我参与了《野生动物保护法》修订

周建元

2016年7月2日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上《中华人民共和国野生动物保护法》（本文简称《野生动物保护法》）以152票赞成，1票反对，4票弃权通过修订。我经过申请列席了这次常委会，并在会上就《野生动物保护法》的修订发言。值得欣慰的是我一直关注的《野生动物保护法》修改，如今传来好消息，这部有关促进生态平衡、促进人与野生动物和谐发展的法律终于修订，将于2017年1月1日起施行。

我认为这次的修订案有七大亮点： 第一，增加了野生动物栖息地的概念。第二，增加了补偿野生动物造成损失的范围，新的法律把“三有”（动物）对我们造成的损失也都纳入进去。第三，对放生行为进行了规范，群众是不能随意放生的。第四，对乱食野生动物进行了三方面的规定，就是禁止生产和经营国家重点保护野生动物产品作为食品，禁止没有合法来源证明的非国家重点保护的野生动物，禁止以食用为目的去非法购买野生动物。第五，增加了检疫的要求，明确了运输、携带、寄递野生动物必须有检疫证明。第六，增加了加强国际合作内容，法律这次明确写入了中国政府要打击野生动物非法贸易的条款。第七，加大了处罚力度，一般都处以10倍以下的罚款，最高也处以25万元以下的罚款。这在1988年版中是没有具体数额的，我觉得尽管力度还可增加，但已经是一大进步了。

回顾我参与《野生动物保护法》修订的过程。我分别于2010年（第212号）、2013年（第202号）、2015年（第147号）提过三次修改《野生动物保护法》的议案，我在三次议案中共提出了八项修改建议。一是“执法主体”需要调整。建议将《野生动物保护法》第三十五条的执法主体由工商行政主管部门调整为野生动物行政主管部门，明确野生动物行政主管部门的法定职责。二是野生动物对农作物损害的补偿规定需要调整。建议《野生动物保护法》第十四条修改为“因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由县级以上政府给予补偿。补偿办法由国务院制定”。这样有利于法律的执行。三是需要增加鼓励野生动物产业发展的条款，以适应社会主义市场经济形势发展需要。四是需要增加一些处罚条款。乱捕滥猎、乱收滥售野生动物的主要原因之一是滥食野生动物问题。建议对违反野生动物保护法律法规，违法食用野生动物的行为应该与违法收购、出售、运输、携带野生动物的行为一同处罚。五是违法狩猎案的量刑标准过低，尚不足以震慑、惩戒犯罪。六是需要在《野生动物保护法》中明确林业主管部门对重大野生动物疫病的监测职责。七是需要进一步明确对外来野生动物物种的管理。八是应明确规定禁止食用野生动物，没有买卖就没有杀戮，由于我国某些地区存有滥食野生动物的陋习，严重破坏野生动物资源，加速了物种的灭绝。因此，我们应该在法律中明确经过审批的除外，禁止食用野生动物及其制品。

全国人大常委会将《野生动物保护法》的修改列入了2016年的立法计划，并在2015年12月召开的第十二届全国人大常委会第十八次会议上进行了初审。全国人大常委会法制工作委员会又将初审后的修订草案寄给我，让我再提修改意见。

