关于推进PPP推广应用问题探讨

柳温林

【摘 要】推进PPP推广应用有助于推进国家治理体系和治理能力现代化，能更好地发挥市场的决定性作用和政府的作用，PPP模式已逐渐被接受，各方面对PPP的认识也在逐步提高，但PPP在我国起步较晚，一些试点项目还在探索和创新中，在应用过程中也暴露出一些问题。本文主要对推进PPP推广应用中存在的问题及解决该问题提出可行性建议和对策进行分析。

【关键词】推进；PPP；推广应用；探讨

李克强总理在7月7日国务院常务工作会议中，明确提出“只要是合理投资，能够激发社会投资活力，就要尽量开绿灯”。 推广政府和社会资本合作（PPP）模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要举措，是推进供给侧结构性改革的重要内容。PPP模式首先是市场化的交易模式，每个项目地域、行业、财力、政府信用以及气候、人口结构等等不同，其交易结构千差万别。在具体推广应用过程中，发现了一些问题和困难，要解决这些问题和困难，需要靠政府、金融机构、社会资本共同协作，积极稳妥推进PPP工作。

1 推进PPP推广应用现状、意义

1.1 自2013年财政部统筹推进PPP改革以来，经过3年的探索实践，PPP已成为地方稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险的重要抓手。根据财政部建立的全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台统计，截至2016年6月30日，财政部两批示范项目232个，总投资额8025.4亿元，其中执行阶段项目105个，总投资额3078亿元，落地率达48.4%，与3月末相比，项目落地呈加速趋势。虽然过去一年多来，中央政府大力推广PPP模式，政策密集出台，项目数量和投资额显著上升，但也存在民企参与积极性不高、项目难落地、地方层面实施项目的能力、人才、知识、经验欠缺等问题。

1.2 在公共服务领域推广运用PPP模式，是落实党的十八届三中全会精神的一项重要举措，是推进国家治理体系与治理能力现代化的必然选择，是推动财政体制改革和政策创新的根本要求，在当前我国经济进入新常态、城镇化和市场化提速、地方政府性债务问题显现的形势下，推进PPP模式意义重大、一举多得。PPP改革的最终目标是建立统一规范、公开透明的PPP大市场，通过市场进行资源配置，政府更多发挥规则制定人和监管人的作用。

2 存在的问题

2.1 政策不统一

财政部、发改委从2014年下半年以来，连续出台了推进PPP模式的文件，但存在较大差异，财政主要从解决政府负债，调动民间资本投资热情，拓展各行业基础设施和公共服务投融资渠道，围绕“政府购买服务”理念进行的。发改委还是围绕“特许经营权”做文章，影响了PPP工作推广。一、从定义上看，财政部提出PPP模式的理论基础是政府购买服务的概念，政府与社会资本是平等的交易主体。二、从对社会资本的界定上。财政部明确排除了地方政府所属融资平台公司和所属控股企业，且成立的项目公司中，社会资本出资50%以上，而发改委则没有此规定。三、从操作流程看。财政部规定了发起、准备、采购、执行、移交五个环节19项操作流程， 比发改委指导意见更细化、更具操作性。四、从主管部门上看，财政部、发改委分别发文确定本系统为主管PPP项目的机关。

2.2 利益分配机制不清晰

PPP合作坚持公共利益最大化原则，确保PPP项目社会效益和经济效益都有所提高，形成有效的激励约束机制，实现项目利益分配盈利但不暴利。但具体运作中由于缺乏合理定价机制以及对社会资本的“约束性条款”，导致部分项目出现暴利或亏损。

2.3 多头监管未理清

目前，财政部、发改委都声明为PPP项目的主管部门，各级财政、发改委按照自己系统的文件推广PPP项目，并会同行业主管部门对项目进行监管。多头监管问题，直接造成各行业部门和社会资本的无所适从，影响了投资的积极性。因没有统一的PPP项目主管部门，导致项目审批监管程序复杂、责任划分不清。

