当前扶贫工作中精准识别的问题与对策

文/李　祥（中共寻甸县委党校）

当前扶贫工作中精准识别的问题与对策

文/李祥（中共寻甸县委党校）

扶贫之举成败在于精准，只有通过精准识别，扶到点上，扶到根上，方能取得精准的脱贫成效。

十八届五中全会提出了全面建成小康社会新的目标要求，其中包括：“我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。”全面小康的“全面”有多层含义，其中对象全面是其重要内容。为了不让贫困地区和贫困群众掉队，就必须通过科学的方法和规范的程序，按照国家扶贫标准，对贫困对象进行精准识别，找出真贫，找准贫因，应扶尽扶，既不错扶一人，也不漏扶一户，真正解决贫困问题，补齐贫困短板。如果扶贫对象底数不清、目标不准、方向不明，全面脱贫的任务便很难完成，全面建成小康社会这一奋斗目标也将难以实现。

扶贫之举成败在于精准，精准的具体要求包括扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准和脱贫成效精准，这六个部分具有十分紧密的内在联系。扶贫工作中只有通过精准识别，瞄准扶贫对象，资金、项目、人员及措施等方面的安排才能充分发挥作用，使扶贫工作扶到点上，扶到根上，取得精准的脱贫成效。

一、精准识别工作中存在的困难和问题

（一）关于帮扶对象的精准识别目前帮扶对象的识别主要依据国务院扶贫办于2014年4月2日印发的《扶贫开发建档立卡工作方案》（以下简称《方案》）：“各省将报国务院扶贫办核定后的贫困人口识别规模逐级分解到行政村。在县扶贫办和乡镇人民政府指导下，按照分解到村的贫困人口规模，农户自愿申请，各行政村召开村民代表大会进行民主评议，形成初选名单，由村委会和驻村工作队核实后进行第一次公示，经公示无异议后报乡镇人民政府审核。乡镇人民政府对各村上报的初选名单进行审核，确定全乡贫困户名单，在各行政村进行第二次公示，经公示无异议后报县扶贫办复审，复审结束后在各行政村公告。”《方案》施行后，建档立卡工作迅速推进，识别工作取得了一定的成效，但也存在一些影响识别结果精准度的困难和问题。

1.“自上而下”分解贫困人口规模影响识别结果的精准度。

通过《方案》可以看出，对于贫困户的确定采用的是“自上而下”逐级分解贫困人口规模，在名额限定范围内通过一定程序确定扶贫对象并逐级上报的办法。换言之，市、县、乡的贫困人口总数并不是对贫困户逐一识别后“自下而上”汇总得出，而是来自于统计测算和分解。理论上，每一次统计测算和分解都存在测算分解数与实际贫困人口数之间的误差，而经过省、市、县、乡、村多次分解后，这一误差将被不断放大。实践中，一些村组因为名额不足而导致实际的贫困户无法成为扶贫对象，还有一些村组则因为名额“用不完”，错误地认为扶贫资源不用白不用，而把富裕户也违规认定为扶贫对象，严重地影响了识别结果的精准度。

2.部分工作人员“德”、“能”短板影响识别结果的精准度。

建档立卡中大部分的识别工作是由村民代表、村委会成员及驻村工作队员完成的。但村民代表、村组干部的知识文化层次普遍偏低，对科学的识别方法和工作程序难以熟练掌握，尤其是对人均纯收入的核定，面临较大的技术难题。驻村工作队员来自各行各业，在原行业、原单位可能是业务骨干和工作能手，但对于扶贫工作却大多是门外汉，并无扶贫工作的专业知识。同时，村民代表、村组干部与本村群众可能存在着相互交织的宗族、血缘、朋友关系，或在长期的生产生活中存在着个人、家庭或家族间的矛盾纠纷，这些都是影响识别结果精准度的潜在不利因素。因此，从“能”的角度分析，受知识和能力的限制，识别工作主观性、随意性较大，影响识别结果的精准度。从“德”的角度分析，少数村组干部或驻村工作队员存在优亲厚友，上报不符合扶贫标准的“人情户”、“关系户”作为帮扶对象的情况，难以达到精准识别的要求。

国家审计署在2015年第30号审计结果公告中披露：广西马山县认定的扶贫对象中，“有3119人不符合扶贫建档立卡标准，其中有343人属于财政供养人员，有2454人购买了2645辆汽车，43人在县城购买商品房或自建住房，439人为个体工商户或经营公司”。这是一个典型的帮扶对象识别结果不精准的案例，综合分析央视网《新闻1+1》栏目2015年10月12日对该案例的采访报道，在识别工作中部分工作人员“德”、“能”两方面存在的短板正是造成上述情况的原因之一。

