苏州农宅流转机制的问题与对策研究

恽波，黄明华

（苏州科技大学建筑与城市规划学院，江苏　苏州　215011）

苏州农宅流转机制的问题与对策研究

恽波，黄明华

（苏州科技大学建筑与城市规划学院，江苏苏州215011）

基于对苏州农宅流转基本情况的认知，借由对流转机制的完善来推进农宅流转，深入剖析其流转机制在方式、市场、收益、政策等方面的问题，并在流转基础、流转方式、流转市场、退出机制、保障机制等方面提出相应的农宅流转机制构建对策，以期完善农宅流转机制、保障农民利益，实现农村土地集约利用及其资源的合理配置，为其他地区的农宅流转提供参考。

农宅流转；流转机制；构建对策；苏州

农宅即农村住宅，是指农村中主要供农业生产者居住的宅院，既包含居住功能，同时又具备部分生产功能［1］。农宅作为我国新农村建设的主体而备受关注，大量专家学者将其作为研究对象以探寻新农村建设路径。党在十六届五中全会指出要建设社会主义新农村，并提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的具体建设要求，使新农村建设内涵更为丰富［2］。朴永吉在《村庄整治规划编制》明确对现有村庄要素的整体规划与设计，是保护地域特色、保护生态环境、推动农村发展的重要方式［3］。苏州于2014年开始建设美丽村庄，不仅作为对村庄环境整治的升级，同时是对城乡一体化与新型城镇化的提升［4］。

新农村建设并不仅仅局限于村庄外貌建设与环境维育上，农宅流转作为农村建设资源合理配置的重要方式之一，是新农村建设不可获取的一部分。但当前苏州农宅流转的核心——流转机制除自身制度政策的制约之外，还造成农宅流转方式单一、流转市场不健全、退出资金不平衡、补偿力度不满意、收益分配不协调等困境。流转机制作为“上层建筑”，以一定的意识形态为指导，因而其构建得合理与否直接作用于农宅实际流转。如何针对当前苏州农宅流转机制存在的问题，切实有效地、针对地完善、构建流转机制，是研究的重点与难点。

1　苏州农宅流转的基本情况

目前，关于农宅流转学术界并无统一概念，根据对国内研究成果及实践经验的总结，文章认为农宅流转主要包括退出、出租、转让、买卖、抵押等几种形式。目前苏州在农宅流转方面积累了一定经验，也有一些新的做法，具体如下:

1.1农宅流转的“三大意见"，规制农宅流转政策

苏州在城乡一体化进程中制定了一系列农宅流转政策，主要聚焦于“农宅退出”领域。《苏州市人民政府关于城乡一体化发展综合配套改革的若干意见》（苏发［2008］52号）提出“鼓励农户将宅基地及住房置换成城镇住房”［5］。《苏州市农村住宅置换商品房实施意见》（苏发［2009］48号）指出，“农村住宅用地置换的范围应选择在土地利用总体规划所确定的建设用地预留区以外的农户”，并提出现房安置、货币补偿和工业集中区置换标准厂房三种拆迁安置补偿形式。同时规定，“有关部门应尽快为置换农户办理安置商品房的房地产登记，核发权属证书。取得房地产权证后，安置商品房可以上市流通”［6］。《苏州市人民政府关于鼓励农民进城进镇落户的若干意见》（苏发［2010］30号）提出“加大‘三置换’力度”的政策，主要是配套与推动“旧宅换新房”的实践，保障农民在农宅退出同时带保、带股进城进镇。

