交通的用地供给，以致轨道交通用地供需矛盾日益突出，严重制约了轨道交通项目的顺利实施，及早开展城市轨道交通用地规划与控制工作势在必行。

1.1控制轨道交通建设条件

城市轨道交通既是解决我国大、中城市交通问题的必然选择，也是现代化城市的重要标志之一，一般在城市规模达到一定程度后才开始规划建设，其建设期少则数十年，多则上百年，难免存在与城市现状冲突之处。因此，做好用地规划与控制具有重要意义，控制建设条件、保障空间预留、避免今后高昂的工程建设成本是基本前提。

1.2协调城市各项设施建设

城市轨道交通是大规模的基础设施建设项目，凡在轨道交通沿线兴建城市建筑、立交桥及大型地下管线等设施，只要与轨道交通工程在规划设计上进行协调配合，做到统一规划、综合设计、分步建设，就可起到事半功倍的作用。

2　现行技术标准和管理规定

早期规划建设城市轨道交通的城市，线网规划的关注点一般只停留在线网组成和构架上，往往忽视了城市轨道交通线网规划与土地利用和管理之间的关系，导致城市轨道交通线网与土地规划、管理脱节，普遍没有在规划阶段提出规划与控制用地的要求[2]49。多年来，在城市轨道交通项目实施过程中，用地矛盾十分突出，因用地未经规划与控制而把房屋、桥梁、大型管线等建(构)筑物建在城市轨道交通建设用地范围内的事件普遍存在，若对既有建(构)筑物搬迁改移，不仅会大幅增加拆改费用，而且社会影响也不好；若调整建设方案，避让既有建(构)筑物，则普遍增加实施难度，提高工程造价，处理不当甚至会对线网方案的稳定性产生冲击。2000年以后，城市轨道交通用地规划与控制逐渐引起国家及地方政府的关注，并陆续颁布了一系列相关技术标准和管理规定。

2.1国家层面的技术标准

2003年，国务院办公厅发布《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》(国办发[2003]81号)，要求“对规划建设城轨交通项目的线路，要搞好沿线土地规划控制，编制专项土地控制规划，防止新建建筑物对线路的侵占[3]”，首次在国家层面明确用地规划与控制工作的重要性，促使规划主管部门开始尝试探索开展用地规划与控制的方法和技术标准。

2008年7月，建设部和发改委批准实施《城市轨道交通工程项目建设标准》(建标104—2008)(以下简称《建设标准》)，提出“控制保护地界”的概念，要求“在城市轨道交通建设走廊应以城市轨道交通线网规划为依据，对建成线路和规划线路应确定‘控制保护地界’，并应纳入城市用地控制保护规划范畴[4]”，同时对相关技术标准及规划管理也提出了具体要求。在这之后，各城市规划主管部门普遍依据《建设标准》划定城市轨道交通“控制保护地界”，并对其开展用地规划与控制工作。

表1　控制保护地界最小宽度标准[4]

2010年4月，住建部批准实施《城市轨道交通线网规划编制标准》(GB/T 50546-2009)，在编制内容中增加用地控制规划，提出线网规划阶段“用地控制规划的主要内容应包括线路、车站和车辆基地[5]”，并要求“提出用地控制原则和控制范围”。既强化了用地控制规划的重要性，也对用地控制工作提出了更高要求。

2.2地方层面的管理规定

目前，在建和拟建城市轨道交通的城市基本上在线网规划成果的基础上，强调网络的稳定性、工程的可实施性和用地的可控性[6]，组织编制城市轨道交通用地控制专项规划或专题研究，经市政府或规划部门批准后作为规划管理的依据，也有部分城市通过颁布轨道交通建设管理办法、条例、规定等措施进一步加强规划控制的力度，如《武汉市轨道交通规划管理办法》、《昆明市城市轨道交通管理条例》等。在控制方法上，普遍采取设置“控制保护地界”、“规划控制区”等形式；在规划管理上，普遍采用“规划成果+地方性规章+方案审批”的模式；在实际操作中，一般强调轨道交通的优先地位，明确“控制保护地界”或“规划控制区”范围内的建设活动在方案审批程序中需征求轨道交通建设主管部门(或单位)的意见，在切实保障轨道交通建设条件的前提下方可开工建设。

3　用地规划与控制工作现状

3.1规划的编制情况

2013年4月，笔者以《城市轨道交通规划相关问题》和《城市轨道交通项目可行性研究相关问题》课题研究工作为契机，分析整理了北京、成都、昆明、长春等十余座城市的用地规划与控制工作开展情况，并选取具有代表性的“六市一省”(上海市、宁波市、温州市、广州市、长沙市、西安市、江苏省)开展现场调研，其结果能够反映出当前用地规划与控制工作的现状。

