全国碳市场渐行渐近

鲁政委

自2013年以来，我国已在七个省市陆续展开碳交易试点工作，在市场体系构建、配额分配和管理、碳排放测量、报告与核查等方面进行了深入探索，为全国碳市场的建设积累了宝贵经验。

在七个区域碳交易市场试点3年后，全国碳市场目前已渐行渐近。国家发改委2016年1月份印发了《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》，对全国碳市场建设作出了统一部署，要求确保2017年启动全国碳市场；3月份，《碳排放权交易管理条例》（以下简称《管理条例》）送审，并被国务院办公厅列入立法计划预备项目；6月13日，国家发改委副主任刘鹤主持召开发改委改革专题会议，提出要“加快推进碳排放权交易制度”，全国碳市场建设全面进入快车道，2016年也将成为碳市场从“试点”走向“全国”的关键年度。

自2013年以来，我国已在七个省市陆续展开碳交易试点工作，在市场体系构建、配额分配和管理、碳排放测量、报告与核查等方面进行了深入探索，为全国碳市场的建设积累了宝贵经验。结合试点经验，《管理条例》基本明确了全国碳市场的总体框架以及管理规则，但交易平台设置、配额分配及使用规则、交易主体准入、核证自愿减排量（CCER）抵消机制以及由碳交易市场衍生的碳金融体系发展等具体问题则仍有待进一步研究和明确。

从地区试点走向全国统一

碳金融产品和服务的创新，能够从两个方面促进碳市场的健康发展。首先，碳配额衍生产品为交易主体提供风险控制的手段，有利于引入机构投资者，增加市场的深度和广度；其次，碳资产管理相关的服务能够充分发掘碳资产的价值，提升企业参与碳交易的意愿和能力，促进碳资产的形成。

在碳衍生产品方面，广州、湖北先后推出了碳配额现货远期产品，上海也计划于2016年下半年推出远期产品；北京推出了碳配额场外掉期合约。全国碳市场启动后即将面临的一个问题就是各市场远期产品的整合。针对非标准远期以及掉期合约等场外交易的衍生产品，也需要出台针对性的监管规则，避免投机行为放大市场风险。此外，2014年5月发布的《国务院关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》 （又称“新国九条”）特别提出：加大期货品种创新步伐，研究发展商品期权、商品指数、碳排放权等新交易工具。随着全国碳市场的启动，碳市场总体规模和流动性将大幅提高，碳期货的发展条件也将成熟。2015年4月国务院印发的《中国（广东）自由贸易试验区总体方案》提出，在广东自贸区研究设立以碳排放为首个品种的创新型期货交易所，意味着国家已经在为即将到来的全国碳市场框架下的碳期货交易作准备。而全国各大期货交易机构也已先期展开了碳期货产品和交易的研究工作。

碳资产管理服务包括碳基金、碳信托、碳债券、碳保理以及碳资产抵押/质押贷款、碳资产授信等。兴业银行2007年起便率先参与国内碳交易市场建设，目前已与全部7个试点碳市场达成合作关系，在碳交易制度设计咨询、交易及清算系统开发、碳资产质押授信、节能减排项目融资、碳排放权质押贷款等方面提供一揽子产品与服务。随着绿色发展理念被纳入“十三五”规划，越来越多的金融机构对包括碳交易在内的绿色金融业务的重视程度不断提高。与此同时，各试点市场交易所也积极与银行等金融机构合作，探索碳金融产品与服务的管理体制，针对部分碳金融产品和服务出台了相关管理规定。全国市场启动后，一方面需要统一已有管理规定，填补空缺的管理规则，同时还需要推广有关现有机构参与碳金融市场、开发碳金融产品与服务的经验，引导更多的银行、券商等金融机构积极参与，真正推动我国碳市场及碳金融体系深化发展。