3.国家扶贫标准在一定范围和一定程度上失去了现实意义。

2011年11月29日，国家扶贫标准调整为农民人均纯收入2300元（2010年不变价）。这是我国当前最基本、最核心的农村扶贫识别标准。《方案》中也明确规定：以2013年农民人均纯收入2736元（相当于2010年2300元不变价）的国家农村扶贫标准为识别标准。但“逐级分解贫困人口并实行规模控制”与“按人均纯收入进行识别”，本就存在一定的逻辑冲突，在实际工作中，面对二者的冲突和矛盾，基层扶贫部门和工作人员往往需要按照行政指令优先满足规模控制的要求。同时，对村组干部和驻村工作队员来说，准确核定农户收入存在困难，也在一定程度上促使其放弃使用收入标准，而仅通过在村组范围内比较各申请户的房屋及其它固定资产情况、家庭成员残疾及患病情况、子女上学支出情况或家庭劳动力情况等进行识别，使国家扶贫标准在一定范围和一定程度上失去了现实意义。

而对帮扶对象的识别一旦脱离了人均纯收入这一关键指标，将直接影响识别结果的精准度。一方面，各申请户的房屋、患病、子女上学、家庭劳动力等情况很难进行精确测算和比较，若仅依据这些因素进行识别，其结果必然缺乏科学性、严谨性和可比性。如果把这样的识别结果放到乡、县、市乃至更大的范围内再次进行比较，难免出现经济发展较快地区的“贫困户”比经济发展滞后地区的“富裕户”还要富裕的情况，既不精准，也显失公平；另一方面，一旦脱离人均纯收入这一硬性标准，将给一些想借此谋利之人予可乘之机，在除收入标准之外的各种标准中“看人下菜”就是其常见的违规操作手法。在上述马山县的案例中，有的工作人员在认定过程中无视收入标准，仅依据“有子女上大学”这一原因，便将收入较高的有财政供养人员的家庭认定为贫困户，明显不符合精准识别的要求。

4.以农户自愿申请为前提影响识别结果的精准度。

建档立卡要求以“农户自愿申请”为前提，看似合理，实则不然。精准识别需要客观反映出贫困户的贫困程度，而在某一时点上，贫困户的状态是一种静止的客观存在，与其是否提出申请无关。在村庄中真正的贫困户在思想观念、能力素质和获取外部信息的速度与质量等方面均属于弱势群体，在实际工作中，存在着以下几种情况：一是部分贫困户受传统观念的影响，羞于启齿，不愿提出这样的申请；二是部分贫困户可能因外出打工等原因无法及时获得相关信息而未能在有效时限内提出申请；三是村组干部若存在违规进行信息垄断或因其工作不力导致政策宣传不到位等情况，也可能致使贫困户无法及时获得相关信息而未能在有效时限内提出申请……若贫困户因上述原因未及时提出申请，而被拒之于扶贫帮扶的大门之外，既不符合精准扶贫的要求，也有失公平。

（二）关于帮扶需求的精准识别

1.错误的角色定位导致帮扶需求的识别出现偏差。

根据廖平在《昆明市社会扶贫工作研究》（云南大学2014年硕士研究生学位论文）中所述：2012年云南省安宁市对口帮扶寻甸县，争取了100万元资金用于帮扶六哨乡板桥村委会。结合新农村建设，将该资金全部用于宜居农房建设。但是，在项目实施时遇到了很多问题：一是由于在项目调研、立项阶段缺乏贫困群体参与，项目的资金配比等方面得不到贫困群体的支持，土地征用、投工投劳效果不好；二是由于新建的宜居农房选址有悖农村传统习俗要求，房屋结构不适应农村生活习惯，竣工后贫困群体迟迟不肯入住；三是由于整合的资金远远不够建设需求，采取了政府补助加农户自筹的方式，但很多贫困户拿不出自筹部分的资金，其结果是：最终能入住宜居农房的人，是有一定经济条件相对富裕的人。

该案例中，帮扶项目得不到农户支持，帮扶效果达不到精准脱贫的要求，其直接原因在于帮扶对象及帮扶需求识别不够精准，深层原因则是相关人员错误的观念意识和角色定位。按照开发式扶贫理念，贫困群体是扶贫工作和脱贫致富的主体，政府部门及其它扶贫工作机构和扶贫力量是扶贫攻坚的引导者和助推器。但在扶贫工作中，部分帮扶者认为贫困户文化少、素质低，不愿与贫困群体进行充分的沟通和交流，不了解贫困群体的真实诉求，不尊重贫困群体内心意愿，不熟悉贫困地区实际情况。帮扶者仅站在自己的角度看问题，仅根据自己的想法替群众拿主意，忽视了帮扶对象的主体地位，农户参与度不足，必然影响帮扶需求的精准识别，制约扶贫工作的实际成效。