1) 大部分城市在线网规划的基础上开展了用地控制规划的编制工作，并以管理办法、条例、规定等形式明确其法律地位，其成果已纳入城市管理体系，切实开展了用地规划与控制工作；

2) 少数城市尽管完成用地控制规划的编制工作，但其成果仅作为城市轨道交通项目立项报批的支撑性材料，没有纳入城市管理体系，规划与控制的实质工作无从谈起；

3) 也有个别城市对用地规划与控制工作重视不够，仅重视工程方案研究，而忽视了土地利用和管理工作。

3.2规划的实施情况

尽管《建设标准》提出通过对建成线路地段、规划线路地段划定控制保护地界来控制轨道交通建设用地，但在规划管理的实际操作中，在控制保护地界的划定原则上也存在一些问题，值得我们关注和思考。

3.2.1控制保护地界划定容易，落实难

《建设标准》所规定的控制保护地界是保障轨道交通建设用地和通车后运营安全的重要措施，但因其所确定的用地范围较大，在规划管理过程中必然存在大量的规划协调工作，往往会陷入复杂的技术论证和漫长的利益协调中，在一定程度上影响方案审批的效率，而且把握不好，可能会为轨道交通实施设置障碍[7]，制约规划线路的实施。

例如，在规划线路地段，《建设标准》所确定的控制保护地界总宽度不小于120 m，相当于北京长安街规划道路红线的宽度。然而，从实际情况来看，城市轨道交通线路大部分位于城市建成区，一般沿城市主、次干道敷设，道路红线宽度普遍介于40～60 m，且两侧建筑物密集、开发强度较高，通常不具备拆迁扩宽条件，在控制保护地界范围内必然存在大量建设用地，其开发建设会与城市轨道交通用地控制产生直接矛盾。一方面，通过强硬的控制手段，全面禁止控制保护地界范围内建设用地的开发建设，必然会严重影响城市建设，显然既不合理，也难以实现；另一方面，通过灵活的控制手段，针对每个地块的开发建设开展专题研究，往往周期长、效率低，难以广泛推广。可见，针对控制保护地界内建设用地的开发建设，无论采用强硬的控制手段还是灵活的控制手段进行规划管理，都是存在一定问题的，如不在控制保护地界的划定标准和规划管理方面加以完善，必然会影响用地规划与控制工作的正常开展。

3.2.2控制保护地界忽视了各项设施对用地需求的差异

城市轨道交通是一个复杂的系统工程，包含线路区间、车站、车辆基地等多项设施，各项设施对建设用地的需求存在明显差异，控制保护地界按走廊进行用地控制，忽视各项设施的用地特征，又缺少详细技术方案作为技术支撑，所确定的用地控制范围必然缺乏针对性。

例如，地下线区间通常敷设于规划道路下方，一般不需要额外占用城市建设用地，工程实施中因用地而产生的矛盾较少；地下线车站尽管主体结构通常位于规划道路下方，但出入口、风亭、冷却塔等附属设施却一般布置在规划道路红线外侧建设用地范围，实施阶段用地矛盾十分突出，应在规划阶段做好规划与控制。针对城市轨道交通线形工程的特点，《建设标准》规定的控制保护地界是一种按走廊空间进行规划控制的方法，显然忽视了不同设施在用地需求方面的差异，其用地规划与控制方案存在进一步完善的需求和条件。

3.2.3控制保护地界对大宗用地的规划与控制重视不足

城市轨道交通线网用地一般会涉及车辆基地(车辆段、停车场)和控制中心等大宗用地。在工程实施过程中，因大宗用地占地面积大、技术条件复杂，普遍面临选址难、拆迁大的问题，因此在规划阶段应突出强调对大宗用地规划与控制的重要性。尽管《建设标准》所规定的控制保护地界并没有针对大宗用地提出规划控制要求，但大部分城市已认识到规划与控制大宗用地的重要性，并在线网规划阶段投入较大精力落实用地条件。

4　关于用地规划与控制工作的思考

目前，用地规划与控制工作主要来源于《建设标准》提出的控制保护地界，针对规划线路地段以线网规划为依据按走廊进行控制；然而，在规划管理中，因缺少更为具体的轨道交通规划方案，面对城市各项设施与轨道交通的协调配合需求，规划管理部门普遍感觉无从下手，只能采取硬性隔离的手段来保障轨道交通建设条件，其结果势必会对其他设施的规划建设产生一定的干扰或影响。

4.1关于规划与控制的理解

轨道交通用地控制规划是一项轨道交通专项规划，以预留与控制轨道交通建设用地为主题，研究内容以及规划管理方法均不同于城市控制性详细规划，但又与城市控制性详细规划密切相关，必须在轨道交通专业的设计或咨询机构以及城市规划部门的参与或合作下完成，依据详细的规划方案来确定规划控制范围，并在城市总体规划中逐步落实。

