提高预算编制水平，规范财务管理

高友东

随着国家民主政治进程的不断加快和国家治理体系及治理能力现代化建设的不断加强，如何适应新形势的需要，做好参政党工作的谋划，提升预算管理水平，是摆在我们面前的一项重要任务，也是需要我们研究的新课题和重要的学习内容。根据财政部预算编制新政策、新要求和会中央机关预算工作需要，会中央主席办公会决定，举办预算工作培训会，并特别邀请省级组织负责预算工作的同志参加，这是民进历史上的第一次，是机关工作的创新，也是形势所迫，任务所逼。

培训会为期两天，大家听取了财政部行政政法司的同志关于预算管理的政策解读和编制预算的方法与要求；大家还围绕2016年预算执行和2017—2019年预算编制进行了充分研讨，达成了诸多共识，取得了丰硕的成果。

下面，我想就以往工作和下一步打算，谈点个人意见，供参考。

一

近年来，在会中央主要领导、财政部有关方面的关心、帮助和指导下，我们立足于民进会情和工作实际，坚持改革创新，健全规章制度，不断加强预算管理，强化预算约束监督机制，机关管理科学化、规范化、信息化水平逐步提高，机关财务预算、管理取得了新成绩。

1.建章立制，促进了工作的规范化和程序化。中共十八大以后，为贯彻落实中共中央八项规定和反对“四风”的要求，会中央机关根据财政部出台的新规定，组织力量起草或重新修订《民进中央机关差旅费管理办法》、《民进中央机关培训费管理办法》、《民进中央机关会议费管理办法》等制度规定，完善了机关的规章制度和工作流程，会中央机关还专门组织学习培训，把制度挺在前面，将规定落到实处，始终把八项规定作为“带电的高压线”，积极推进节约型机关建设。

2.加强管理，实现科学理财。会中央机关认真贯彻落实国家财政政策，在经费使用和管理方面作了积极探索。为保障科学、合理地使用经费，多次召开机关财务管理、经费使用专题会，研究解决经费使用和管理中的问题，进一步完善了预算编制、用款计划审批、审核报销、执行进度分析、年终决算各个环节的督促、监管和运行。每年6月即启动预算编制工作，召开次年预算工作会，强化预算总盘子，反复研讨、协商资金使用布局，较早完成了预算的上报；年初对财政部批复的预算逐项细化，做好每月报告和季度支出分析，强化预算执行管理与监督，扩大知情范围（从部门会议，到部门负责人会议、分管主席，再到主席办公会议），定期通报各部门预算执行进度，提醒督促加快预算执行，确保资金使用进度科学有效。不仅进一步强化了预算的管理，而且预算编制的精细化水平逐步提高。

3.强化监督，全面推动各项工作。为规范机关的财务工作，会中央专门邀请国家审计署副审计长石爱中一行，就新形势下如何做好党派财务工作进行座谈交流，石爱中审计长一行从专业角度，指出了会中央财务工作中存在的问题，强调了财务工作的底线、红线，对进一步做好会中央的财务工作提出了一些很好的意见、建议。

为了促进会中央财务工作的规范有序，实现审计监督的客观公正，2015年会中央引入社会力量，邀请大信会计师事务所进行社会审计，达到了规范财务管理、堵塞财务漏洞的效果。

4.制度管钱，严格执行财务制度。为促进财务工作的规范化，实现对财务严格内部控制，我们按照“阳光、高效、规范”的要求，建立了款项支出的呈批制度，严格了财务审批的程序和填报内容。如资金的使用名称、审批方案、报销经手人、部门负责人、财务审核、办公厅主任签字，秘书长、分管副主席、常务副主席签字等等，既规范了所有支出在预算内活动，减少了随意性开支，又严格执行了财政部的要求，规范财务机关运作程序，牢牢管住了财政资金的流出关口。