从试点向全国市场过渡的准备

以碳市场试点地区为中心，探索开展跨区域碳排放权交易，建设区域性碳市场，不仅是对全国碳市场建设的有益探索，也可能是全国碳市场启动之前，我国碳市场主要的运行模式。目前，北京与深圳已经分别与河北承德、内蒙古包头展开了跨区域碳交易，为其他试点地区的推广作出了初步的探索。后续在法律和规则的协调、交易机构的对接以及跨区域综合管理等领域还需展开更深入的探索。在统一市场、统一标准、统一方法、统一监管的原则指导下，建立区域的环境和气候联合的管理体系、提出跨区域与市场统一制度与方案设计，细化碳资产管理的会计制度、审计制度、税收制度等，将是下一步建设区域碳市场的核心要求。

此外，逐步扩大碳市场的行业覆盖范围，也是我国碳市场未来发展的必由之路。按现有政策，全国碳市场覆盖石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、民航等8大类32个子行业。在经济“三期叠加”的大背景下，上述高能耗、高排放部门往往承担的转型成本最多、利润受损最严重。建立碳市场，推进节能减排政策的落实，有助于加快产业结构调整进程，但客观上也增加了这些部门显性的减排成本。随着配额总量逐渐趋紧、免费分配配额占比逐渐下降，这种显性的减排成本也将随之不断增加。此外，随着我国产业结构和消费结构的改变，服务业以及居民部门能耗和排放占比也相应提升，高耗能、高排放产业占比则将相应下降。在这样的背景下，固守现有的碳市场行业覆盖范围不利于总体减排目标的实现。逐步将建筑业、交通运输、餐饮酒店和零售业等能耗和排放较为集中的服务业以及大型公共建筑纳入碳市场，一方面可以扩大碳市场的覆盖范围，优化减排政策效果，另一方面也可以适度转移工业部门的履约成本，缓解经济结构转型过程中的阵痛。

上海、深圳、北京试点碳市场过程中，已经纳入了服务业以及部分公共建筑设施，但考虑到全国其他地区的基础条件，这些部门没有纳入全国碳市场。但如前所述，随着碳市场的不断发展和完善，行业覆盖范围也将逐渐扩大，而这些市场的试点经验也将发挥重要的作用。因此对于这些地区而言，在完成全国碳市场建设“规定动作”之外，适时增加行业覆盖范围，进一步研究更加科学且可复制、可推广的排放核算标准及配额分配方案，不仅能够帮助全国碳市场更快发展，也有助于本地区在全国碳市场未来的建设进程中，占据更主动的地位。

关于交易平台设置

对于未来的全国碳市场来说，到底是在一家交易所集中交易，还是在统一规则下由多家交易所分散交易，目前尚存争议。

集中交易模式的优势是便于统一标准、集中管理，有利于价格发现；同时也契合我国节能减排行动“自上而下”的推进路径，便于国家主管部门灵活调整，使碳交易机制与其他能源气候政策形成合力。但由于拟建的全国碳市场预计将覆盖全球最大的40亿吨碳配额，巨大的体量对交易平台以及交易规则的设计完善提出了非常高的要求。在市场设立初期，单一交易平台如果存在交易规则的不完善，可能会对市场造成较大的冲击，也缺乏竞争机制，不利于促进规则相关服务的优化。

分散交易的模式是指在严格统一的核算标准与交易规则下，由多个交易平台同时进行交易，通过自由竞争、优胜劣汰的方式，促进市场体系的成长和完善。分散交易是目前欧美碳市场所采用的主要模式：一是设定统一、明确、公开的碳排放核算标准，保证不同市场交易的标的具有绝对的同质性，杜绝跨市场套利空间；二是设定统一的注册登记系统，保证跨市场交易信息的可靠性。在保证上述条件的前提下，允许多家交易机构同时开展碳交易，有利于交易平台之间引入竞争，倒逼提升服务水平和创新动力，加快我国碳市场的成熟和完善。

