社区警察的行为特征及其影响变量：以A市Y区社区警察为研究个案

唐皇凤��

社区警察作为构建基层社会秩序的主导性力量，其具体的执法行为不仅影响基层治理的效率，而且直接塑造着政府在基层群众心目中的整体形象。通过对A市Y区社区警察的长期跟踪与深度访谈，发现社区警察普遍具有职业倦怠、强调规范、行为自主性程度下降和内部共谋行为增多的倾向。他们主动压缩自由裁量权的使用，转而强调刻板的规范程序，主要目的在于减轻工作压力和规避日趋严苛的责任追究。而社区警察的职业属性、内部的招募、考核、激励约束机制则是解释社区警察之所以如此行为的关键变量。准确理解城市社区警察行为的独特性，探寻影响社区警察行为的主要变量，对优化城市社会治理体系、提升社会治理能力具有至关重要的价值与意义。

社区警察；行为模式；职业懈怠；责任规避；内部共谋

D63143A0052-09

①

“街头官僚”概念由美国学者李普斯基提出，指处于低层级行政执行单位的政府一线工作人员。本文借用此概念不具有贬义，该词在文中其他处亦如此。

〔基金项目〕国家社会科学基金重点项目“我国国家治理现代化的战略愿景与路径优化研究”（14AZD009）

〔作者简介〕唐皇凤，武汉大学政治与公共管理学院教授，博士生导师，湖北武汉430072。

身处大转型与大变革时代的中国社会，各种冲突与矛盾频现，构建有效而有序的社会政治秩序成为国家和社会治理的战略目标。社区警察在基层是国家形象的具体载体，在给定范围的社区内集中行使国家治安权力，是构建基层社会秩序的主导性力量。在现代国家治理体系中，完成执法任务的是警察，在第一线代表着政府的也是警察。〔1〕研究特定社会生态环境和制度框架下的社区警察行为模式，实乃提升社区警务水平和优化社区治理体系的重要途径。本文通过对湖北省A市Y区派出所社区警察日常生活状态和工作过程的观察，长时期跟踪数个有代表性的社区警察，对社区警察、内勤人员、110指挥中心、社区居委会成员和社区居民等的深度访谈，并辅以对相关政策文件的文本分析，试图总结出当前社区警察行为模式的基本特征，并探寻解释社区警察行为模式的主要变量，为优化社区治理体系提供坚实的实证与理论支撑。

一、问题的提出

早在20世纪80年代初，我国就提出了社会治安综合治理的方针，以警察为代表的国家力量成为社会治安防控体系建设的主导力量，使现代社会治理体系逐步成长和完善。警察作为现代国家治理体系的重要构成要素，社区警务是构建现代社会治理体系的重要环节。现代社区警务强调在特定的时空场域中，以警务部门为主导，动员和组织各种社区组织和公民的力量，通过警察与社区之间关系的和谐化构建社区公共安全的长效化机制。社区警察作为一种典型的街头官僚①

，是社区警务工作开展的关键主体，使社区警察的行为模式对社会治安问题的治理绩效具有基础性作用。社区警察虽然处于政策执行环节的末端，但面对瞬息万变的执法情境和相对稳定的法律体系之间的巨大落差，他们一定拥有程度不一的自由裁量权，其具体的执法行为不仅影响基层治理的效率，而且直接塑造着政府在基层群众心目中的整体形象。

目前国内外学术界主要从职业属性、管理制度、警察亚文化、社区公共关系等角度研究社区警察的行为模式。但对具体的社区警察进行长时期的跟踪调查和深度访谈，在我国基层治理的具体场景中理解和总结社区警察行为特征的研究较少。本研究的重要特点在于以“内部人视角”深度透视社区警察的工作生活情境，集中关注该群体的日常工作感受，以他们的所思所想所感为研究素材，试图整体把握该群体的社会心态与行为特征，尤其是导致这些行为特征背后的制度环境和内在逻辑。

A市作为中部地区的交通枢纽之一，流动人口较多，社会治安压力较大。Y区作为A市的一个重要治安管理区域，覆盖了A市面积第二大的管理辖域，民众对良好社会秩序的需求很高。同时，辖区内社会主体多元而复杂，流动人口非常多，辖区内的国企、高档小区、无人管理的老住宅区数量较多，还有大量的宾馆、KTV、网吧等娱乐场所，社会治安治理的难度极大、社区警察的工作强度很高，为研究社区警察的行为特征提供了良好的典型范本。

二、社区警察的主要行为特征

社区警察作为国家权力的代表者和行使者，是典型的、拥有自由裁量权的街头官僚。在执法资源有限的条件下，警察的自由裁量空间非常广泛，存在一定的执法随机性，并可能违反法律面前人人平等的宪法原则。此外，警察作为街头官僚，在混乱无序的工作场景中，往往会由于个体经验、临场判断、即时情绪等原因，在激励不足的情况下出现规则依赖、选择性行为和一线弃权等负面消极现象。〔2〕社区警察在其传统的、以社会控制与社会治安秩序维护为主的街头官僚特点上，被赋予了明确而系统的社会服务职责，如证件办理、邻里纠纷调解等。社区警察也会基于履职的需求，灵活开展与公众的各种互动活动，重视公众反馈，提高执法和社会服务质量，有针对性、有计划的树立良好的警察形象。社区警察还极力促进国家意志与社会教育的有效沟通。在社区居委会，社区警察同时兼任所辖社区居委会副书记，以新的身份介入社区管理之中，并经常需要组织社区居民进行法治和防盗防骗宣传等活动，通过接处警、社区居委会和街面巡逻听取居民的意见反馈。在社区警察树立新形象的努力与传统警察着重打击犯罪的刻板印象混杂下，社区警察的作用与功能极易被夸大，过多的文件处理和刑侦协助工作导致社区警察角色认同出现混乱，社区警察在行为规范与需求的冲突中出现职业倦怠与行为失范等问题。关注社区警察的属性变化与其行为模式的关系，能够对社区警察群体的行为变化，以及个体与个体之间的异质性进行深入理解。

