上海三中院试水“民告官”改革

徐天

作为中国第一家跨行政区划法院，上海三中院正在通过改革，为中国 “民告官”案件的解决

提供一个样本，但制约的因素依然有很多

2014年10月，第十八届四中全会决定，探索设立跨行政区划人民法院和检察院，办理跨地区案件。

上海作为试点，很快开始了筹备工作。

2014年12月28日，上海三中院揭牌成立。2015年1月1日起，上海三中院依法管辖以市级人民政府为被告的一审行政案件，以及以市级行政机关为上诉人、被上诉人的二审行政案件。

作为中国首个跨行政区划法院，上海三中院无疑承担了改革的任务。

收案首日，有些外地当事人赶到上海，要求三中院跨省收案。他们理解错了上海三中院的管辖范围，但也不难看出，百姓对民告官案件有极大的需求和极高的期待。

同年，立案登记制推行，新《行政诉讼法》推行，上海三中院的一举一动都被赋予了不同的含义。

将近两年的时间里，这家法院补充了专业化的人手，推出了立案清单制，推行简易程序，做好民与官之间的沟通，审结了诸多案件。但同时，他们也面临着诉讼资源紧张、案多人少的困扰。

立案数暴涨

有这样一组数据，在提起上海三中院时，媒体都会使用：

2015年，上海三中院共受理行政案件610件，其中集中管辖以市政府为被告的242件。而在2014年，以市政府为被告的案件，全上海共有13件。

这是上海市三中院最初成立的题中之义，同时，也与新《行政诉讼法》的实施及立案登记制的推行有关。

2015年5月1日，立案登记制在全国推行，人民法院对依法应该受理的案件，必须做到有案必立、有诉必理，保障当事人的诉权。

同日，新《行政诉讼法》施行。其中第五十一条规定，人民法院在接到起诉状时，对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。对当场不能判定的，应当接收其诉状，出具注明收到日期的书面凭证，在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定，裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。对于起诉状内容欠缺或者有其他错误的，法院应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。

在那时，上海三中院迎来了案件的爆发式增长。

该院行政庭庭长张文忠告诉《中国新闻周刊》，自2014年年末上海三中院挂牌成立之后，运行的小半年时间里，一审案件立案不到30件，而在5月1日之后，每月立案数增长了将近十倍左右。

曾有媒体记者在立案登记制及新《行政诉讼法》推行之后的首个工作日探访上海三中院，发现诉讼中心里前来立案的人络绎不绝，大厅墙面上张贴着登记立案的流程示意图，以及各类起诉状、申请书范围，以及诉讼费交纳办法等。

这是上海三中院针对这项改革措施所推出的对策——立案清单制。

根据一审行政案件的不同类型，三中院归纳制作了三种样式清单，包括作为类行政争议、要求履行法定职责类行政争议和赔偿类行政争议。

比如要求履行法定职责类行政争议案件，立案清单的起诉状一栏，写着“当事人基本情况”“诉讼请求”“事实和理由”“当事人署名”等多项内容，当事人对照清单上所列，一一勾选，就能清楚自己的起诉材料是否已备齐。

上海三中院主管行政诉讼和刑事诉讼的副院长璩富荣在接受《中国新闻周刊》采访时表示，据他所知，过去，民告官案件确实存在立案难的问题，现在，普通群众的诉权有了更切实的保障。

立案难的问题解决了，但当事人的心态未必会跟着扭转。璩富荣说，有的当事人上访多年，已有自己的定式思维，心态的扭转需要时间，在这种情况下，法官的释明很重要。

三中院的释明制度应运而生。在庭前、庭中、判后，三中院均有一套释明制度。以判后来说，判决书的内容十分书面化，文字表达精练，但因为当事人对法律条文并没有太多的了解，因此，三中院规定，法官们在判后应针对判决书，用通俗浅白的语言向当事人解释判决情况。

一起案件的原告袁利明在庭审后表示：“本来民告官就是老百姓处于弱势地位，如果审理的程序再不公开透明，老百姓就没有说理的地方了。（进行诉 讼释明）这一点做得很好，至少在民告官中，老百姓多少是有了些底气的。”

璩富荣解释称，过去判后释明也存在，往往是在出具裁判文书后，当事人预约，法官进行答疑释明。此番改革之后，法官在庭审结束之后，就会立刻向当事双方进行法律释疑，尽量使双方都服判息诉。