1.2农宅流转的“两大渠道"，推动农宅流转实践

“农宅退出”是苏州目前农宅流转的主流做法，特别是在撤并村庄普遍适用，主要通过“宅基地换房”的形式实现，其实质是农民“旧宅换新房”。截至2013年底，苏州市累计140多万农民实现农宅退出，52.2%的农户置换到新房，农宅退出后，农民拥有新房所有权，产权70年，同时获得相应补偿，补偿包括两部分:一是旧宅补偿，补偿金额主要由被拆迁农宅的建筑面积、农宅建设与装修新旧程度决定，在吴中城区、木渎镇、太仓市城厢镇、张家港市凤凰镇等地补偿金额还包括农宅区位价；二是新房安置，有两种方式，一种是根据被拆迁房屋的建筑面积大小来决定安置房面积大小，另一种是根据家庭人口数量，按每人某一面积标准进行分配，户头与独生子女另可照顾安置一定面积。园区、高新区以人口数量为标准，太仓市采用面积标准，吴中区、相城区两种情况都有，但具体的安置标准各区各镇各村不同。

另一种比较常见的流转渠道为“农宅出租”，多见于保留村庄，以非正规流转为主，多为农民进行自由租赁，偶见村委介入引导。依据用途不同农宅出租有四种类型（见表1）。

表1　农宅出租类型

1.3农宅流转的“四大模式"，创新农宅流转特色

（1）“自上而下”——政府主导模式。“宅基地换房”的农宅退出模式由政府主导、自上而下地推进。镇政府在宅基地换房中充当了组织者和推动者角色，在城乡综合配套改革规划基础上，制定宅基地换房的具体政策措施，并建设集中居住区，分期领导、推动“农宅退出”实践［7，8］。

（2）“自下而上”——农民自主模式。农民自愿将闲置或多余农宅空间进行出租，与租户签订双方协议，约定出租期限与租金，收益归农民所有，村委及政府不加干涉。

（3）“上下结合”——“上级推动+农民自主”模式。主要是指街道、镇等地方政府，牵头为村庄农宅流转创基础造条件，出资统一改造农宅外立面，完善配套设施，提升环境质量，农民在上级的支持鼓励下将农宅自主进行出租。

（4）“中间合作”——“村委+企业”模式。由村委与企业合作，搭建流转平台，促进农宅流转。如吴中区横泾街道上林村，由书记牵头成立“民房合作社”，农民在村委领导宣传鼓励下，将闲置农宅作为资产入社，合作社与农民达成协议后，将收集的农宅统一出租给北京颐生投资有限公司，并与企业签订协议，由企业进行投资，对外部环境、房屋外立面以及内部进行装修，并负责统一出租、经营管理、发布市场招租信息。

2　苏州农宅流转机制存在的问题

2.1农宅流转方式单一及数据不全面

苏州农宅流转仅有退出与出租两种渠道，这两种方式分别存在于撤并村庄与保留村庄，各自有其针对性与适用性，特别是农宅出租，对农宅区位、资源环境、供需条件等有一定要求，那些出租市场较差的保留村庄空置农宅目前仍缺乏相应的流转渠道。农宅出租以租给外地人口居住为主，仅有少量用于商业经营、开发旅游、休闲养老等，出租类型有限。

苏州农宅流转主要是以村或镇为单位进行，缺乏专门机构或组织进行农宅专项普查、管理。只能获得单个村庄、镇的零散数据，内容不够全面，更缺少宏观大市层面的农宅数据，政府难以据此对其流转进行分类指导与分区管控。同时，农宅流转效率与流转意愿也无数据支撑，不利于政府决策流转试点与流转时序。

2.2缺乏健全的农宅流转市场

评估机制不力。农宅退出过程中，存在价格评估标准透明性不高。虽然有专门评估机构对退出农宅进行评估，但是农民反映，对具体评估标准并不清楚，如高新区通安镇被安置村民在访谈中反映对评估价格表示质疑。其次，农宅出租过程中，不存在价格评估机制。对于进行自主出租的农民，农宅租金价格是由农民自定或与租客协商约定的，不存在价格评估。对于有统一组织的农宅出租，只有粗略的评估，如吴中区越溪街道上林村，农宅租金价格是根据农宅质量分阶梯制定的，质量好坏划分标准具有模糊性，无专门价格评估体系。此外，更无专门价格评估机制服务于农宅抵押，从而限制农宅抵押发展尝试。