（1）社区警察具有明显的职业倦怠和消极性行为倾向。囿于当前社区警察专业化与职业化程度不高的现状，尤其是面对日益繁重的社区治理任务和人员数量严重不足的现状，外加年龄结构严重老化，警察招聘机制不完善，以及缺乏科学合理的激励约束机制等原因，社区警察的工作压力大，责任重，职业风险高，其工作的无力感和倦怠感非常明显。如A警察所在的派出所共9个社区，但只有6个社区警察，一个社区平均不到一个人。W警官所在的派出所虽有10个社区警察，每人分管一个社区的社区治安工作，但只有4个能用。从年龄上看，所有社区警察均为40岁以上，年龄在50岁以上的有6人。从来源上看，由部队转业到派出所的有2人，通过父辈“顶班”的有1人，其余均为警校毕业分配。按照W警官的说法，就是这6个人“啥子都不会，都是50岁以上的老同志。”年龄偏大的社区警察基于身体的原因，往往只能选择轮流在社区和派出所之间各待一天，无法做到对社区的全天候巡查和监控。由于知识储备和专业技能的缺陷，很多社区警察使用电子信息化系统开展工作的压力很大，只能从事简单的人口信息查询技术。在整个Y区派出所的社区警察队伍中，只有一人知道如何在电脑上录入电子笔录、录入台帐、上传案情等操作，且实际操作起来仍然十分生疏、缓慢和低效。专业技能的缺乏进一步缩小了社区警察的有效规模，导致实际的警民比更低，社区警察的工作压力集中在一小批社区警察身上。如在基层社区中，社区警察有进行消防知识宣讲的任务，在W警官看来，其他的社区警察“也不完全是不会，人家是不搞，死活就不给你搞，逼得你只能自己搞。人家那都当着你的面说，我就是不求上进，我就是工作懈怠，我就这样了，你们也莫说我这个那个啦。人家都把丑话说到前头了，你咋办，还不是要给人家擦屁股。”（对W警官的访谈2014-04-29）

对社区警察来说，警力不足导致的最直接结果是要处理的事情和案件不断积压，日积月累下来已经让社区警察不堪重负，加剧了社区警察的无力感和职业懈怠。从更深层次的心理机制分析，缺乏有效的激励机制则是社区警察工作积极性不高的根本原因。在调查过程中发现，相当数量的社区警察并不避讳自己消极的工作态度。或许在他们看来，自己基于各种原因的消极怠工并不为过。对于自己的薪资、职业发展前景等，大部分社区警察都认为自己的实际所得与付出完全不相匹配。既然工资不高，未来升迁机会也几乎为零，那么在工作上有所懈怠也是理所应当的。社区警察L就说：“那些放不开的警察，他们压力就大；像我就无所谓，把自己工作做好，没啥压力。社区民警上进的，也就得个名誉、称号；你要往上爬，就要有关系，没得关系你也没门儿爬上去，工作做得再好，也就得个表扬。我就不把这些放在心上，搞好工作就玩，没得追求就淡定，满足了，有个饭碗就行。我们这工作，咋说，一个月拿两千多一点……我也没啥抱负。之前在部队拼命，现在让我当个警察，我做好工作就行了，也不指望啥子了。”（对L警官的深度访谈，2014-09-30）社区警察并不回避自身工作懈怠的问题。尽管有社区警察对这种消极的工作态度产生了质疑，但几乎都认为这种消极的态度背后有其自认为“合理”的因素，也是社区警察面对海量工作压力的必然和无奈之举。

（2）社区警察普遍呈现出重程序、轻实质的规范性导向。大量系统性的规章制度都对社区警察的行为提出了规范，社区警察行为是否合乎规范要求是其工作绩效中的一个重要考核项目。按照规范要求行事正逐渐被越来越多的社区警察或被动或主动地接受和认可，成为他们处理社区事务的一个重要行为准则。在社区警察C的辖区的某宾馆曾出现吸毒致死案件，在这次出警行动中，他与前来指导侦查工作的派出所所长关于上报案件信息的讨论中，我们发现社区警察对及时上报案情非常敏感。前一个月该辖区刚发生过一个茶楼非正常死亡案例，由于没有及时上报案情，使他们受到了严厉的批评和问责，派出所还因此赔了6万块钱。派出所长对社区民警说：“你看，这个亏我们不能再吃了，你们要赶紧第一时间上报，按照那个程序来，起码我们不担这个责任了。”（2014-05-07实地参与社区民警C的出警）从社会舆论的反映来看，社区服务窗口长期存在“门难进，脸难看，事难办”的问题，尤其在许多特殊证件办理的过程中，窗口服务人员往往被诟病为态度冷漠、推诿责任等。事实上，从内部人的视角出发，社区民警的“铁面形象”源自于服务内容的枯燥和单调而导致的消极态度，以及由于其特殊工作性质要求而呈现出的“以规则为取向”的一视同仁和捍卫底线的态度。社区警察在面对繁多而复杂的社区事务、社会纠纷化解等问题时，日益倾向于严格按照规章制度和正式的工作流程行事，在提高工作效率的同时避免不必要的麻烦和争执，同时更好地应对日益严苛的责任追究，充分彰显了基层社区警察的理性人特征。

为更方便参与社区事务的管理，社区警察同时还身兼所辖社区居委会副书记一职。由于自身身份的特殊性，尤其是警察社会形象的微妙性，社区警察在配合、指导社区内各主体解决各类矛盾纠纷时，特别注重行为的规范化。在社区警察W与辖区内某高档小区保安队队长F就最近一个月该高档小区多次发生入室盗窃、诈骗等治安问题进行沟通和商议的过程中，W就反复强调：

这个前期工作一定要录像。两个人过去，一个交涉一个录像，就是短短几分钟时间。这是为了我们下一步有根据的整治他。我这个办法是成系统的，一环套一环的。一开始可能只是佯攻，后来就是冲锋突击，再后来就是动刀动枪见血了。他若硬是要跟你们惹事胡闹，小区的保安就要会引导他犯罪，引导他违法。你一面用录像机拍摄，一面义正言辞跟他说，绝对不能带脏话。要记住一点，所有的活动必须在监控录音录像的基础上，我们自己嘴上不能带脏话，我可以刺激他，但是自己一定要控制，因为你录他的同时你自己也被录下来了。而且我这个东西是依法搞的呀，我所有东西、所有证据都是按照程序一步步来的，你要想说我做得不对，你找不出我的问题，我都是有根据的。（2014-05-08实地参与社区民警W的出警）