应诉的官员

2015年3月25日下午1时30分，三中院首次开庭，公开审理了一起行政案件。原告是上海市的一家物业发展公司，被告则是上海市人民政府。原告针对一地块，要求撤销上海市人民政府所作出的行政复议。

开庭时，上海市法制办副主任刘平出庭应诉。

这是新《行政诉讼法》推行之后的改变。新法第三条规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，也可以委托行政机关相应的工作人员出庭。

时任上海三中院院长的吴偕林在接受媒体采访时说，这个案子在确定庭审日期后，三中院就和上海市法制办联系，建议该部门负责人出庭应诉，同时发出了《行政机关负责人出庭应诉建议函》。法制办也很快确认，该部门副主任将出庭应诉。

在立案登记制推行之后，当事人的立案难问题得到了解决。而到了庭审阶段，当事人也有了更多的机会和被告机关的相关负责人面对面交流，解决问题。

张文忠告诉《中国新闻周刊》，目前，大约有十六七件案件是由行政机关负责人前来应诉，最高级别是副局级官员，前文提到的上海市法制办副主任刘平就是其中之一。

今年以来，三中院明显感觉到，官员出庭应诉的几率提高了。张文忠说，他们现在着眼于进一步提高应诉人的级别。“实际情况是，区政府、市级机关的领导，不可能每个案子都到庭，他有自己的工作。所以我们想扩大行政机关负责人出庭应诉的范围，不仅正职，副职也可以，比如分管法制的、业务的副职。”

张文忠以派出所举例，所长、副所长出庭应诉皆可，如果指导员、政委愿意出庭应诉，他们也认可。

行政机关负责人出庭应诉，是为了通过应诉来提高机关的执法能力。因此，三中院还希望能够推进具体执法人员、部门具体负责人出庭应诉。

比如，执法总队成为被告，公安局的局长、副局长恐怕还不如执法总队的队长出庭应诉意义更大。

“行政机关应该多多参与法院的行政案件旁听，有更多的直观认识，倒逼他提高行政执法水平。领导应诉当然好，但还是要做得更实在一些，效果会更好。”张文忠这样说。

目前，在上海三中院审结的一审“民告官”案件中，市政府无一败诉。曾有媒体评论员质疑这个零败诉现象。对此，张文忠告诉《中国新闻周刊》，市政府零败诉，但不等于无瑕疵，“只是说这种瑕疵不足以判败诉。随着案件数量的增加，败诉风险也在提高，市政府对自己的规范要求也必然还会提高。”

虽然没有败诉，但市政府和上海三中院保持着每年开一次司法审查座谈会的习惯，结合他们的工作方式、存在的问题，三中院会给对方提出司法建议。

三中院行政庭法官冯志勤告诉《中国新闻周刊》，他们常常发现，行政部门的某些规定不太合理，但是法院不能轻易撤销这一规定，撤销了，这一领域可能就失去了依据。他们只能靠走访、沟通、反馈意见的方式，和行政部门沟通，希望得到对方的帮助和支持。有的时候，这样的良性互动可促进一个案件的协调化解。

张文忠举了一个例子。

黄浦区有一个名声在外的历史建筑，但并没有被评为优秀历史建筑，也不是不可移动文物。这个建筑面临着拆迁，政府补偿单价在三万元左右。住户不满，告上法庭，认为补偿单价太低。

法官们找来鉴定部门，问他们这个补偿单价的测算标准。对方说，这个价格就在测算标准内。法官们再一细问，发现鉴定价格有合理区间，上下浮动5%。三万元的补偿单价在区间偏下的位置。

按理来说，这个补偿单价有其合法性和正当性，政府并没有过错。但法官们认为，从建筑本身，以及保护原告合法权益的角度，补偿单价可以增加。

在和政府机关进行沟通之后，补偿单价每平米增加了3000元。结案时，原被告都认可了这个结果。

标题

干预留痕

民众似乎有一个先天的刻板印象，民告官的案件，法院总是帮着政府的。

三中院在努力打破这个印象。他们除了要求行政部门负责人应诉，使得诉讼双方能平等沟通之外，还制定了一系列规则，使案件进展过程能尽可能客观、公正。

张文忠介绍，目前，行政庭的案子多数都按照随机分配的原则，平均分摊到现有的其他六名法官头上。

偶尔会有一些案子，需要经过身为庭长的他的调整。比如群体性案件，即不同当事人，就相同的情况，诉同一个政府部门，这类案件就会分在同一个法官或者同一个合议庭手上，以达到效率和司法的统一。