二

党派工作与党政工作有相同，也有不同。党派工作处于我国政治工作链上的末端，又是本党派中央的枢纽中心，无论是党中央国务院交给的任务，还是自身建设、履行职责工作，布点多、面广、战线长，且工作进度拖后。工作中，我们既要按照国家预算大局要求，又要立足自身实际，既要做到科学、高效运行，又要牢牢抓住预算管理的关键点和关键环节，确保各项工作的顺利开展。但在预算编制、预算执行中也还存在这样那样的困难与问题。

财政部行政政法司的同志介绍了国家有关部门在预算编制和执行中的宏观问题，观察民进自身也有一些值得注意的问题，主要表现如下：

1.对预算工作不重视。一是认为，预算工作是财务、办公厅、秘书长的事，与己无关；二是认为，中央的预算与下级组织无关，中央既不掌管经费，也不安排工作，中央是中央，地方是地方；三是只顾业务工作，不考虑预算，年年跟着感觉走，有的项目超标，有的项目经费不够，超预算和欠预算时有发生。

2.统筹谋划意识不强。项目的前期论证工作不够扎实，造成预算编制时留下硬缺口。不明白，也不会在预算总盘子不变的情况下，通过统筹安排，有保有压，确保重点。

3.项目立项依据不充分。项目申报资料不完整，缺少立项依据、实施方案、支出范围、绩效目标、总体目标等。实施的必要性不强，内容松松垮垮，简单罗列工作计划，给报批带来不必要的麻烦。

4.项目预算不够细化、不够准确。预算编制与预算实施脱节，有明显的套取会议费的痕迹，自曝违规。

5.对绩效管理不够重视。表现在没有认真研究项目的特点和构成，设置绩效目标不够合理，在执行中没有认真落实绩效目标。

6.预算执行进度慢。近两年，我们协调安排了一些常规工作提前开展，但有的部门未能提前落实，需要引为重视，要按照工作计划，加快预算执行进度。

三

新形势新要求，我们必须与时俱进，建立长效机制，进一步加强财务管理，特别是预算编制和管理工作。今后预算管理工作，需要进一步理顺三方面的关系：第一，理顺党派活动发展需要与建设节约型机关的关系；第二，统筹好强化财务管理与业务部门工作便捷性的关系；第三，协调财务管理理论实践发展与机关人员能力水平提高的关系。

为处理好这几个问题，我们必须更新思想观念，认真做好以下几项重点工作：

1.进一步提高对预算的认识。机关各部门、各省级组织要充分认识中期财政规划管理的重要意义。预算本身与工作密切相关，但又不是单纯的工作计划，这是政府收支草案的编制过程，也是参政党工作谋划的前提与保障，我们必须从政治的高度来认识预算工作。预算是一切工作的起点，预算收入是切实履行党派职能的财力保证，预算编制与支出既反映了会中央以及各部门的发展规划，也表现出民进自身建设与履行职能开展工作的要求。

预算具有很强的综合性，是全机关的预算，不只是财务部门的预算，预算一旦被批准，又具有一定的约束性、强制性。因此，预算编制工作应在会中央的统一领导下，形成由办公厅牵头组织，其他业务部门分工配合的组织结构和工作机制。具体工作中，要做到谋划高、要求严、执行快、落实细。

2.增强项目的前瞻性。预算工作看似简单，实为复杂，既要从大局着眼，整体出发，又要符合工作规律，具有超前的把握，要把重大改革和政策研究与中期财政规划管理结合起来，按照部门职责研究未来三年的规划，并以此为基础，认真细致地研究项目的构成和特点，按年度测算出三年的支出需求，做到科学细化；同时，也要转变“以财务控制代替预算编制明细化”的观念。各部门要按照要求规范项目立项程序，加强项目前期论证工作，充实完善项目申报文本，细化预算编制，有详细的实施方案，不能为了立项而拼凑项目，内容松松垮垮。项目要重点突出，符合事业发展需要。各部门无论是预算的编制与执行，都要加强与财务部门的沟通协调。