许多社区警察在处理社区事务时都不同程度地强调程序的规范化。社区警察行为的规范性价值取向并不意味着制度规范的胜利以及法治理念的贯彻，可能仅仅是社区警察出于对工作难度、工作压力、责任追究的恐惧，主动收缩对社区事务的自由裁量权，以避免由于执法和管理行为产生异议而导致更多纠纷和不必要的矛盾，是主动规避责任的一种理性选择。

（3）面对多重压力的挤压，社区警察的非自主性行为日益彰显。非常明显，社区警察的上级主管部门及其领导的维稳压力是将社区警察变为难以客观执法的重要“推手”。以我们调研社区内曾经发生的一起医患纠纷为例，原本在多名社区警察的耐心劝解下，医患双方已经基本达成共识可以和解了，最终却由于患者方选择性地公布纠纷事件的部分信息，借机制造社会舆论以要挟基层政府主要领导。最后，社区警察不得不按照上级的明确指示，认定医院单方面对患者负有责任，并进行数额较大的赔偿。社区警察J为我们完整地介绍了事件发生过程：

当时这个医患纠纷，就是医院给一个病人做手术，结果手术后病情忽然进一步恶化，最后病人去世了。一开始患者一家人也还挺理性，没有做什么出格的事。后来忽然开始到医院摆花圈来了，天天来吵来闹，干扰了医院的正常运转。我们几个社区警察都去调解，不能一直这样闹，要有个客观、合理的结果对不对？我们就找患者、找医生，还找了别的医院医生来帮忙看片子、看病历讨论。最后把“主治医生跟医院、患者、第三方医院”三方，以及我们社区警察四方代表坐在一起，商量问题怎么解决。患者这一边其实也还不错，医院这边拿出很多证据，包括他们家属对手术风险提前告知的签字认可。经各方面沟通，医患双方慢慢达成共识，划清彼此的责任，我们大家都还怪高兴、怪满意。结果这个事被领导知道了，马上召集我们开会，说这个医患矛盾要如何如何处理，不能出乱子，要安抚老百姓。第二天他就直接命令式地要求医院拿出多少钱赔偿患者。患者那边一看，这钱比之前协商调解的钱多多了，当然愿意。医院不愿意，说按照法律来依法调解，双方都要达成一致了，忽然来个这事。但他是官员，医院怎么反驳他？最后医院按命令赔钱了事……老百姓就觉得啥事你一闹，政府就拿钱、无条件地拿钱。你说到底是当官的不懂法还是老百姓是刁民？老百姓以后都学会这一招了，没钱就去闹，就有钱。这就跟好多老上访户一样，只要最近没钱吃饭了，他就跑到政府说我去上访，领导们就给他钱，这个叫维稳经费。他真要上访吗？他不上访了，他只是没钱了，去闹一下就有钱。上访现在就是他的职业，以此为生。这样的情况我们这里比较多，我们也没有任何办法，只能听领导安排。（对社区警察J的深度访谈2013-10-06）

另外，作为一种社会职业，警察并不是生活在真空的，而是由其所服务的社会的价值观与态度塑造的。〔3〕但在社区警察服务社区、参与社区治安工作的实际场景中，社区居民越来越强调自己作为国家主人和纳税人的身份，强调社区警察“为人民服务”的职责和义务，在与社区警察的互动中越来越占据更加主动的地位。随着社会治理体制机制的快速变迁，社区警察的权威遭受严重侵蚀，传统社区中单向的权威——服从式的警民关系正逐渐转变为双边乃至多边的平等——协商式的互动关系。随着民众诉求的多元化和社会舆论的影响日益扩大化，媒体和舆论对社区警察的行为选择产生了越来越大的影响，社区警察行为选择的自主性空间日益被挤压。社区警察C曾直言：

有些记者和新闻报道，他不管你的真实情况和规范程序，就是要按照他自己的意思去报道。正常来说，我们处理任何事情都要有个过程，尤其是我们社区警察调解纠纷，这里面牵扯的东西非常多，各方都要协调。他（指个别媒体）不管，他就要你马上办完。你要是没能够按照媒体舆论的意思迅速解决问题，他给你两头一去，中间弄点事搞搞，断章取义，到处乱讲，这对我们公平吗？现在的领导就害怕两件事，一个是群众上访，一个就是新闻媒体曝光。但实际上有些曝光并没有实事求是的去报道事实的真相，只是为了吸引眼球，让别人都关注他。前段时间，我们这里有个人酒喝多了，去闹事、撒酒疯，还动手打人、打保安，人家保安就上前将他制服。这个过程中难免打到他了，他就跑到我们这来告状。我一了解情况，马上调监控视频看，就发现是他先动手打人，那他这算什么？恶人先告状。我就说了他两句，没管他。结果他还不依不饶地去告，先告到分局再告到市局。他调到了那监控视频，把自己先动手打人的那部分删掉了，只留保安打他的那部分，弄成个视频放到网上去，误导社会舆论。领导看了也是什么都不管，说这事给国家和社会造成了巨大的影响，要处理好。我有啥办法？他（指领导）这时候也不依法办事了。（对社区警察C的深度访谈2013-05-07）

社区警察普遍认为，社会偏见、对社区警察不理解、个别人对社区警察别有用心的抹黑等，是造成自身形象不好的主要原因。即使是评选“最美警察”活动、大力宣传社区警察的服务性等形象自救的努力，还是很快被社会对其他公职人员的负面印象所挫败。曾有社区警察向我们抱怨：“为什么报道那些‘大老虎的时候，一定要在标题里写这个人是‘派出所所长或者‘公安局局长？这些人明明后来还当了地方党委书记那么大的官，这都不写吗？一定要报道他们是警察才算出了口恶气吗？我们警察的形象都被这些媒体搞臭了。”当然，社区警察行为自主性的丧失并不完全是被动的。社区警察在执法工作中，由于权能有限或者经验不足，经常会遇到很多自己无法或无力解决的难题，自由裁量权并不是社区警察有效执法的“万能灵药”。同时，面对各种社会舆论和考核评估、责任追究等职业风险，社区警察往往会主动压缩自己的行为自主空间，避免陷入“按舆论处理了就是不合法律规定或会得罪领导，不处理或不按主流舆论处理就会得罪老百姓”的两难境地。在上级主管领导和部门强大的维稳压力面前，社区警察主动放弃自身的自由裁量权，开始无条件地顺应社会舆论和上级领导的要求。