2.帮扶资源的稀缺性影响帮扶需求的精准识别。

以问题为导向，按需施策，对症下药，靶向治疗，这是精准扶贫的基本要求。但无论是专项扶贫、行业扶贫，还是社会扶贫，从总量和对称性两方面分析，资金、物资、项目等帮扶资源与脱贫需要都还存在一定的差距。帮扶资源的稀缺性，使得基层扶贫部门常常把争取帮扶资源作为头等大事来抓，而忽略了帮扶需求的基础地位和重要作用。在扶贫工作中，各种扶贫力量所能提供的资金、物资、项目等帮扶资源与贫困户的真实需求往往很难实现“瞌睡遇枕头”的理想状态，而相关部门又不愿意因此而放弃这些资源，于是便出现了贫困户的“需求”反过来“适应”帮扶资源的情况，一方面造成扶贫资源的浪费，影响扶贫工作实效；另一方面也极大地损害了受扶群众的主观能动性及发展决策权，老百姓不买账、不认可，形成好心却没有把好事办成的尴尬局面。

3.科学指标体系的缺失影响帮扶需求的精准识别。

用于分析和识别致贫原因及帮扶需求的指标体系目前尚不成熟，识别工作主要还是靠村组干部、驻村工作队员“抓脑袋”和贫困户“提要求”，难免影响识别结果的精准度。一方面工作人员的能力水平和职业素养极大地制约着识别的精准度；另一方面贫困户受自身知识文化水平和传统观念的影响，大多难以对家庭情况及致贫原因作出客观判断，或者对自身的缺点和不足羞于启齿，不愿表达自己的意愿，亦或一味要求扶贫工作部门及相关人员直接提供资金帮助以改善生活状况，不愿主动从产业发展、就业促进、教育脱贫等方面谋求出路，影响致贫原因及帮扶需求的精准识别。

二、做好精准扶贫的途径选择

（一）探索建立“自下而上”的识别模式

发展出题目，改革做文章。“自上而下”逐级分解扶贫名额的模式在特定时期具有其存在的合理性与必要性，对稳定有序推进扶贫攻坚工作发挥了重要作用，但在经济社会进一步发展、全面脱贫目标要求十分紧迫的形势下，已无法完全满足精准识别的需要。笔者认为，当务之急是加强和完善顶层设计，探索放开规模控制，把基层识别作为整个识别流程的起点。在前期建档立卡工作的基础上，结合各级政府和扶贫部门开展的建档立卡“回头看”工作，以户为单位严格按照国家扶贫标准开展贫困人口筛查和识别工作，对建档立卡数据进行修正，对识别结果逐级汇总，建立精准的全国扶贫大数据。

当然，这将付出较高的成本并承担较大的风险。成本主要包括识别过程中人员、物资、经费、技术和时间等方面的投入，但识别精准度的提高，可极大地减少扶贫资源的浪费，提高扶贫工作效率，促进社会的公平正义与和谐稳定，带来可观的经济效益和社会效益；风险则主要来自于各级扶贫工作人员和村组干部因缓解其它矛盾纠纷、争取扶贫资源、优亲厚友等原因而放宽标准，虚报贫困人口，形成新的影响识别结果精准度的不利因素，增加扶贫难度，但只要提前应对、制度健全、措施有力、监管到位，这一风险可以得到有效防范和规避。

（二）完善科学识别指标体系

无论是对帮扶对象的精准识别，还是对帮扶需求的精准识别，指标体系越是粗放，工作人员在调查和识别过程中需要主观选择和判断的项目就越多，造成识别结果不精准的可能性就越大，监管也就越困难。因此，要做到精准识别，需要社科理论研究机构与统计、扶贫及其它相关部门通力合作，结合扶贫工作中的实际困难与现实状况，为贫困户及其致贫原因的识别建立一套科学完备的指标体系。尤其要以国家及省级扶贫标准为核心，围绕人均纯收入指标，分解、细化、量化各种指标参数，使基层扶贫工作人员在精准识别工作中有依据、能执行、易操作。