此外，在分散交易模式下，地方交易平台可尝试构建“交易平台联盟”等合作机制，实现会员资格互认，或者借助金融机构经营网点实行代理开户等服务，优化开户注册和账户管理流程，提高跨市场交易便利度等方式，真正推动全国碳市场的一体化发展。

关于配额分配与使用

配额的初始分配是碳市场的核心要件，从国际市场和国内试点经验看，也是决定市场运行平稳性、有效性以及减排效果的关键要素。按照全国碳市场建设工作的总体安排，要在2017年启动全国碳市场，就需要在2016年完成配额分配方案的设计，这也是2016年我国碳市场建设从试点走向全国过程中最为关键的任务之一。

按照《管理条例》，我国碳市场配额分配遵循“统一行业分配标准”“差异地区配额总量”“预留配额柔性调整”的原则，即国家发改委根据各地区温室气体排放、经济增长、产业结构、能源结构、控排企业纳入情况等因素确定地区配额总量，并预留部分配额用于有偿分配、市场调节和重大项目建设。地方配额则由地方政府按照发改委设定的分配标准向控排企业分配。地方配额的分配可以从严执行，实际分配量与地方配额总量之间的轧差，可由地方政府用于有偿分配，具体方式由地方确定。

这样设置旨在兼顾地区差异和市场公平，但值得注意的是，由于地方配额有偿分配的方式和标准由地方自行确定，可能导致各地区在免费分配部分“从严”，而在有偿分配部分“竞次”，即压低有偿分配的价格，间接提升本地企业在碳市场的竞争优势。为避免地区保护带来的无序竞争，有必要对有偿分配的方式和标准进行限制，如要求各地统一采取拍卖方式进行有偿分配，并向外地企业开放。这样能够统一不同地区企业获得配额的实际成本，而配额总量分配的地区偏向性仅仅会影响到各地方政府拍卖收入，而不会对市场公平性造成影响。地方政府的拍卖收入可以用于支持低碳技术、产业的发展，或用于低碳基础设施投资，达到兼顾地区差异的目的。

自愿减排项目核证减排量抵消机制

在区域碳市场试点期间，为宣传绿色理念，扩大市场影响，已允许非试点地区自愿减排项目核证减排量（CCER）参与交易。在碳市场覆盖范围之外的“自愿减排项目”实现的减排量，经主管部门核证并在“国家自愿减排交易登记系统”进行备案后，可获得“核证自愿减排量（CCER）”，用以抵消控排企业的排放量。国际和国内试点经验都显示，接纳CCER对于碳配额市场而言是一柄双刃剑：一方面能够促成碳市场内外的协同减排，强化减排效果；另一方面，自愿减排量的供给，外生于碳市场配额总量，且具有不确定性，可能对碳市场配额价格造成一定的冲击。合理规划自愿减排项目开发进程，引导自愿减排量有序进入配额市场，平滑减排量供给的时间分布，是平抑市场冲击、保持自愿减排市场长期、有序、可持续发展的重要途径。据悉，将于近期推出的《温室气体减排项目备案暂行办法》中，设定了较为严格的全国碳市场CCER准入条件，规定只有2015年后开工建设的自愿减排项目才能够获得CCER（农林碳汇项目为2013年），且在全国碳交易体系管控设施上实施的项目不能申请。

此外，自愿减排项目建成投产，形成实际减排效果之后，还需经过一定的评估、认证和核证程序，才能够获得可交易的减排量，存在开发周期较长，且期间面临项目运营、减排效果以及碳价波动等多方面的不确定性。而参与自愿减排项目的主体中存在大量的小型企业，导致参与碳市场的意愿、碳资产管理的能力以及资金实力往往都较为薄弱。因此，扶持碳基金及相关中介机构，为自愿减排项目的开发和运行全过程提供信息、技术和资金的配套支持，同时鼓励金融机构开展碳资产托管、碳资产抵押/质押贷款等服务，优化碳资产管理，也是自愿减排市场健康发展的要件。