（4）社区警察内部共谋行为显著增加。警察对外部社会具有天然的猜疑心和排斥感，相比之下更愿意选择相信警察同僚。面对来自体制内外的质疑，尤其是社会普遍的“仇官”“仇警”情绪和某些新闻媒体对基层警察的不实报道，社区警察不仅开始出现职业懈怠和身份认同危机，而且开始习惯性地选择一致对外，保护同僚的形象和权益。在我们的实地调研中，发现报警人H携其女儿HN向派出所投诉，其女儿在Y区的DQ社区某酒吧工作，受到客人骚扰，报警人认为当时前去处理的社区警察L并没能够主持公道，反而有侮辱自己女儿的嫌疑，特来投诉。Y区派出所社区警察W进行了接待，并且娴熟地帮助社区民警L摆平了这件事情。事实上，社区警察共谋行为是社区警察形象衰败后的必然选择，他们试图以此来集体强化对自身行为和形象的认同，尽管这种共谋也存在隐瞒事实、包庇纵容警察犯错的可能。面对社区警察日益成为警察队伍“养老院”的现象，年轻有干劲的社区警察可以协助那些临近退休的社区警察完成有关电子政务、奔波费力的相关工作，使得局部地区的基层治理不至于完全处于失控或失效状态。Y区派出所的大部分社区警察对这种普遍的消极工作态度倍感无力和无奈。即使本身工作态度积极，也对那些工作消极的社区警察持理解和同情的态度。社区警察消极怠工的现象并不是孤立的社会现象，当然这种行为本身并不值得赞扬，但却有其存在的合理性和必然性。如果一味地只知道加以道德鞭挞，一味地只知道在宏观政策层面予以价值和政策倡导，而不能切实地给予社区警察以科学合理的有效激励，那么，要提升基层治理的水平和质量也就只能是镜花水月和空中楼阁了。总之，在群体内部的互动关系上，社区警察之间存在较强的共谋倾向。这一方面是警察本身较强的戒备心、猜疑心使然，工作中大量接触的犯罪嫌疑人使得警察群体天生对体系之外的人和事物存有较高的怀疑心理和排外心理；另一方面，共谋也是社区警察面对日益老龄化的队伍、衰败的社会形象所开辟的形象自我救济之路。

社区警察群体由于年龄、学历、经历等的不同，各自的行为取向、能力也存在一定的差异。认知和把握群体行为模式的主要特点，意味着这些行为特点并不是全部体现在单独一个或几个社区警察身上，而是普遍分布于整个社区警察群体中，每个社区警察都或多或少在一定程度呈现出这些行为特点。另外，行为模式主要体现在心态与价值取向、规范性和内部互动等不同维度上，且呈现出十分复杂多元甚至相互冲突的特点。在行为心态上，社区警察缺少街头官僚面对复杂多变的街头事务应当具备的好奇心、积极性和能动性，往往陷于懈怠、消极的工作状态，缺乏作为国家形象代表本该具备的职业神圣感和职业认同感。在行为规范性上，社区警察面对社区服务事务时，有意识地主动收缩自由裁量权的行使，转而逐渐加大自身行为与警察管理的规章制度、警察内部通行的行为规范的契合度，以有效地规避日趋严苛的责任追究。这种行为模式的规范性趋向并非源自对制度规范本身的认同，而更多的来自于社区警察对多元化、个性化社区服务与责任的消极逃避。

三、解释社区警察行为特征的主要变量

警察的行为特点受制于警察本身的个人因素、警察辖域所在的社区，以及警察所在的警察组织，它们对警察行为模式的塑造都非常重要，任何单一的变量都不能完全解释警察的行为模式。〔4〕警察并非生活在真空中，而是由其所服务的社会价值观念和态度塑造的，警察的行为模式受到其辖域社区价值取向的深刻影响。在具体完成其工作任务的过程中，在制度规范的约束下，社区警察形成了多样化的行为模式，并与社区居民实现互动和寻求妥协。总体而言，职业特性、组织管理制度、社区公共关系是影响社区警察行为特征的关键变量。

首先，社区警察的职业特性是影响其行为特征的关键变量。社区警察的工作场景绝大部分位于基层社会，面对的是一线现场，是典型的街头官僚。在大量具体的街头执法场景中，过于宽泛的法律和政策为社区警察所提供的并非明确而必要的支持，而只是具体执法的大致框架轮廓。社区警察必须利用有限的法律资源，基于自身对规则、政策、法律的理解和认知，在现场迅速对纠纷、事故、矛盾等作出直接而具有针对性的决策以解决街面突发事件，及时维护社会正义和保障社会秩序。〔5〕社区警务活动的开展主要依托社区警察，社区警察代表国家履行社会治安权力，他们应当是“一个社区组织工作者，一个社区活动积极分子，一个解决问题的人”。〔6〕社区警察剥离了一般警察大部分的刑事职责，其主要职责与社会治安和公共安全的预防、信息搜集和街面巡逻相关，其社会形象更具亲和力，与城市居民的接触更多。甚至在社区警察的自我感受中，觉得自己也是不具备暴力和权威的弱势群体。社区警察是社区自力更生过程中的催化剂，“要有能力起到催化的作用，一方面把社区的各种资源集中起来，另一方面向社区提供资源、支持和训练”。〔7〕社区警察通过提供全方位的细致服务，动员更多的社会组织与个人主动参与到社区秩序的维护、预防、调整和发展中来，以不断获得公众对法律的支持。社区警察W目前40多岁，父亲即是警察，自己在社区警察这一岗位上工作多年，因表现突出曾获省级“优秀社区警察”荣誉称号，现任Y区某派出所社区警察中队长。他说：“我们工作的开展要多靠老百姓自治、老百姓帮忙。说难听点是利用老百姓，好听点就是发动群众，跟群众双赢。多解释、多帮忙，群众来办个证件你让他们少跑些路，慢慢建立感情。平时少打些牌，少喝点酒，多跟群众坐一坐，起码工作也好做一些。……（社区警察就是要）让老百姓觉得警察就在身边。但是说社区民警要熟悉社区居民，一个人就比方只管一万人，你说这要见到啥时候去，我搞个操场每天开大会也见不完这么多人。老百姓有讲道理的，也有不讲道理的。但是老百姓心中有秤，不管讲不讲道理，他都说得出来你是好警察还是坏警察，都会给你好警察伸大拇指。为什么？因为你努力在做公平公正的事。老百姓有时候对你警察整体有意见，但是对个别的、天天能见到的社区警察，他服你、认可你。”（对社区警察W的深度访谈2013-09-29）