为此，我就修订草案再提出修改意见。一是修订草案规定的野生动物保护范围确定为珍贵、濒危和有重要生态、科研、社会价值的野生动物，现在乱捕滥猎的野生动物绝大多数是因为其经济价值，应将重要经济价值的野生动物纳入保护范围。二是在现实生活中，随着人们生活方式变化，野外活动越来越多，一些故意伤害、惊扰、骚扰野生动物，破坏野生动物栖息地、繁殖地及迁徙通道的事件时有发生，这势必影响野生动物的生活生存。建议修订草案第十条增加第二款：参加户外活动的探险、攀岩、动物摄影等应当遵守以下要求：与野生动物保持适当距离，禁止在野生动物栖息地、繁殖地及迁徙通道使用无人机、机动船、强光、强音或抛投物体等工具和方法惊扰、驱赶、伤害野生动物。三是修订草案取消了运输证，这给野生动物监管工作带来重大漏洞。修订草案规定要求运输野生动物应持有人工繁育证、狩猎证、允许进出口证明书或标识，这个规定除标识是可以与野生动物随货同行外，其他的证件很难操作。为此，应该是有标识的可以运输，无标识的使用运输证。四是修订草案把保护野生动物栖息地作为重要措施，并且在规划时要求充分考虑野生动物及栖息地的保护需要，这很好。但不仅是规划时的避让，有些项目在建设时是不可避免地会影响野生动物栖息地，建设项目对栖息地的野生动物影响很大，因此建设项目在选址选线上也应当避让野生动物重要栖息地，并且需要作出评价评估，如何减少影响，怎么减少影响，其标准是什么，需要制定生物多样性影响评价报告，必须确立对野生动物及栖息地的影响评价和保护恢复方案，并由野生动物保护主管部门监督实施，以切实提高法律的可操作性，要特别防止原则性的规定落空。五是引进的外来野生动物怎么管的问题。修订草案规定是引进时要批准，放生时要批准，并规定了罚则，但在出售、收购、运输、携带环节未有规定。实际情况是外来物种很多是违规进来的，随后被卖掉，放生时也是偷偷放生的，都很难查。现在大街上叫卖和运输的行为很多，如果很难查的环节制定了规定，而很好查的买卖和运输行为没有制定规定，那外来物种还是管不住。因此，应增加“禁止在出售、收购、运输、携带环节未经批准引进的野生动物及其人工繁育的野生动物”。六是破坏野生动物的工具的管理问题，明知是猎捕野生动物的专用工具如鸟网、铁夹、电网等而出售、收购、运输的行为没有规定。因此，增加禁止出售、收购、运输、携带明确是猎捕野生动物的专用工具的条款。七是修订草案有些条款太细，像实施细则。如第二十三条，应改为“禁猎区、禁猎（渔）期、禁用的工具和方法由县级以上人民政府或者野生动物保护主管部门规定”，其他的删掉，为实施细则的制定留下空间。第二十四条修改为：“国家对人工繁育受保护的野生动物实行许可制度，人工繁育国家重点保护野生动物的，应当经省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门批准，国务院有特殊规定的除外；人工繁育非国家重点保护野生动物的，其许可制度由国务院或省级人大常委会制定。人工繁育野生动物的具体管理办法由国务院野生动物保护主管部门确定。”其他的删去，给制定人工繁育野生动物的“具体管理办法”留下空间，因为人工繁育的生物技术是不断进步的，现在修订草案中关于人工繁育技术不可穷尽未来的技术，而法律一经制定不可能很快修改。

在得知《野生动物保护法》修订案将在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上终审通过，我申请列席了这次常委会，并在会议上发言，提出了修改意见。我认为三审稿又做了一些修改，有很大的进步。我曾经在林业部门工作过，作为一个曾经在野生动物保护主管部门工作过的人员来说，这次的修订稿一经实施，将使野生动物管理更加规范，能够更好地促进我国的生态文明建设。对草案中关于野生动物的分类、食用野生动物、猎捕工具的全过程监管等内容提几点我个人不成熟的看法：第一，修订草案第二条第二款将野生动物分为两类，即珍贵、濒危和三有野生动物，但是在第十条又增加了一类，即地方重点保护野生动物，那么地方重点保护野生动物到底是珍贵、濒危的野生动物，还是三有野生动物不太清楚，这样就导致了第十三、十五条中只提了涉及国家和地方重点保护野生动物，关于三有野生动物没有提。第二，对野生动物损害的补偿问题，野生直接涉及分类问题，中间只说了“因保护国家和地方重点野生动物造成的损害要补偿”，对三有的野生动物造成的损害没有提，这就意味着不需要补偿，造成了不公平。三有野生动物，特别是对农作物的损害、毁坏是有的，对具体列入国家和地方重点保护野生动物损害的有补偿，而对三有野生动物的补偿却没有，这是明显的不公平。建议去掉“国家和地方重点”这几个字，改为“因保护野生动物”。第三，关于猎捕野生动物的专用工具的问题，第二十四条和第三十一条有所涉及，第二十四条是使用猎捕野生动物的工具，第三十一条是发布广告，但关于“生产、改装、出售、购买、运输、携带”没有作出禁止性的规定，建议在第二十四条增加一款，即增加“禁止生产、改装、出售、购买、运输、携带、使用猎捕野生动物的专用工具”，不光是使用，而是把全过程都纳入监管。第四，关于食用的问题，草案中一直没有明确提出来，没有明确禁止食用，只是在第三十条中说“禁止为食用非法购买”，而不是直接“禁止食用”，应明确提出“禁止食用”，建议修改第二十七条第一款，加上“禁止出售、收购、利用、食用野生动物及其制品”。第三十条第二款的意思实际上和第一款的意思是一样的，禁止的是购买行为，实际上是经营的行为，建议改为“禁止食用”。现在存在有些人到餐馆中明知是野生动物还要吃的情况，我们把食用者也纳入惩罚范围会好一些。第五，关于处罚条款，我认为力度还是过小，建议把第四十五条中“处一万以下五万以上”改为“处五万以上二十万以下罚款”，再增加“以前因违法狩猎野生动物处以惩罚的，再次作案从重处罚”。

作为一名人大代表，从建议提出到参与法律的修订，最后在法律实施时提出我的想法，这种全过程的参与是我履职的一个体验，也与大家分享。

（作者系全国人大代表、民进湖北省委会秘书长）