（三）加强基层扶贫工作队伍建设

人才兴则事业兴，队伍强则工作强。精准识别工作离不开基层扶贫工作队伍，但人手不足、业务不精、道德素质参差不齐的情况却极大地制约着这项工作的有效推进，必须切实加强基层扶贫工作队伍建设。在队伍建设中，一是要适应精准扶贫工作需要，按照以德为先、德才兼备的原则选拔吸收道德素质高、工作能力强、具有一定文化知识的人员进入到扶贫队伍中，充实壮大扶贫工作人力资源；二是要建立精准识别工作人员岗前培训制度和继续教育制度，加强职业道德、扶贫理念和业务技能等方面的学习和培训，不断提高工作人员综合素养；三是要研究队伍建设新思路，拓展队伍建设新渠道，可探索通过招标程序购买具有较强人员优势和技术实力的第三方机构或企业的服务，充分发挥其人员与技术优势，与扶贫工作部门和村组干部共同开展精准识别工作，同时在工作实践中通过学习、观摩和实践锻炼，不断提升政府机构扶贫工作人员专业技能。

（四）识别过程充分发扬民主

一是充分利用广播、电视、报纸等传统媒体和以互联网平台为基础的政务网站、门户网站、微信、微博等新媒体，以及其它党务、政务、村务公开方式和宣传渠道，采用老百姓喜闻乐见的形式，把精准识别工作的目的和要求、标准和程序及时宣传到每位群众，让广大群众享有充分的知情权、参与权；二是发挥广大人民群众的监督作用，让群众想发声、能发声，让群众的声音有人听、听进去。充分发挥村民代表、党员代表和村务监督委员的作用；三是严格按规定程序做好民主评议，按规定时限做好公示公告，确保程序合规，过程透明，依靠民主的推进提高识别结果的精准度。

（五）加大对违纪违法行为的防范、监管和查处力度

对精准识别工作中的违纪违法行为，应做到事前堵漏洞，事中强监管，事后重查处。一是要不断加强扶贫领域制度建设，做到依制度管人，依制度办事，从制度上堵住漏洞，防患于未然，让“老虎苍蝇”无机可乘；二是要按照全面依法治国的要求，进一步建立健全扶贫领域法律法规，推进扶贫工作法治化进程；三是要充分发挥审计、纪检、监察等部门的职能作用，加强监督检查，对精准识别工作中违反程序、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等行为，坚决予以惩处，构成犯罪的，依法追究刑事责任，打掉扶贫攻坚这一民心工程中的害群之马。

（六）把贫困户的动态管理落到实处

精准识别没有一劳永逸。贫困户的情况每时每刻都在发生变化，这就要求扶贫工作必须把贫困户的动态管理落到实处。在建立和完善国家层面扶贫大数据的基础上，依托信息化管理手段，对贫困户的情况进行动态监测，对相关数据进行持续校正、补充和更新。让遗漏的或返贫的进来，让错误的或已脱贫的出去，让贫困户既能进又能出。同时，把过程管理做实做细，在过程管理中强化精准识别，通过精准识别提高过程管理实效，做到脱贫有措施，帮扶有落实，返贫有对策。

（七）统筹管理各种帮扶资源

扶贫攻坚是一项系统工程，系统中各个部分既相互独立，又相互作用。帮扶需求的精准识别是资金、物资和项目等各种帮扶资源得以充分利用的基础和前提，而帮扶资源统筹管理的落实和推进，又有助于帮扶需求的精准识别。一旦帮扶资源的统筹管理和协调分配在一定区域内和一定层面上得以落实并实现制度化、常态化，基层扶贫部门有了“定心丸”，便可极大减少上文中“需求”适应“资源”这种本末倒置的行为，可以有效提高帮扶对象和帮扶需求识别的精准度，促进扶贫资源的高效利用。

（八）充分发挥农村基层党组织作用

农村基层党组织是党在农村联系群众的桥梁和纽带，是农村基层各项工作的领导核心，是精准识别工作的领导者、组织者和实施者。农村党员是农村群众中的先进分子，大多是道德模范、致富能手，在群众中具有一定的威信，他们对上了解党和国家方针政策，对下熟悉基层和群众情况。在精准识别工作中，基层党组织的战斗堡垒作用和农村党员的先锋模范作用能否得以充分发挥，直接关系到扶贫识别的精准度，是扶贫工作能否取得实效的关键因素。因此，必须切实发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，加强基层组织建设，选好带头人，选优配强基层组织班子，鼓励和选派思想好、作风正、能力强、愿意为群众服务的优秀机关干部到村担任第一书记，切实把农村基层组织建设与扶贫工作有机结合起来，以党建带扶贫，以扶贫促党建，做到党建扶贫双推进。

总之，在扶贫攻坚工程中，精准识别意义重大，实际工作中也还存在不少困难和问题，只有坚持党的领导，创新发展思路，优化顶层设计，加强队伍建设，切实推进民主，强化监督检查，重视过程管理，统筹各种资源，埋头真抓实干，才能走出困境，助力精准扶贫，补齐贫困短板，为全面建成小康社会奠定坚实的基础。

“精准识别”是“精准扶贫”的前提与保证