但社区警察C临近退休，为部队转业军人，在部队期间曾领副团长衔，转业回到A区成为一名基层社区警察，他对社区警察的工作怨言颇多：我快退休了。我当了二十一年兵，当到团长，后来转业当社区警察我是第一人。……老实说，从部队以副团长的军衔转业回来当了个小小的社区警察，到现在心中已经没有什么理想主义和奉献精神了，剩下的只是一肚子怨气。……说起来社区应当有社区警察、治安警察和巡逻警察三个警种配合开展社区治安工作，但现在就是一个社区警察做三个警种的事。我现在就觉得自己就是炮灰：只要社区出了任何一点问题，自己就是挨板子的。但是这个“炮灰”跟当年在部队的时候的“炮灰”不一样。部队那个“炮灰”是冲在前线的，是光荣的；现在这个“炮灰”是垫底的，是替罪羊，谁干活谁就变成了炮灰。说到底，我们承担了上面的压力和下面的责任，出了问题当然就都算在我头上。反正我现在年龄也大了，当个社区警察权当是养老，牢骚该发就发，也不管是对领导还是对谁。……口碑才应该是我们社区警察的考核标准。我们社区警察吃的是草挤的是奶，劳苦都在自己心里。……我虽然是社区警察，但同时还要兼做很多社区的、派出所的工作，而任何一个工作出了问题自己都要挨板子——也就是挨顿批评。工作做不好，领导不满意，群众有怨言，怎么排解这个压力？排解不了。（调研材料，编号2013-10-07）

社区警察作为一种社会职业，本该拥有清晰的工作对象、明确的组织目标和价值取向，以及完善的人员招聘、考核管理等机制，以实现社区警察的职业化发展。但对中国当下的社区警察个体而言，却远没有实现专业化。备受诟病的执法环境、日趋老化的年龄结构、职业培训和激励约束机制的缺失等问题使得大部分社区警察缺乏必要的工作技能，加剧了社区警察的无力与无奈感，进而从怀疑自身到走向内部共谋以应对无边的责任与压力。

其次，管理制度是塑造社区警察角色认同和行为模式的重要变量。在现代国家治理体系中，有必要对街头官僚设置系统而有针对性的监管、考核和纠偏机制，以保证这些拥有自由裁量权的社区警察能够切实有效地行使权力和服务社区。警察组织的政策、程序与体制既影响警官的选择，也影响警官做出某种选择的机会。警察组织对警官的正式预期和非正式预期通常表现在警察组织的政策中，而且是各种具体职责分工的结果，并因此影响警官个体的决策。〔8〕无论是作为暴力还是服务角色，警察的行为都与其角色定位相关。〔9〕具体而言，三个方面的制度具体塑造了社区警察的角色认同和行为模式：

（1）社区警察的招募制度。警察作为国家暴力机器之一，是特殊的国家公职人员。相较于一般政府机关公务员，警察得到授权，可以依法对任何违法犯罪行为进行人身强制。因此，为了确保警察能够捍卫法律尊严和切实维护社会正义，世界各国制定了系统而严格的招募标准（具体包括年龄、学历、生理心理状况和品行等）和具体程序，通过专门的公务员考试和心理测试对候选人的各个方面进行严格的评判和甄选。社区警察W介绍到：

社区警察的招聘以往是政法委、公安局直接到各大警校，对毕业生进行专业成绩和在校表现的双重考核。当时警察还基本属于包分配，大家都还能够去自己想要去的地方。但上世纪九十年代末以后，人们的经济头脑越来越灵活了，大量的警察由于工资低、看不到晋升的希望，果断地辞职了，退出了警察队伍。但是，他们也同样带走了非常专业的警察知识。另外，这些辞职的警察万一最后走上歧途去犯罪，那就给我们警察的破案带来非常大的困难，因为他具备相当专业的反侦查能力，晓得如何销毁犯罪证据、如何误导警察的判断、如何撒谎骗过审讯——这给我们破案带来相当大的困难。……于是我们现在警察的招聘采取了社会招警的方式，就是普遍的、公开的面向社会招警，不管你以前干什么的，都可以报名；然后我们对报名的人进行品德上的审核，这个很简单，一输入身份证号就都晓得了；再考试，也是要考公务员，考完之后再参加一个警察的专业考试。两门考试都通过了，你才能进入警察队伍。但是这个时候你是没有专业技能的。所以通过社会招警进入警察队伍的这些人，还要再组织他们去警校进修。根据他们自己的兴趣，选择刑警、民警、微量痕迹侦查、笔迹鉴定等，一般是学一到两年，有的比较专业的要学三年。等你在警校毕业了，再按照警种和各地的具体需求进行分配。并且，现在警校不包分配了，上课学的都是《警察学》、《警察职业道德》这样的文化课，讲授专业技能的课很少。（对社区警察W的深度访谈2013-12-23）