另外，有的法官可能工作量太大，张文忠会适当给他们减量。又或者有的案件较为复杂，需要进一步研究，张文忠也会变更承办人，由院庭长或者资深法官办案。

但总的来说，目前行政庭除他之外的六名法官，主要采取随机分配案件的原则办案。

立案之后，案件到达承办人手中的过程看起来公平公正了，那么案件进行过程中，是否又能保持透明公开呢？

“目前为止，我没有接到过打招呼的。”面对记者提出的行政机关干预问题，三中院副院长璩富荣立刻这样回答。

事实上，新《行政诉讼法》第三条规定，行政机关不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。

璩富荣向《中国新闻周刊》解释说，上海三中院作为全国首家成立的跨行政区划法院，做了很多社会宣传，被赋予了很高的期待。“为什么要成立跨行政区划法院？就是要对特殊案件集中管辖，避免诉讼主客场，实现司法公正，这是基本职责，不能失守。否则，这个法院就没有存在的意义了。”

立案之后，将全程留痕。如果有行政机关进行了干预、阻碍，他们的行为也将记录在案。

张文忠说，过去行政区划法院处理行政诉讼案件时，可能会碰到较多一点的干预。跨行政区划法院成立之后，行政机关即使想干预，途径也已减少了。

用冯志勤的话说，现在，法院的职能已经更纯粹了。过去需要“监督和维护行政机关依法行政”，而新《行政诉讼法》规定，他们的职能只剩下“监督”一项。

也正因此，法院才能从立案开始，一步步推进，保障当事人的诉权。

法官的遴选

对于一家新成立的、被赋予了改革期待的法院来说，法官的选任成为其是否能顺利推进改革的重要一环。

上海三中院行政庭的法官，均经过了严格的遴选。

张文忠是最先到位的。2015年1月4日，上海市人大第十四届常委会第十七次会议，任命他为上海三中院审判委员会委员、行政审判庭庭长。

张文忠原先是上海市普陀区人民法院政治部主任，担任行政职务之前，是普陀区人民法院行政庭庭长。进入三中院，对他来说，是服从组织分配，也是个人兴趣。“跨行政区划法院跟行政审判的结合度很高，我想到这个新的岗位，为改革做一点探索。”

2016年3月，上海三中院组成了一个面试小组，遴选行政庭的法官。

遴选要求很严格，面向全市各区法院的入额法官，要求应试者必须有五年以上行政审判庭的经历，办案差错较少。

冯志勤就是主动报名的。

他原先是上海市黄浦区人民法院行政庭庭长，放弃既有的职位，报名来三中院做一名普通法官，这似乎令许多人费解。

此前，黄浦法院是上海受理行政案件最多的法院，作为该法院行政庭庭长，冯志勤有着将近三十年的行政审判经验。他和张文忠一样，本着对行政审判的感情，报名了加入新法院。“我原来的工作主要以行政管理为主，来了这边，以审判为主，我觉得很好，入额法官还是要多判点案子。”

最终，六名遴选出来的法官中，有三名都来自黄浦法院。除冯志勤外，另外两名均是黄浦法院的审判长。

璩富荣介绍，这批经遴选的法官，都被抽查了过去的办案质量，而不仅仅只靠一张考卷、一场面试决定。

2016年7月，六名遴选法官补充进了三中院行政庭。

如前文所述，上海三中院的行政庭和其他法院不同，法官们常常要接触市级、区级政府机关负责人，与他们开座谈会，指出政府机关存在的问题。同时，法官们也要常常接触当事人，了解他们的意愿和诉求。在这种情况下，如何抓住关键点、巧妙化解双方的矛盾，成了法官们的必修课。

“对我们来说，法律的生命是经验。”张文忠坦承，正是因为化解的难度，三中院对遴选法官才有经验上的苛刻要求。

化解矛盾要看事实条件、当事人的意愿。每个案件都不同，如何在关键点抓住机遇进行化解，只能靠法官的审判经验和技巧。

法院选择法官，是因为他们丰富的审判经验。而法官选择了三中院，则是另一个原因。接受采访的张文忠、冯志勤都提到了对行政审判的热爱。

张文忠举了一个例子。

比如原有一个行政行为，后来到了行政机关复议，复议认为，原有行政行为有欠缺，并在复议中弥补了。在新的《行政诉讼法》推行之前，不看行政复议，只看原来的行政行为是否妥当。新法推行之后，复议机关成为共同被告。在这种情况下，法官是把行政行为和复议都撤销进行裁判，还是撤销原行政行为、认可复议，这是一个可多选的选择题。