轨道交通用地控制规划所确定的规划控制范围不是“围墙”，而是轨道交通建设与周边城市建设的衔接区，做好轨道交通建设与城市建设的衔接在规划管理中显得尤为重要。

在实际操作中应遵循“局部服从大局、规划尊重既有”的原则，对已经开始建设的建(构)筑物按照既有条件考虑，规划控制范围尽量避开；对已批出但尚未建设的项目，应积极向建设方提出规划协调要求，尽可能留出衔接条件；对尚未批出的建设项目，应严格按照规划控制范围予以控制。

4.2关于合理确定规划控制范围的思考

在工程实施中，城市轨道交通用地需求主要集中在车辆基地、控制中心、线路区间、车站、联络线、主变电所等项设施上，且各项设施占地规模大小不一，用地规划与控制工作应针对其用地特征合理确定规划控制范围。

4.2.1车辆基地用地特征

车辆基地是城市轨道交通系统中承担车辆检修、停放、运用以及各种运营设备保养维修的重要基地[2]153，规划控制范围主要取决其规模和功能，占地一般介于10～40 hm2，可按地块进行整体规划与控制，在城市建成区范围内落实用地难度较大，有时甚至要到城市边缘区落实用地。

4.2.2控制中心用地特征

控制中心是对城市轨道交通全线所有运行车辆、车站和区间进行总的监视、控制、协调、指挥、调度和管理的场所；对其用地选址相对灵活，宜选择在靠近城市道路干线、接近监控管理对象的中心地带，一般位于两线或多线换乘站附近；规划控制范围主要取决其功能和服务范围，占地一般介于0.5～2 hm2，宜按地块进行用地规划与控制；在城市建成区用地选址存在一定难度。

4.2.3线路区间用地特征

作为线形工程，线路区间的贯通是工程可实施的基本条件，规划控制范围除满足自身结构占地外，还要考虑施工方法、与其他建(构)筑物的安全距离、施工场地、运营期产生的振动和噪声影响。根据敷设方式可分为地下线区间、地上线区间。

地下线区间(地下线段)主体结构通常位于道路下方，不占用城市建设用地，与城市建设用地矛盾不大。若区间主体结构上方规划道路红线宽度较窄或斜穿周边地块，宜按走廊进行用地规划与控制。线间距一般为15 m，结构宽约21 m，影响范围按隧道外侧6 m考虑，则地下线区间用地影响范围一般为33 m。规划阶段应适当放宽条件，规划控制范围可取35～40 m。

地上线区间(地面线或高架线段)主体结构通常位于道路中央绿化带内，不占用道路两侧城市建设用地，与城市建设用地矛盾不大，若主体结构所在道路规划红线宽度较窄或局部斜穿周边地块，宜按走廊进行用地规划与控制。线间距一般为5～15 m，路基或桥梁宽约11～21 m，影响范围一般按线路外侧30 m考虑，则地上线区间用地影响范围一般为65～75 m。规划阶段应适当放宽条件，规划控制范围一般可取70～80 m。

4.2.4车站用地特征

城市轨道交通车站是乘客乘降的场所，是出行的出发、换乘与终止点[2]220。按车站与地面相对位置可分为地下车站、地面车站、高架车站。规划控制范围除满足自身结构宽度外，还要考虑建设期与其他建(构)筑物的安全距离及施工场地、运营期产生的振动和噪声影响等。

地下车站一般跨路口布置，车站主体结构通常位于道路下方，不占用城市建设用地(见图1)，与城市建设用地矛盾不大；出入口、风亭、冷却塔等附属设施一般布置于道路红线外侧的建设用地内，一般用地范围集中在道路红线外侧约20 m范围之内，与城市建设用地矛盾较大，规划控制范围应结合车站规模和布局方案确定。

图1　地下车站建设用地范围示意

地面车站采用较少，一般分布于城市外围区或特殊路段，主体结构及其附属设施位于地面(见图2)，占地规模大，与城市建设用地矛盾大，规划控制范围应结合车站规模和布局方案确定。

图2　地面车站建设用地范围示意

高架车站一般布置于路口一侧，主体结构通常位于道路中央绿化带上方，不占用道路两侧城市建设用地(见图3)，与城市建设用地矛盾不大；出入口等附属设施一般布置于道路红线外侧的建设用地范围，一般用地范围集中在道路红线外侧约20 m范围之内，与城市建设用地矛盾较大，规划控制范围应结合车站规模和布局方案确定。