当前中国警察的招聘方式在一定程度上解决了辞职的专业警察可能带来的社会隐患问题。但随着警察的招聘权被统一上收，基层的警力真实需求很难上达相关主管部门，上级公安部门的统一招考难以顾及基层社区警察的特殊需求，限制了科学合理的基层警力的编制配备。由于国家对公务员编制实施统一管理和严格控制，基层警力的扩充始终难以与实际需求的快速扩大相匹配。事实上，尽管警察招聘机制在不断完善，但真正能够分配到基层派出所，能够解决基层警力有效需求的可能性很小，多年不进新人是许多基层派出所的常态。并且，合格的社区警察需要长期实践经验的锤炼，一名社区警察甚至认为：“一名合格的社区警察至少需要在社区摸爬滚打五年，一名优秀的社区警察则至少需要十五年的社区实战经验。”当前社区警察的招募机制和培训机制难以给社区警察提供必要的后备力量与可持续的有效支持，大量协警由于不享有执法权、缺少基层经验而难以分担社区警察的实际压力，导致社区警察工作压力无法排解，形成消极怠工的心理状态与行为方式。

（2）社区警察的考核制度。考核机制是基于社区警察的职责和行为规范，根据上级部门制定的既定考核指标对社区警察的行为进行系统评判，通过量化指标完整而准确地评估社区警察的工作绩效，以便在考核结果的基础上对社区警察实施奖惩。在实地调研中，我们发现社区警察的考核指标涵盖了人口管理、情报信息收集、安全防范、治安管理和服务群众五项工作内容，但对具体项目赋予的分值有所侧重。在《A区分局社区（驻村）民警考核办法（试行）》中，其中第一项人口管理共25分，具体包括两实管理（2分）；流动人口和出租房屋管理（6分）；重点人口、社区矫正对象人员管理（6分）；肇事肇祸精神病人和非正常上访人员管理（6分）；其他人员管理（5分）。第二项治安管理共计20分，其中行业场所、重点单位管理（10分）；校园秩序（5分）；烟花爆竹限放（5分）。第三项安全防范共计25分，具体包括案件防控（12分）；提供刑案线索（3分）；“黄、赌、毒”工作（10分）。第四项矛盾纠纷调处共计10分，具体包括服务群众（5分）；国保工作（5分）。社区警察的考核项目中还是包括必须协助刑事案件的处理等兼顾警察身份的其他责任要求，这与《考核办法》所提出的社区民警“三不一专”勤务机制（具体指社区警察不轮值“110”接处警、不参与规模调警、不承担破案和打击处理指标，专职社区警务工作）的要求并不完全吻合。在调研中我们发现，这一勤务机制基本没有被执行，社区警察仍要面对接处警、调警、协助破案等工作压力，并纳入考核。从赋值上看，“服务群众”一项只有5分的考评分，加上与社区服务相关的“治安管理”与矛盾纠纷调处，一共只有35分的考评分，远远没有达到总考评分一半的权重，人们完全感受不到社区警察对社区服务的重视。考核既是一种激励，更是一种行为导向。在这种考核制度的激励下，社区警察理所当然会将更多的时间和精力投入到传统的人口管理和安全防范中去。

以矛盾纠纷调处10分的考核分值为例，其具体计算办法是：社区民警负责调解（办理）本社区的所有矛盾纠纷案件，每月办理一起奖05分；推诿不办导致群众找派出所领导上访投诉的1起扣1分；上访投诉到分局或区委、区政府的，发生1次扣2分；上访投诉到市局或市委、市政府的，发生1次扣3分；因民警工作不力、处置不当或发现苗头不按规定及时上报预警信息，造成纠纷没有化解而引发群体性事件、民转刑案件的，发生1次扣5分；化解矛盾纠纷到位有力，及时防止重大案（事）件发生，被分局发嘉奖令或通报表扬的，1次加2分；被市局以上领导批示表扬或通报表彰的，1次加3分。查询平台以调解纠纷卷宗和治安案件信息为标准。尽管整个考核项的奖惩标准都是围绕社区警察调解本社区矛盾纠纷案件展开的，但从各项分值上看，考核标准着重强调的并非社区警察的调解能力、技巧，而是社区警察对上访事件、群体性事件的管控。事实上，对于如何甄别一件被社区警察化解的纠纷可能演化为重大案（事）件，并没有具体的操作和评估方法，遑论被分局、市局考评嘉奖。从这一点看，加分项几乎是不可能实现的，而扣分项却具备可操作性。对社区警察来说，调解纠纷是一件耗时耗力的工作，再加之考评分只有05分，完全可以将工作重心偏向更为重要的考核项目。对于上访、群体性事件等扣分项，社区警察则结合重点人口管理，对本社区“老上访户”“刺儿头”、有犯罪前科人员等，配合社区居委会进行有重点关注；尤其在一些节假日等“上访敏感期”，社区警察更是会抽调社区综治人员对有可能上访的“重点人口”进行24小时轮流监控，社区警察几乎无法将主要精力投入到公共事务和矛盾纠纷的治理之中。从Y区派出所社区警察考核办法与考核实施情况来看，社区警察的职责不仅没有在考核表中得到准确的体现，反而加剧了社区警察职责权限和社会治理角色的模糊与混乱。从考核结果来看，对社区警察的奖惩机制几乎起不到实际效用。哪怕次次考核全部优秀，社区警察也基本没有晋升的可能性；即便考核不达标，他们也不会面临被辞退的风险，最多只是内部批评而已。就考核方法而言，上级主要通过考核表的分值简单反映而非实地检查考核社区警察的工作绩效，社区警察因此并不太在意日常考核，而是采取各种方式“巧钻漏洞”，只需做出“漂亮”的文件和报告就足够了。

（3）社区警察的管理制度。在官僚体系的组织结构上，管理往往是自上而下的。官僚制往往给人“上级主导下级”的刻板印象，认为下级对上级的忠诚是官僚制高效运转的关键，上峰指令和法律规章是影响街头官僚行为特点的重要因素。〔10〕但严格的官僚制管理到了社会管理的末梢似乎显得有些强弩之末。上级官僚对街头官僚的控制有赖于后者所提供的各种信息，社区警察凭借所掌握的大量基层信息与上级进行讨价还价，甚至获得某种程度的主导权，他们可以使用“事出有因，便宜行事”的解释敷衍来自上级的结构性控制，导致上级部门对社区警察的管理控制日益虚化和乏力，至多是进行方向性、政策性的宽泛指导。同时，大量的基层治理事务还牵涉到警务机关与其他部门的协调关系，这在无形中混淆了社区警察的职责要求，加剧了社区警察的角色混乱。另外，日益严苛的责任追究机制使得社区警察规避责任的需求空前暴涨，因为通过搞好工作让上级和社区居民满意的可能性很小或者需要付出的代价太大，那么，社区警察的理性选择就是宁肯少做事甚至不做事，但一定不要出错。