基层法院把原行政行为和之后的复议都撤销了。案子到了三中院，合议庭进行了讨论。

他们认为，为了让复议机关更好地履行复议职责，行政效率更高，他们推翻了基层法院的裁判，选择撤销原行政行为，认可复议。

“这个时候，你要站在更高的层面看问题，让行政复议能够落实，让复议机关得到积极的鼓励。因此我们认为这是最好的方案。”

张文忠说，他们都明白，中院的裁判，有统一司法裁判的作用。某种案子这么裁判了，成为了标杆、先例，可能以后类似的案子也都会这么裁判。

而随着经济社会的发展，行政诉讼也出现了不少新情况，有一些是新的领域，他们原先并没有接触过，法官们需要不断补充完善自己。

三中院有一个专业法官会议，法官们会坐下来，讨论案件情况，达成共识，以规范自己的行为。

在三中院成立不久，最高院就要求三中院就新《行政诉讼法》推行之后他们碰到的问题，提交意见。三中院根据审判经验，提交了一份调研报告，涉及立案如何保障当事人的诉权，以及审判过程中如何能做到公开透明等。

当事人沟通

说起三中院和黄浦区法院的区别，冯志勤说，最直观的感受是，三中院群体性案件比较多。

三中院行政庭的法官助理陆华，也有一样的感受。

她是建院时就到岗的法官助理，一年多以来，她发现，群体性案件已接收四批左右，每起案子平均有五十人左右的原告。

开庭前，各部门会做好庭前预案，联动其他部门。比如研究室做好法宣，行政庭确保审判顺畅，法警做好安保和秩序工作，办公室做好后勤工作。

建院之初，人手不够。一旦开庭审理群体性案件，总要从其他法院或者地方派出所调配人力，维护法庭秩序。

这类案件的开庭难度很高，需要做好情绪安抚、法律释明。50个人，各有各的诉求，不可能一天都开完庭。每个当事人都有很多话想说，为了让他们充分表达意见，通常会每八个案件一组，上午一组，下午一组，前后需要三天半时间。这天上午的原告，下午会坐在旁听席里，这对法官来说，压力颇大。

但通常来说，这些案子并不是诉讼矛盾的源头。

比如一个案子的50个当事人，因为拆迁征地和当地政府有了矛盾，经过多年多轮诉讼，到了上海三中院，他们诉的是政府信息公开。冯志勤说，归根结底，当事人不过是想借这个诉讼找法院发泄情绪，引起政府部门的关注，帮他们解决源头的矛盾。

作为审判长，冯志勤要给他们做好法律释明，告诉他们解决矛盾源头的正常途径是什么，不可缠诉、累诉。

这类案子不仅仅只出现在群体性案件中，个人诉政府信息公开，也有可能是为了解决其他矛盾。“到了三中院以后，这种案子是常态了。”

在审结这样一个案子的时候，审判长冯志勤宣告原告败诉，但同时也对被告席上的政府机关负责人说，你们应该回去查一查和原告的矛盾源头，到底有没有问题，各环程序是否合法。原告虽然败诉，却给冯志勤使劲鼓掌，认为他了解自己的需求。

除了这类“顾左右而言他”的案件，陆华介绍，另一类较多的案子，是有关征收的。

征收关乎民生，需要法官助理、法官在审前不断跟原告沟通。有的时候需要数次庭前谈话来弱化矛盾，才能开庭。

去年，三中院收了五十多个有关征收的案子，其中有将近十个案子都做了调解。其余案子多数都驳回了原告的诉讼请求。

陆华说，这类案子的上诉率很高，在90%左右。每个当事人走进法院都做好了胜诉的准备，一旦败诉，他们多数难以接受，会继续上诉。不过到目前为止，这类案子的改判发回率、重审率均为零。