流转平台缺乏。农宅流转平台缺乏，使得农宅资源整合不足，无法发布流转信息。大部分村庄并不存在农宅流转平台，少数村庄虽然建有流转平台，但运行尚不成熟。

2.3农宅退出的资金平衡与补偿力度难以满足

资金平衡困难。资金问题是苏州农宅退出过程中一大困扰因素。在“旧宅换新房”过程中，当地财政需要投入大量资金，用于新房建设、公共基础设施配套、农户旧宅拆迁补偿以及退出后宅基地复垦、建设等，这些资金投入需要农民购买安置房以及城乡增减挂钩新增建设用地收益来平衡，但是由于部分乡镇土地收益有限、融资渠道狭窄等原因，很难实现资金的就地平衡，“自上而下”的农宅退出“推动力”不足。

补偿力度不强。农宅退出补偿在实际操作中往往低于农民心理预期，因而农民退出农宅的意愿较低，农宅流转的“吸引力”不足。一方面各镇对退出农户置换标准不统一，另一方面拆迁补偿时只考虑农宅补偿，缺乏对宅基地使用权与发展权的补偿。农宅退出不能仅对其建筑进行补偿，其所附着的宅基地也应当有所补偿。调研发现在吴中城区、木渎镇、太仓市城厢镇等地补偿包括房屋区位价，而大部分地区并没有这一补偿。

2.4农宅流转收益分配不公且难以协调

收益分配不公。在农宅退出过程中，利益主体多，农民收益少。农宅退出涉及政府、开发商、村委、农民等利益主体，政府属于决策层，开发商资金雄厚，村委属于基层管理，农民地位弱势，享受收益少，不能满足补偿和发展需要。在农宅出租过程中，农民自由租赁情况下，租客与农民之间利益分配不公，农民利用自己农宅收取少量租金，而租客却能利用农宅获取大量收益，租金收入所占比例较低，这也使得有些农民渐渐不愿意将农宅出租转而自己经营。

协调机制欠缺。在农宅退出过程中，农民觉得补偿不足，却又缺乏相应的表达和协调机制，就会产生社会矛盾，容易引发群体事件。农宅出租过程中，自由租赁仅涉及农民和租户这两种主要利益相关者，对于用于居住用途的农宅出租，产生的利益纠纷主要在于租金高低，树山村调研中，租户反映租金太贵，认为租金制定无标准、不合理，而农民认为租金并不高，租户与农民之间产生利益矛盾，若不能及时调解，将阻碍农宅出租的继续进行。由地方政府或村委、企业、农民共同参与的农宅出租过程中，利益关系更为复杂，利益冲突与矛盾更多，更需要进行利益协调。

2.5农宅流转自身制度政策的瓶颈

制度瓶颈制约。“宅基地使用权”禁止流转是限制农宅自由流转的法律制度瓶颈。从产权视角分析，目前苏州农宅退出属于农宅所有权与宅基地使用权同时流转；农宅出租则是使用权发生流转，所有权无法流转［9］。若想流转更为完整的农宅产权，或在更大范围、更长时间地流转农宅，现有宅基地制度瓶颈不容回避。

政策措施有限。苏州农宅流转政策主要集中于退出领域，然而农宅出租政策缺失、抵押政策不明，阻碍农宅流转实践的规范与创新。如吴中区上林村，成立了民房合作社，但由于并无相关合作社法规，在工商部门审批时遇到障碍，阻碍了农宅流转进程。

3　苏州农宅流转机制构建对策

3.1奠定农宅流转基础

农宅流转数据调查。对于撤并村庄，要统计好村庄农宅数量、闲置农宅数量，已退出农宅数量、未退出农宅数量，做好数据统计基础工作，为农宅退出下一步工作提供参考；对于保留村庄，一是要做好农宅基础调查，包括村庄农宅数量（总数量、闲置数量、出租数量等）、形式及质量等，为评估农宅基础条件与流转潜力提供依据，为预算农宅维修、加固等资金提供基础；二是对具有流转潜力的农宅空间分布与特征进行调查，根据不同情况选择出租、抵押或其它流转方式；三是农宅流转配套设施调查，对影响农宅流转的配套基础设施如污水处理、道路交通、环境卫生等进行基础情况调查，为完善农宅流转相关配套设施提供参考。

