发票管理中存在的问题及政策建议

艾华+高喜章

摘要：随着政府职能转变及行政审批制度改革的进一步深化，中国现行的发票管理制度越来越不适应经济发展的需要，在实践中暴露出诸多问题。为了从根本上解决这些问题，降低企业运营成本，提高企业经营效率，预防违法犯罪行为，中国企业有必要借鉴国外发票先进管理经验，允许企业自行打印发票，税务机关将发票管理的重心从发票文件转移至对企业和人的监督稽查上。

关键词：发票管理 问题 政策 建议

发票，是指在购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动中，开具、收取的收付款凭证。发票在经济活动中具有重要的意义和作用，发票是记录经济活动内容的载体，是财务管理的重要工具；发票具有合法性、真实性、统一性、及时性等特征，是最基本的会计原始凭证之一；发票也是税务机关控制税源、征收税款的重要依据；发票还是国家监督经济活动，维护经济秩序，保护国家财产安全的重要手段。

中国现行的发票管理制度主要是依据《国务院关于修改〈中华人民共和国发票管理办法〉的决定》（国务院令第587号）及《国家税务总局关于修改〈中华人民共和国发票管理办法实施细则〉的决定》（国家税务总局令第37号）建立起来的，发票管理环节包括发票印制、发票领购、发票的开具和保管、发票的稽查等。现有的文献和实践大都把“以票管税”作为核心目标，专注于发票的真伪识别及税控机器的研发等方面，本文倡导“以人管税”，从发票印制、领购和开具等角度分析现存制度存在的一些问题及政策改进建议。

一、现行发票管理存在的问题

《发票管理办法》第七条规定，“增值税专用发票由国务院税务主管部门确定的企业印制；其他发票，按照国务院税务主管部门的规定，由省、自治区、直辖市税务机关确定的企业印制。禁止私自印制、伪造、变造发票。”同时第八条还规定了印制发票的企业应当具备的条件，并由税务机关发给发票准印证。不难看出，政府对发票的定位有些类似钞票，发票与税务机关的关系类似钞票与中国人民银行的关系，税务机关希望从源头上控制发票的来源，防止假发票，打击虚开发票。尽管如此，发票泛滥仍然是独具中国特色的一个经济现象。

（1）发票种类繁多、真假难辨。发票按业务性质可分为增值税专用发票、普通发票和专业发票。增值税专用发票按使用文字的不同可分为中文版、中英文版、维汉文版、藏汉文版，按“金额栏”的最高限额大小可分为千元版、万元版等，按开具方法不同分为一般专用发票和电脑专用发票，按联次可分为存根联、发票联、记账联和抵扣联。普通发票按行业性质可分为行业发票和专用发票，行业发票适用于某个行业的经营业务，专用发票适用于某些具体经营项目。专业发票是指国有金融、保险、邮政、铁路、航空、公路、水上运输企业开具的凭证。发票按地域范围可分为全国统一发票和省管发票。总之，发票种类繁多，客观上增加了财务人员的识别难度，也给不法分子售卖假发票提供了可乘之机。

（2）发票的印制和发放是税务机关专享权力，供给垄断从客观上助长了非法买卖发票。发票买卖是中国特有的现象，国外对此是难以理解的。中国的非法发票买卖正从以下几个方面走向极端。一方面是火车站周围小贩公开叫卖发票，有过出差经历的中国人都已经见怪不怪了，小贩手中的发票是真是假？从何而来？众所周知，公开叫卖的发票并不全是假的，有一些来自于正常注册的公司，这些公司有专门从事发票开具和售卖的，也有偶尔为之的，只为赚取发票领购与售卖的差价。这无疑是非法的，因为它违反了真实性原则，但需要反思其存在的原因和背景。另一方面，小企业普遍反映不能及时、足额领购发票。有些税务机关为了防止企业虚开发票，严格控制发票的领购时间、数量和金额，甚至规定根据上月或上年销售额确定下月发票领取数量，由于发票有千元版、万元版等面额限制，且企业不可避免地会因各种原因作废发票，导致存在某些企业签署了销售合同却不能正常开具发票的不合理现象。

（3）税务机关个别工作人员和企业合谋利用发票获取私利。通过研究众多巨额非法抵扣进项增值税的案例发现，类似事件往往会牵涉到税务机关某些工作人员的违法行为。以增值税专用发票为例，发票管理有自身一套严密复杂的程序，如机器开具、全国联网、交叉验证，为何还存在一些企业非法购买发票抵扣进项增值税呢？从税收原理来看，销售方向采购方开具发票，销售方计入销项增值税，采购方计入进项增值税，二者方向相反，金额相等。如果某个企业抵扣了进项增值税，必然有另一个企业需要上缴增值税，作为理性的经济主体，虚开增值税发票意味着多缴税收，无疑得不偿失。所以在实践中往往是某些企业开具了增值税发票，但最终并未上缴税款，开票企业利用时间差成功注销了公司，这些程序如果离开了税务机关工作人员的协助是无法完成的。