3.坚持厉行勤俭节约，降低行政成本。“成由勤俭败由奢”这是古人总结的经验，也是教训。按照中共中央八项规定和财政部预算编制的要求，我们在预算编制时，就要严格控制一般性支出，特别细化“三公”经费预算管理，继续按零增长编制“三公经费”预算，健全公务支出管理制度体系，全面实行公务卡制度，加强公务支出督查问责，推行厉行节约工作长效化、常态化、制度化。

4.理顺预算管理链条，完善预算编报流程。《财政部关于进一步做实中央部门预算项目库的意见》（财预[2016]54号）中明确提出“理顺业务部门与财务部门之间的关系，有机衔接业务管理与预算管理，分工把口，紧密配合，形成合力。业务部门要发挥专业优势，统筹规划业务，提前工作部署，明确业务规范，指导项目设立和实施方案制定，加强对项目立项必要性、实施方案以及理性和可行性审核、论证，做好项目绩效目标的执行落实”。“财务部门要统筹部门资源，综合平衡预算安排，牵头组织开展项目管理的全面工作，着重指导和规范项目支出计划的编制，一级项目的审核、评审、执行、绩效评价等工作”。各部门编制预算要及早谋划、充分酝酿、提高预算编制的前瞻性，在部门预算反复研究的基础上，拿出成熟的方案，经过分管副主席签字认可，再报送给办公厅财务处。其中如有调整、修改，也要先将调整后的预算，报分管副主席签字同意后，再报送财务处。财务处修改汇总后，按程序报批、审定。

5.强化预算硬性约束。单位预算是整个国家财政预算的组成部分，预算草案一经全国人大批准即具有法律效力。因此，预算具有很强的严肃性，各部门要严格按照批复的预算执行，禁止无预算、超预算的支出。坚持有多少钱办多少事，把钱花好，把事办好。要严格预算执行管理，强化预算执行约束，严格执行预算，减少预算调整事项，进一步加强预算约束力。要加强预算执行动态监控，规范全年用款计划编报工作，加强重点支出项目执行管理。

提高项目管理水平。财政部下达三年财政规划的控制数，今后预算总盘子保持不变，难以追加调整预算，只能靠自己内部统筹安排。因此，要不断提高预算意识，提高项目管理水平，真正做到把钱用在刀刃上。

6.重视绩效管理工作。建立以资金使用效益为导向的预算分配、支出控制和统计分析机制，重视绩效评价结果运用机制，推进管理机制从过程控制型向绩效导向型转变。自2016年预算开始，财政部要求所有入库项目都要填报绩效目标，各部门在立项时要认真研究，科学合理设置绩效目标，认真执行落实绩效目标，纳入绩效评价的项目，部门要高度重视，做好评价工作。

7.增强包括财务人员在内机关干部的财务知识。除了不断提高财务人员的专业化程度和综合能力水平外，还要提升机关全体人员的财务管理知识水平。机关培训，要安排相应课程；要帮助大家从增强大局意识、责任意识的角度，不断增强遵纪守法观念、法治思维和工作能力。

8.加快预算执行进度。财政部行政政法司5月底通知对口联系的单位，各单位预算执行进度普遍欠佳，要求各单位重视起来，采取切实有效的措施，加快预算执行，对于预计当年预算将于年底形成结转资金的部分，及时提出调剂资金用途或者调减当年预算的申请。我们要切实落实财政部的要求，加快预算执行进度，确保全年预算得到圆满执行。

以上是我对财务预算编制和财务管理，特别是预算管理的一些体会和想法。在今后的工作中，全会都要认真贯彻《中华人民共和国预算法》，逐步建立全会内部的系统的交流机制，认真贯彻落实中央厉行节约，反对浪费的要求，节俭高效使用财政资金，努力实现改革有突破，管理有提升。

（作者系全国政协委员、民进中央秘书长）