图3　高架车站建设用地范围示意

4.2.5联络线用地特征

联络线是连接两条独立运营线的辅助线路，其主要功能是发挥城市轨道交通线网的作用，使各线路之间建立一定的联系，保证运营所必需的车流、物流畅通，一般结合换乘车站布置于城市核心区，最小曲线半径200 m(困难情况150 m)，通常斜穿地块，与城市建设用地矛盾较大。规划控制范围主要取决于联络线规划方案及其施工、运营期间对周边的影响，应结合联络线布置方案确定，可按走廊进行用地规划与控制。

4.2.6主变电所用地特征

轨道交通外电源供电方式，根据城市的电网结构特点和发展规划，可以采用集中供电、分散供电和混合供电方式。目前，国内大部分建设城市轨道交通的城市采用集中供电方式，设置的高压变电所一般称为主变电所，占地面积约4 000 m2，一般选址具有一定灵活性，但应与周边建筑物保持一定距离以减少电磁辐射产生的负面影响。规划控制范围主要取决于规模和对周边的影响,可按地块进行用地规划与控制。

4.3关于分阶段落实用地的思考

城市轨道交通线网建设一般都是持续数十年甚至上百年的浩大工程，其用地规划与控制也是一项长期工作，在实际工作中，既要结合轨道交通规划设计各阶段的研究深度，又要结合城市规划各阶段的管理要求。

在城市总体规划阶段，轨道交通应确定线网规划方案，通常侧重于线网规模和整体布局，对各条线路规划方案一般不做深入研究，用地规划与控制工作应以落实大宗用地规划选址为主；在城市控制性详细规划和修建性详细规划阶段，轨道交通应完成规划方案研究或预可行性研究工作，稳定研究范围内各条线路的起讫点、线路路由、车站分布和车辆基地选址等总体方案，用地规划与控制工作应明确轨道交通与城市各项设施的衔接关系，针对轨道交通具体方案提出详细的用地规划控制要求。

5　结语

城市轨道交通规划与控制是一项复杂的工作，既要依靠轨道交通设计或咨询机构提供技术支撑，又需要规划管理部门提供长期管理与维护，主要任务不是通过划定分界线隔断城市轨道交通与城市各项设施建设的衔接关系，而是在建设空间、建设时序上做好协调，无论是规划方法还是规划管理都需要在实践中进一步完善。

[1] 中国城市轨道交通协会.城市轨道交通 2014 年度统计分析报告[R].北京，2015.

[2] 毛保华.城市轨道交通规划与设计[M].北京: 人民交通出版社，2006.

[3] 中华人民共和国国务院办公厅.关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知：国办发[2003]81号[A].2003-09-27.

[4] 城市轨道交通工程项目建设标准：建标104—2008[S].北京: 中国计划出版社，2008.

[5] 城市轨道交通线网规划编制标准：GB/T 50546—2009[S].北京: 中国建筑工业出版社，2009.

[6] 吴爽.城市轨道交通用地控制性详细规划方法[J].城市交通，2005，3(2):43.

[7] 贺宁.城市轨道交通线网的规划控制问题探讨[J].城市轨道交通研究，2009，12(10):30.

(编辑：曹雪明)

Reflection on Land Planning and Control for Urban Rail Transit

Yu Yanqiang

(China Metro Engineering Consulting Corporation, Beijing 100037)

This paper introduces the existing technical standards and regulations for land control in urban rail transit, pointing out that the general land use planning and control in most cities are based on network planning which is delineated by "control protection boundary". The establishment of land control planning in some Chinese cities is analyzed. Taking into account the feedbacks obtained in implementation of planning management, the author discussed how to apply the ideas of rational determination of the planning control area and phase-based use of land to solve the existing problems in urban rail transit planning and control.

urban rail transit; land planning; control

10.3969/j.issn.1672-6073.2016.01.020

2015-11-17

2015-12-21

于艳强，男，工程咨询部副部长，工程师，从事城市轨道交通规划与研究，yuyanqiang27@126.com

国家发展改革委基础产业司《城市轨道交通线网规划相关问题》课题研究

U231.7

A

1672-6073(2016)01-0082-05我国的城市轨道交通建设自20世纪60年代初起步，到2014年末，全国已有22个城市开通运营线路3 173 km[1]；预计到2020年，累计投入运营总里程将达到7 000 km，覆盖全国主要大中城市。在工程实施中，普遍存在的问题是：前期对用地规划与控制重视不足，后期用地难以落实，从而引发大量拆迁工程。据统计，城市轨道交通单条线的建设费用少则数十亿元，多则上百亿元，其中拆迁工程一般占10%～15%，且近些年有不断提高的趋势，其数额十分可观。面对城市轨道交通的建设热潮，如何在规划阶段预留与控制建设用地十分值得关注和思考，这既是保障城市轨道交通建设条件的需要，也是减少拆迁工程、合理控制工程投资的需要。