在一定程度上，社区警察的诸种消极行为是缺乏科学合理的招聘、考核和管理制度的必然产物。同时，来自官僚等级体系的压力使得社区警察不得不遵从自相矛盾的行为价值导向和考核机制，结果是社区警察的职责和角色认同日趋模糊与混乱，使得各种消极行为在该群体内部普遍蔓延。另外，宽泛的服务目标和难以量化考核的服务水平使得社区警察的工作充满了不确定性。〔11〕当大量社区警察的治理行为低效和失效，社会治理能力和水平相对低下，甚至与公务员整体的价值体系相悖之时，实际上也表明了整个官僚体系的招聘、激励与监管机制的构建和运转出现了很大问题。

再次，公共关系是塑造社区警察行为特征的重要变量。满足社区价值认同是警察组织的目标，公共关系因素是影响社区警察履职行为的一个重要变量。社区公共关系既包括来自社会结构给予警察的地位与作用的影响，也包括来自于社会和警察自身的期待影响。〔12〕社会公共关系构成社区警察的主要工作环境，使其更具有公共服务者的特点。作为公共领域的管理者和参与者，警察形成了基于公共关系的行为模式。对警察来说，公共关系需要实现双向的沟通途径，一方面及时了解与判断公众的正当需求和公众对现有警察工作的反馈，据此调整警察组织行为，提高警察组织的凝聚力；另一方面，警察组织也要向公众输出各种信息，保障公众知情权，使公众更好地认识和配合警察工作。这就使得社区警察要更多地进行街头巡逻，了解辖区内的动态，从而形成社区警察穿便服深入社区、入户为居民解决生活困难、与辖区内许多重要社会主体构建良好关系等低姿态、亲民的行为特点。社区警察的行为是社会期待集体表达的结果。社区警察工作与服务的环境对其提出了不同的角色要求，其角色压力和行为特征自然是复杂多样的。工作环境主要包括在社区服务中所要接触到的社区居民、社区组织和体制内的同事等。在警务系统内，作为最基层、最前线的警察，社区警察需要接受社区警察大（中）队队长、派出所所长、公安局局长等的领导；与平级同事的和谐相处也要求社区警察并不能完全按照自己的喜好行事，而要顾及同事情谊和未来合作的可能。在社区，社区警察要成为公共关系专家，通过各种方式与居民建立良好的关系，成为一定范围内的领导者，处理社区各项安全事务；在一些社区突发性事件中，社区警察作为公权力渗透在社区的神经末梢，需要第一时间反应，与破坏社会秩序的行为和个人作斗争，成为秩序的维护者和正义的捍卫者。在具体的社区治理过程中，社区警察必须扮演不同的社会角色，受到来自各种相互冲突的角色规范要求的压力。在社区警察的服务工作中还面临着社会评价和监督。这种体制外评价与体制内监督在维稳问题中达成了高度的一致性，将原本指向责任人的压力转而指向了社区警察，使其在“民意”和“法治”之间陷入两难境地，导致社区警察无法进行自主判断、有效执法和公正执法。如社区警察在处理打架斗殴事件时，很多当事人能够通过其上级施加压力，迫使社区警察在处理问题时放松规则，手下留情，而利益受损方则要求社区警察公开、公正执法。附近居民极有可能反映双方当事人均有过错，平时就口角不断，时有出格行为，建议社区警察将双方带回，进行严肃批评教育。但社区警察同时要考虑到自己的现实困难，队伍本身人手不足，把双方都带走教育，还需要腾挪空间拘留、寻求同事协助教育。除此之外，每个社区警察都还有各自繁重的巡逻入户任务、台账整理任务、卷宗周期上报任务、社区居民证件核实任务等工作压力。面对这种错综复杂的工作环境，为避免行为失范和可能的责任追究，社区警察干脆放弃自由裁量权，严格按照明确的制度规范与程序要求处理社区事务。这种被动的规范性行为价值取向贯穿于社区警察的所有行为选择之中。

最后，信息和通讯技术的发展也对社区警察行为产生了显著影响。电子政府和无纸化办公的改革使得街头官僚正在尝试转变为“屏幕官僚”，即借助信息技术实现对街头的远程监控和管理。社区警察的这种转变从一定程度上看是被动的。事实上，大量的社区警察由于长期在街头办公以及年龄的影响，并不能够完全胜任计算机的操作，纸质化文件仍然是很多年龄较大的社区警察比较熟悉和习惯的，但却大大增加了警务机构的内勤部门和年轻的社区民警的工作任务。同时，由于通讯技术的发展，社区警察只需要用电话和电子邮件就能够完成与辖区单位和一般城市居民的常规互动。便捷的管理和选择性的绩效考核指标的设置，为社区警察留在办公室提供了激励和借口，而大量的社区突发事件则在基层社区大量积压和有意或无意地予以忽略，最终推诿给涉事方自行解决，各种新的潜在冲突在悄然累积，社会不满情绪不断发酵。技术也是社区警察在社区公共关系互动中的一个重要因素。如汽车的发展使得警察的街头步行巡逻成为罕见的现象；摄像探头的广泛部署更是解放了大量社区警察，让警察能够在办公室就可以掌握街头信息。技术进步在提供便利的同时，也导致了社区警察在街头的“失踪”，借助越来越便捷和普遍的现代信息技术，社区警察能够在办公室就“完成”过去必须通过亲自下社区才能完成的任务，加剧了社区警察与社区居民的疏离。