城乡建设规划衔接。农宅流转与城乡建设规划双向互动作用机制。一方面，在农宅流转基本情况全面普查基础上，衔接镇村布局规划，分区、分类对农宅流转方式进行引导。结合镇村布局规划中村庄定位促进农宅差异化、多元化、特色化流转。总的原则是对于镇村布局规划中的撤并村庄，以农宅退出为主，而保留村庄则以农宅出租为主，抵押为辅，并根据不同农宅条件选择具体出租形式。另一方面，农宅分类流转机制反过来也对村庄修建性详细规划编制工作提出具体要求，应根据不同类型的农宅流转定位，规划其村庄的发展目标、配套设施、农宅整治形式、环境营造特色等内容。

3.2丰富农宅流转方式

创新农宅抵押方式。一是确定农宅产权，确权是实现农宅抵押的前提。苏州村庄农宅只有宅基地证，并无专门的房产证。街道和村委应该成立专门小组，发放农村房产证书，明确农宅产权。避免农宅在处置和交易过程中发生权利纠纷；二是与相关银行沟通，街道政府与村委要与相关银行进行沟通合作，为农民提供农宅抵押贷款业务。

丰富农宅出租类型。可根据不同村庄资源、特色，丰富拓展农宅出租类型，促进农宅主动、特色流转，为村庄带来发展活力，提高农宅流转附加值，并延长农宅流转产业链。对于生态环境良好的村庄，可利用其优势，针对特定人群进行农宅流转策划，除像吴中区上林村开发生态养老外，还可以利用农村特有的景色、资源，吸引画家前来居住，形成画家村，也可针对康复疗养人群营造生态疗养村等；对于具有历史文脉的村庄，可以利用乡村特色，历史文脉、农耕文化等，开展乡村文化大课堂，利用闲置或多余农宅，进行改造装修，建设成历史博物展览观、文化创意工作室、旅游客栈等；对于具有农业特色的村庄，可以结合农业与农宅开发体验式开心农场，吸引城市居民前来耕作、采摘与度假；对于雕刻等手工业特色村庄，可以举办相关活动，吸引专业人才，农宅流转成大师工作坊，形成集聚效应，并可配套相关市场。让更多的人通过农宅流转，在苏州“望得见山，看得见水，感受到乡愁”。

3.3建立农宅流转市场

完善价格评估机制。建立专门评估机构，通过合理的价格评估与定价标准保护农民权益，使价格在农宅流转中发挥基础性作用。建议由政府组织“农宅流转价格评估领导小组”，“领导小组”下设“价格评估专家组”和“协调会议办公室”。同时，明确相关部门责任，“领导小组”负责全镇农宅流转价格评估的组织领导及指导价格的评估等工作；“专家组”具体负责农宅流转价格评估所涉及的区域性、市场型及趋势性等方面的调查与研究，并结合实际，拟定具有指导性的农宅流转价格评估方案，在方案制定过程中要考虑多方面因素，质量、区位、环境等都是考虑的因素；“办公室”具体负责该项工作的组织协调、具体操作和评估结果的公布，以及日常管理工作。

搭建农宅流转平台。多层次搭建农村流转平台:一是由村委搭建平台，通过成立农宅合作社，进行资源整合；二是村村联合搭建平台，成立农宅合作联社，将不同村庄的农宅、资金进行整合，实现规模化、互助化流转；三是镇村联合搭建平台，村委通过合作社形式将闲置农宅资源整合，对接撤并村庄的农宅退出，由镇政府出面租赁用作为退出农宅的农民拆迁安置过渡房。其次，多角度设定进入流转的农宅条件，为了交易安全与管理方便，应当规定只有符合相应条件的农宅才能上市交易，一是流转的农宅所有权须合法，依法办理土地登记，有合法的土地权属证书；二是权属没有争议；三是征得共有人的同意。此外，全方位设置专门服务机构，为农宅流转平台提供相关配套服务，如咨询、查询、协调、交易等，保障流转平台的有效运转。