对陆华来说，她的多数时间都用在了和当事人的沟通上。

冯志勤也有类似的感受，很多经验不一定用在审判本身，他们往往需要引导当事人，给他们表达诉求的机会，用通俗易懂的语言给他们解释清楚法律规定。

超负荷办案

采访上海三中院，是在2016年中秋节前一天的上午。张文忠给行政庭开了个简短的会，分配存案。

行政庭有存案278件，7个法官每人40件。如果不考虑接下来还会有新的案子接收进来，法官们在2016年剩下的三个月的工作日内，以两天一件的速度办案，可以办完所有存案。

然而，案件数量还在不断增加，收案范围也在扩宽。

去年，三中院全年收案610件。今年，从1月到8月，三中院已收案680件，超出去年全年总和。

同时，自今年7月1日起，三中院迎来新变化。自成立以来，他们一直管辖以市政府为被告的一审案件、以市级机关为上诉人或者被上诉人的二审案件。而两个月前，上海高院指定上海铁路运输法院集中管辖上海四个区的行政案件，包括静安、普陀、长宁、虹口。上海三中院作为二审法院，也迎来了这四个区的上诉行政案件。

张文忠预估，到今年年末，三中院全年收案量将是去年收案量的2-3倍之间。

相比过去在收行政案件最多的黄浦法院的工作节奏，冯志勤觉得，在三中院的压力大了很多，节奏也快了不少。

黄浦法院行政庭有二十多人，全年行政案件三百余件，大家尚可顾得过来。相比之下，七个法官在八个月内处理将近七百件案件，确实无法从容。

这是目前上海三中院遇到的最大问题，案多人少。

但这个问题的解决并不容易。

璩富荣说，目前，法院只有一个行政庭，未来或许会开设行政二庭，增补法官力量。

但张文忠说，现在行政庭最大的困难，就是无法确切估计他们所需的人手。三中院作为改革的法院，每年的收案范围都在调整，去年积累的经验今年可能就不管用了。

况且，司法改革之后，各法院推行员额制，法官的调配也不是简单地从内部划来划去，而需各方协调和支持。目前他们的对策，只能是强调法官自身的责任感和使命感，承担这些压力。

自2014年12月28日正式揭牌之后，三中院始终有着人员紧张的问题。

建院的头半年，三中院行政庭一直只有一个法官，即庭长张文忠本人，以及一个书记员，即法官助理陆华。开庭审理的时候，需要当时任三中院院长的吴偕林和主管行政诉讼的副院长璩富荣以及张文忠共同组成合议庭。

这样的情况在六名遴选法官到位后有了好转。但因为是新团队，彼此还需磨合，只能靠张文忠和冯志勤两位最有经验的法官平均分摊600多件案子，做审判长。

目前，条件成熟，一般就由案件承办人担任审判长。

在立案登记制实施之后，大量案件涌入，案多人少的冲突更是明显。

在这其中，有不少案件不一定需要通过行政诉讼解决，老百姓也不一定聘请律师，只是凭感觉打官司，司法资源因此十分紧张。

“法院不是受理案件越多越好。法院的职能是通过案件的审理，保障当事人的权益，把规定、原则、精神体现出来。对某些案件的处理，起到标杆性的指引性的作用。诉讼资源有限，应该用到有意义的方面才对。”璩富荣说，因此，三中院有一套简易程序的审理规则。

普通一审案件的审限是六个月，简易程序要求案子在45天内审结，三中院在这类案子的平均审理天数是三十天左右。普通案件的庭审时间一般是两个小时，这类案子的庭审时间则在一个小时左右，当庭宣判。对法官们来说，每天的超负荷运作已成常态。

目前，三中院的法官和中国其他法院的法官一样，都面临着一套成熟的考核体系。

考核分三个板块，包括效率指标、公正指标、效果指标。

效率指标就是指办案天数，在审限内是否能完成。

公正指标指案件的质量，包括发回重判率、裁定再审率等。目前这两个数字均为零。也就是说，从上海三中院成立至今，没有案子在上诉后被发回重判、裁定再审。

效果指标则包括上诉率、投诉率、陪审率等。

这些指标几乎是每个法官都耳熟能详的了，它们被写进法官的档案里，跟法官的考核业绩、晋升、立功评奖挂钩。

目前，三中院仍然存在问题，亟待解决。但张文忠和冯志勤都说，自己的这个选择仍然是对的。

“来这个法院，做新的事情，成为改革的一分子，这个东西对我们有着很大的吸引力。”冯志勤如是说。