新中国成立以来，公安机关一直以为辖区内的群众提供广泛而具体的服务作为职责定位。1996年，公安部制定了“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”的“四有四必”政策，基层警察面对打击犯罪和服务社区的双重压力，形成了比较大的角色紧张。2004年开始在全国范围内大规模实施社区警务战略，实现了国家权力向基层社区的有效渗透，增强了国家的基础性权力。作为街头官僚的社区警察，在执行法律、维护秩序和服务社区的多元职责配置中产生了某种程度的角色冲突，尤其是科学合理的招募、考核、激励约束机制的缺乏，使得该群体产生了不同程度的职业倦怠，以及重程序轻实体的规范性导向和内部共谋行为增多等负面消极现象。在与各种社会力量的互动过程中，由于地方官员的晋升存在维稳、环保等问题的一票否决压力，社区警察往往成为了地方官员政绩考核中最后一块遮羞布。各级地方党政领导的政绩渴求和对法律的蔑视，以及社区居民维权意识的觉醒往往成为社区警察所面临的最严峻的挑战。在这样的背景下，社区警察主动压缩自由裁量权的使用，转而强调刻板的规范程序，以此减轻工作压力和避免责任追究。这种规范性导向并非源自社区警察法治意识的增强，其实质只不过是社区警察在面对强大的工作压力、严苛的责任追究和自身形象衰败之时规避责任的权宜之计。因此，通过内部管理规章制度的约束不断内化社区警察的行为规范，逐步将服务价值内化于社区警察之中，通过角色认同塑造其自我的职业认同，从而改善其行为方式，不失为优化社区治理的一种可行途径。

四、结论与讨论

从社区警察的工作属性来看，提供公共服务是社区警察的一项重要职能。相比于热情地与辖区单位和社区居民打成一片的社区居委会，社区警察更倾向于选择按照既定的规章程序认真执法。由于社区警察的职业风险高，工作压力大，以及日益严苛的责任追究，越来越多的社区警察正在尝试通过遵循规范程序来保证最低限度的惩罚，“不求有功，但求无过”成为他们的普遍心态。面对多方压力，疲于应付的社区警察一方面在履职中心生倦意，职业认同度和工作积极性不断下降；另一方面又不得不相互照应，以在体制内部考核与社会外部评价中维持基本的绩效和形象。这些都使得社区警察的行为在心态和价值取向、规范性以及内部互动等各个方面都表现出独特性，准确理解城市社区基层警察的这些独特性，对优化城市社会治理体系、提升社会治理能力具有至关重要的价值与意义。

社区警察的行为受到来自体制内和体制外各种社会力量，以及社区警察自身职业属性的影响，忽视其中任何一个要素都无法准确解释社区警察行为模式所具有的特点。其中，体制内的影响变量主要包括社区警察的招募制度、考核制度和管理制度对社区警察整体的警力调配、行为导向、专业技能培训等方面的结构性影响。体制外的影响变量则主要体现为社会民情与媒体舆论对社区警察的角色期待与工作压力。这种压力既包括社会舆论构成的直接压力，也包括舆论通过影响社区警察的上级主管部门和领导而对社区警察行为所构成的间接压力。更为重要的是，社区警察行为的制度性导向不清晰，角色压力来源多样化且相互冲突，再加上社区警察群体年龄、学历等结构性要素的诸多不合理之处，最终导致社区警察行为模式形成一幅极其复杂和相互矛盾冲突的悖论性图景。

对社区警察行为模式复杂性特征的揭示，尤其是影响社区警察行为模式解释性变量的充分挖掘，对构建科学合理的激励约束机制，提升社区警务水平具有重要的理论启迪。重塑社区警察形象，提高社区警察工作效率，改善社区警察工作氛围，应该从明确社区警察的权责入手。公安系统应尝试有序扩大招警范围和规模，提高国家人均配警比，在数量和质量上提高有效警力的规模。基层派出所应通过各警种的明确分工和有效配合，做好内勤、刑事和民事等主要方面的人员统筹安排，合理配备社区警察队伍的年龄、性别和专业结构，改善社区警察的考核指标和方法，加重其服务社区和预防犯罪的考核权重。总之，针对当前社区警察行为模式的主要特点，当务之急是进一步完善现有的警务管理制度，保证基层警力在数量和质量上能够与基层治理的任务和需求相匹配，使社区警察能够获得更加清晰的价值导向和行为规范，从冗杂的事务性工作中解放出来，从而更好地为社区居民提供公共服务。构建科学合理的激励约束机制，加强社区警察专业技能培训以提升其执法和服务能力，加强对社会公共关系的正面引导和宣传以实现警民关系的协调发展，是社区警务改革的基本方向。

〔参考文献〕

〔1〕〔美〕Philip P. Purpura.社区与警察——概念与实例〔M〕.杨新华，译.北京：中国人民公安大学出版社，2009：38.

〔2〕韩志明.街头官僚的行动逻辑与责任控制〔J〕.公共管理学报，2008（1）.

〔3〕G. Edwards. The Police on the Urban Frontier： A Guide to Community Understanding〔M〕. New York： Institute of Human Relations Press，1986：36.

〔4〕〔8〕〔美〕罗伯特·兰沃西，劳伦斯·特拉维斯.什么是警察——美国的经验〔M〕. 尤小文，译. 北京：群众出版社，2004：23-29，26.

〔5〕叶娟丽，马骏. 公共行政中的街头官僚理论〔J〕. 武汉大学学报：社会科学版，2003（5）.

〔6〕王智军.警察的政治属性〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2009：157.

〔7〕〔美〕戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府——企业精神如何改革着公共部门〔M〕.周敦仁，译.上海：上海译文出版社，2013：28.

〔9〕〔英〕罗伯特·雷纳.警察与政治〔M〕. 易继苍，朱俊瑞，译. 北京：知识产权出版社，2008：130-136.

〔10〕谢启秦. 街头官僚的行动逻辑与制度防范〔J〕. 中共福建省委党校学报， 2012（6）.

〔11〕Lipsky， M. Street-level Bureaucracy〔M〕. New York： Russell Sage Foundation，1980：83-84.

〔12〕朱启禄，王大伟.西方对警察角色的认定——打击犯罪的战士与社会公仆的辩论〔J〕.中国人民公安大学学报，1995（3）.

（责任编辑：周中举）