3.4完善农宅退出机制

建立退出约束机制。农宅退出必然牵涉到其所附着的宅基地，约束机制的建立主要就是针对与农宅密切相关的宅基地，通过约束宅基地的使用，规范农宅的建设行为并促进农宅的退出。主要是建立宅基地有偿使用制度。通过增加宅基地使用权人在保有宅基地环节的留置成本，使得其持有宅基地的成本高于预期收益，形成经济上的压力，以促使其放弃宅基地的保有。对于合法取得、面积符合标准的农民，采用比较低的使用费标准；对于合法取得但又不符合宅基地取得主体资格而取得存量农村宅基地的农户，采用相对高的有偿使用标准；对于由于种种原因实际占有非法获得的宅基地的农户，采用惩罚性质的高额有偿使用费标准。通过这种有偿使用制度，规范农村宅基地使用、利用率低的现象，同时促进农民主动放弃宅基地退出农宅。

创建退出引力机制。首先平衡退出资金，通过采取多种途径，积极拓展融资渠道，减轻政府财政压力，保证农宅退出资金平衡。一是寻求多方融资。以“融资机构”为平台，多渠道、多方位、高效化筹集到农宅退出的运行资金。二是平移用地指标。宅基地退出后进行复垦，获得挂钩指标，由于各地经济条件不同，建设用地指标所在区域体现的价值差别很大。只有远距离、大范围的流转建设用地指标，从区位差的区域移到区位好的区域，才能获得更大的收益。因此，可以将周转指标空间平移到区位好的地方，获得高收益，来平衡农宅退出涉及到的补偿、建新、复垦等资金支出，实现农宅退出资金的异地平衡。三是采用“有偿选位”。对于退出农宅的农民，进行有偿选择新建房屋所处的位置，既体现公开、公平和公正原则，如目前在张家港就有在镇区范围内自由选择置换住房政策，提高了农民积极性，减轻政府资金压力。

其次提高退出补偿，针对苏州农宅退出中补偿力度不够、新房安置选择单一的问题，坚持保障农民权益，制定科学合理的补偿标准与新房置换方法，以合理的补偿和安置吸引农民退出农宅。一是加大货币补偿力度，在货币补偿方面，除了对旧房的补偿外增加宅基地发展权的货币补偿，要科学评估宅基地价值，政府应根据区域土地的现实状况，制定和公布宅基地的区位补偿价，为宅基地退出提供经济补偿依据，宅基地价格的评估，按照与国有建设用地“同地、同权、同价”的原则来定［10］。二是提供多样化置换方法，对于农宅置换，应当深化安置标准及模式的针对性和多元化。提供“面积安置”与“人口安置”相结合的置换选择；将“以农宅置换商品房”的单一结构扩展为“农宅换厂房”、“农宅换集宿区”等多种置换形式。

3.5构建利益保障机制

建立利益分配机制。建立利益分配机制是公平正义的体现。利益分配既要有利于农民个人通过流转获得收益，又要保证地方政府和村集体土地收益不流失，使收益在各利益相关者之间合理分配。首先，要定位政府角色。政府应当做好利益分配的裁判员，调控农宅流转收益在各利益相关者之间的分配。可由市、镇（街道）、村自上而下建立利益分配联动机制，由管理部门、相关专家参与，根据不同流转情况确定合理的利益分配比例。其次，保障农民在利益分配中的主体地位。农民是农宅流转的主体，也应是农宅流转的最大受益者。因此要保证农民在利益分配中处于主体地位，在整个流转收益分配中，总的分配比例顺序应当是农民＞村集体＞（租客）开发商＞政府。农民的利益主要有农宅退出补偿、农宅出租租金；村集体的利益主要是农宅流转管理费用；租客的利益主要是经营收益；政府的利益主要是税收。