（4）税控装置复杂，人员培训及维护成本较高。《发票管理办法》第二十三条规定，“安装税控装置的单位和个人，应当按照规定使用税控装置开具发票，并按期向主管税务机关报送开具发票的数据”。税控装置虽然在一定程度上可以防止虚开发票，有利于发票的信息归集，但客观上增加了整个社会的支出，这些支出包括税控装置的研发支出、采购支出、人员培训支出、后续保养支出等。

二、对发票管理的政策建议

如果考察一下离大陆最近的香港特别行政区，会发现香港的发票跟购物小票差不多，既没有兑奖的功效，也鲜有造假之嫌，甚至有时连“发票”和“invoice”的字样都难以找到。再看邻近的俄罗斯、中亚的哈萨克斯坦等国，企业开具发票非常简单，只需在财务软件中录入发票信息，使用一张普通的A4纸张，用一般打印机打印，加上相关人员的签名和公司印章，就成为一张完整的发票，发票格式由财政部统一规定，打印的发票如果遗失可以重新打印，保持发票号唯一即可。欧美国家也是如此，发票与出货单一样均由企业自行编制。

为何其他国家和地区的invoice可以由企业自行打印，而不会出现大规模偷税漏税的问题呢？首先，税费缴纳是企业基于诚信原则自行申报，发票跟出货单一样是反映、记录经济业务的凭证；其次，企业编码和发票编码全国统一，连续编号，当月数据全部录入税务系统，税务机关可以实现交叉验证；再次，企业和个人违法的风险较高，虚开发票或不开发票的行为如果被税务机关发现，不仅将依据金额大小和性质严重程度受到处罚，还会在社会征信系统留下污点。这是也是最为重要的原因，因为违法犯罪的主体是企业而不是发票，企业又是由具体的个人在操作，如果公民不够诚信，且违法代价较小，即使税务机关增加再多的人力，也无法遏制发票的非法开具和流转。

不可否认，发票管理的成熟程度与国民素质，以及社会、经济、文化发展水平紧密相关。如果说过去几十年中国经济水平较为落后，国民素质参差不齐，税务机关难以将发票印制和发放的权力下放给企业，那么今日之中国已与以前不可同日而语。国际货币基金组织（IMF）2016年4月发布的《世界经济展望》显示，中国GDP为10.98万亿美元，占世界GDP总量的15%，人均GDP为7990美元，在全球191个经济体（包括港澳台等地区）中排名第76位，排名比2014年提高7位。况且，比中国落后的许多发展中国家都是企业自行打印发票，而不是由税务机关包办发票印制和发放。

将发票印制和发放的权力下发至企业，有利于树立企业和公民的诚信意识，有利于转变政府职能，有利于改变企业与税务机关的工作关系，有利于提高税务机关的稽查效率。

三、实施发票管理制度变更需要推进的工作

为了将国外先进行的发票管理制度引入中国，需要有识之士呼吁修改《发票管理办法》，除此之外，还需从以下几方面做好配套工作。

（1）由财政部或国家税务总局规定发票的格式和内容。发票格式即为标准的A4纸张大小，发票内容包括公司名称、公司代码、发票代码、客户名称、开户银行及账号、商品名称或经营项目、计量单位、数量、单价、大小写金额、开票人、开票日期、开票单位（个人）名称、签字、签章等。发票格式和发票内容必须在全国各地区、各行业完全统一。

（2）各级税务机关做好发票信息的收集和交叉验证工作。取消税控机器打印发票后，现有的发票信息系统需要进行革新，税务机关可根据工作强度和必要性要求企业按月或者按季度汇总上报发票信息。

（3）树立法律的权威性，严格执法，加大对非法开具发票的企业和个人的处罚力度。所谓有法可依，执法必严，违法必究。目前中国的相关法律已较为健全，存在的主要问题是执法不严，违法不究。违法之后往往通过人情来游说，结果是法律失去了应有的严肃性，导致更多的人心存侥幸，铤而走险。其根本解决之道是将违法犯罪行为纳入社会诚信体系，通过严格执法让违法的代价变得很高。

四、总结

发票作为经济活动的基础凭证和重要载体，任何与之相关的革新都会有重大的正面意义。既有的发票管理体系已经落后于当今信息经济时代，已经暴露出了众多问题，理应引起商界、学界和政界的思考。下放发票的印制和发放权力是进一步深化改革、转变政策职能的客观需要，将会极大地释放新常态下的经济活力，促进经济健康可持续运行。发票革新也可能会产生新的问题，但凭借大数据战略，只要提前做好规划，完全能够解决改革发票管理体系过程中出现的新问题。

（作者单位：艾华，宜昌住房公积金管理中心夷陵区办事处；高喜章，中信集团哈萨克斯坦里海沥青合资公司）