2.4 重复审批风险大

在实际操作中，社会资本面临的主要问题是重复审批问题，因为PPP项目一般投资规模比较大，基本是由当地政府发起，立项之前，政府基本上都已经召集了相关部门商讨，并获得相关部门的通过。但当PPP项目落地后，新成立的项目公司还得经过发改、土地、规划、环保、建设等部门去审批走流程，一个PPP项目的审批或核准流程时间大约为半年，严重阻碍了项目进程，客观上增加了项目的财务成本。

2.5 金融支持未跟进

在国家推广PPP模式实践中，一方面PPP项目吸引了大量社会资本参与，另一方面因为合作期限10年以上，项目资本金规模较大。在具体运作过程中，我们认识到，PPP模式落地的关键是资金问题，无论结构设计的多么科学，“风险共担、利益共享”协议签订的多么合理，只要是吸引不了资金投入，尤其是吸引与PPP交易结构匹配的资金投入，将是PPP运作的根本制约因素。

3 建议和对策

3.1 建立统一健全的法律体系

健全的法律制度环境是PPP 模式赖以生存的基础，也是增强社会资本信心、降低项目风险的有效措施。一是，确定统一PPP条件边界，对合作期限、社会资本收益率、强制流程、合同体系、项目公司构成进行明确。二是，明确PPP项目中长期财政规划、预算支出制度和动态定价、调价制度。三是，明确政府在项目监管中的作用和职责。让政府和社会资本都应高度尊重契约精神。

3.2 确定财政部门牵头协调PPP推进工作

PPP模式实质是未来公共服务和基础设施领域重要的财政收益性运营模式，各地政府可以利用财政购买服务预算，开启1：10至20倍当量的投资规模。所以说，PPP模式将是对现行投融资体制的根本性改变，主要围绕财政政策进行，建议协调推进部门统一确定为财政部门。负责推动PPP模式发展，履行研究设计、项目储备、融资支持、政府采购管理、争议协调等职责。

3.3 形成有效的监管体系

通常一个基础设施的投资需要较长的时间才能收回，所以政府也必须建立一个适合项目长期发展的程序，并有一个相应的监管规则。在运用PPP模式进行我国城市公共设施建设的过程中， 所有涉及的利益相关方必须都要纳入监管的范围。因此，应该确立一套良好的审计、监督体系和方法，对建设项目实施过程中灰色地带加以监控，确保PPP模式能够健康有效地应用实施。

3.4 明确金融支持政策

PPP项目特别适合基于项目现金流的金融产品，除了传统的银行贷款、企业债、短融等渠道外，还包括资产证券化和项目收益票据、项目收益债券等。建议银监会、保监会、交易商协会制定针对PPP项目金融支持政策，促进社会资本投资PPP项目。

3.5 大力培育和完善PPP专业机构

推进PPP模式，需要进行项目物有所值的定量、定性分析评估；项目社会资本采购需要熟悉政府采购和PPP操作流程的人员和机构参与；项目推进中需要起草PPP合同条款以及和社会资本进行复杂的合同谈判，实现合理的利益共享和风险分担；项目全程需要投资评审等专业人员代政府履行监管义务来防微杜渐。

总之，为顺利推进PPP推广应用，政府应进一步完善PPP的顶层设计、加强财政约束、建立政府信用机和制绩效考核机制，针对不同领域的PPP项目，建立健全合理的风险分担、动态的利润调整机制以及合理的投资回报机制，确保PPP模式在我国稳步、规范、健康、可持续的发展。

【参考文献】

[1]董玉杰.PPP模式相关问题研究[J].企业改革与管理，2016（6）.

[2]刘科委.简析应用PPP模式存在的问题及解决措施[J].城市建设理论研究，2015（18）.

[3]袁志学.浅谈我国应用PPP模式的现状及存在的问题[J].时代经贸，2012（6）.

[责任编辑：王伟平]