创建利益协调机制。可引入第三方中立组织，建立第三方利益协调机制，通过“表达诉求-对话协商-第三方调解”程序来进行协调。首先，建立利益表达机制，可通过成立服务中心搭建利益诉求表达平台，让利益相关者各方表达自己的利益诉求；其次，搭建多方代表对话平台，在利益诉求表达基础上，利益相关者各方派出代表进行共同协商对话；最后由第三方代表进行调解，使利益相关者各方代表达成一致。第三方组织接受政府、村集体和农民的监督。

4　结语

随着城乡统筹发展与新型城镇化进程的不断深入，农宅流转这一基础需求日益增强，其复杂性与多样性的提升对流转机制构建提出更高的要求，而机制构建的合理性与适应性会对农宅流转带来直接影响。面对复杂且困难的流转现状，我们必须正视流转机制构建所面临的限制条件，并考虑机制与实践的相融性，不仅要强化相关专业理论的深入研究，还要建立具体试点进行实践，将“经济基础”与“上层建筑”紧密联系在一起，真正实现“优化住宅、合理流转、利益予民”，切实推进城乡统筹与新型城镇化的进程。

［1］农村住宅［EB/OL］.http://baike.baidu.com/link？url=7vMmRkPJp5JXaXiWoyjkhoqT37wQU2xithXfFr9KvMVtmVR8Tz41LJIBoogeShsEj1q4bbNpLl wALO801Ik7x_.

［2］贺聪志，李玉勤.社会主义新农村建设研究综述［J］.农业经济问题，2006，27（10）:67-73.

［3］朴永吉.村庄整治规划编制［M］.北京:中国建筑工业出版社，2010.

［4］10个美丽村庄示范点、90个“三星级康居乡村”.苏州都市网［EB/OL］.［2014-10-17］.http://www.szdushi.com.cn/news/201410/2014103161. shtm l.

［5］中共苏州市委，苏州市人民政府.关于城乡一体化发展综合配套改革的若干意见［J］.苏州市人民政府公报，2008（12）:5-9.

［6］王勇，李广斌.苏南农村土地制度变迁及其居住空间转型——以苏州为例［J］.城市发展研究，2011，18（4）:99-103.

［7］王千，李哲，李金鹿，等.我国农村宅基地管理政策梳理与思考［J］.国土资源情报，2013（10）:39-42.

［8］徐志明.农村集体建设用地流转中的市场与政府——苏州市宅基地换房模式分析［J］.学海，2011（6）:53-56.

［9］谷敏.城乡统筹背景下宅基地使用权的流转［D］.重庆:西南政法大学，2013.

［10］罗伟玲，刘禹麒.基于产权的宅基地退出机制研究［J］.国土资源科技管理，2010，27（3）:122-126.

The research on the problems and measures for the transfermechanism of rural housing in Suzhou

YUN Bo，HUANGMinghua
（School of Architecture and Urban Planning，SUST，Suzhou 215011，China）

Based on the actual situation of the rural housing transfer in Suzhou，this paper presents the promotion of the transfer by the improvement of the transfer mechanism.The paper deeply analyses some problems of the mechanism in the transfer runs，the market，the advantages and the policy，and proposes countermeasures that suit the current situation，running ways，themarket of the transfer and the withdraw and safeguard policy，which will help to improve the transfer mechanism，security of the farmer interests，realization of the intensive use of rural land and rational allocation of resources.The study can provide some reference to the circulation of rural housing in other areas.

circulation of rural housing；transfermechanism；construction countermeasure；Suzhou

TU982.29

A

1672-0679（2016）03-0071-06

2015-11-15

恽波（1990-），男，江苏常州人，硕士研究生。

通信联系人:黄明华（1964-），男，副教授，博士，主要从事城市地理与区域规划方面的研究，Email:hmh6412@163.com。

（责任编辑:卢文君）