清代河南地区行政区划

吴志远

摘 要：河南地区作为清代畿辅重地，其政治地位十分重要。从该地区行政区划的发展来看，清代既沿袭了明代的基本设置，又根据其具体需要和变化，作了一系列调整和改变。笔者结合文献、方志资料，对河南地区的行政区划进行简要考证和探索，以彰显清代河南地区行政区划的特点。

关键词：四级机构；行政建制；隶属关系

一、清代河南省级行政体系的设置

自清初以来，河南地区被确定为河南省。顺治五年（1648年）清廷设置直隶总督，并管辖直隶、山东、河南三省，驻地为直隶大名府。顺治十八年（1661年）九月，开始“升内秘书院学士刘清泰为河南总督”，这成为河南地区设置总督的开始，并规定总督职权为“掌厘治军民，综制文武，察举官吏，修饬封疆”。河南总督主要的职责虽然是官吏军政，但也兼管民政。到康熙朝时仍然规定总督之职务是统辖河南、直隶和山东三省，但后来被裁撤。雍正朝时期开始任命田文镜、王士俊等为河东总督，并管辖河南和山东事务，被称为“河东总督”，不久又被裁撤。

从清军入关以来，河南巡抚就成为河南地区的最高行政长官，并设驻地于开封。按照清廷要求，巡抚应该“掌宣布德意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊，考核群吏，会总督以诏废置”，掌管全省的民政和刑罚要务。巡抚不仅是河南地区最高的行政长官，还兼任清廷监察机关都察院的右副都御使，并兼任兵部侍郎等职务。至乾隆五年（1740年），清政府认为河南地区刑事案件较多，下达命令给河南巡抚兼地方提督衔，以便调兵弹压。此外河南巡抚还参与治理河道和屯田生产的职务，因此，河南巡抚负责河南地区的政务、军事、赋税、漕运、农业、水利等具体事务。

由于河南地区是黄河中下游的重要省份，也是维持国家漕运的重要通道，省级官员设置除总督巡抚外，还设有专门管理漕运和河道的官员。如河道总督和漕运总督的设置。漕运总督驻扎在江南淮安府，管辖河南、山东、江西等八个省的漕运，并在河南地区下辖监督粮道一名，还兼有管理盐务的官职，每年负责将河南全境的漕粮，经北部卫河运到山东临清。雍正二年（1724年），河道总督增设河南副总河一职，开始总管河南河务。到雍正七年（1729年）改为河东总河，专门管理河南、山东两地河务。到雍正八年（1730年），又设置河南总河，驻扎在开封地区兰阳县（今兰考县），并下设有河道官2人，下属同知（厅级）5人，通判3人，县丞、主簿等属官20余人，共有治理河道机构8个厅，20个汛。

在地方机构的设置上，清代沿袭明代制度，分别在总督、巡抚下面设置承宣布政使司和提刑按察使司，其官员为布政使和按察使。顺治年间设立左、右布政使各一人，其职责是“布政使掌宣化承流，帅府、州、县官，廉其录职能否，上下其考，报督、抚上达吏部。三年宾兴，提调考试事，升贤能，上达礼部。十年会户版，均税役，登民数、田数，上达户部。凡诸政务，会督、抚议行”。提刑按察使的具体职责则是“按察使掌振扬风纪，澄清吏治。所至录囚徒，勘辞状，大者会藩司议，以听于部、院。兼领阖省驿传。三年大比充监试官，大计（按：指考察京外官员）充考察官，秋审充主稿官”。除了布政使和按察使，还另设提督学政一名，负责全省教育方面的具体事物，发布学校的政令，主持每年的岁试和科试，到各地巡视，并考察师生的优劣，从而进行表彰或处罚，因此学政在省一级的官职中地位非常高，与总督和巡抚平行，并不受其管辖。这些省级官员的工作统一由总督或巡抚领导，他们将工作汇报和汇总上报清廷中央，并接受总督和巡抚的考察。清廷关于河南地区的所有工作也直接传达到总督和巡抚，由其催办省级和下级官员执行。

二、府、县的行政建制

河南地区省级以下则设置道，其行政长官被称为道员。道员分为分守道和分巡道。分守道隶属于布政使司，负责全道的钱粮；分巡道则隶属于按察使司，负责全道的刑事案件。此外，还专门设置主管全省某一方面事务的官员，比如睢陈兵备道、分守开归道、管理全省驻粮道等。在清初河南各道多有变动，经常设置后有裁撤，比如河南北部的卫辉、怀庆和彰德三府，从顺治朝至康熙朝，多次设置道，然后又被裁撤。雍正五年（1727年），时任河南巡抚田文镜上书中央朝廷，认为“河北三府共辖二十三县，幅员甚广，与直隶、山东、山西三省接壤。虽系内地，但臣与两司各道俱驻扎河南，中隔黄河，鞭长不及，一切仓库钱粮与夫吏治民生，全赖知府督率。而知府无道员会同管辖，则懒惰得以自由。且河北大堤绵延数百余里，河道驻扎省城，一至汛涨发，南北奔驰，呼应不及”，建议朝廷“必得一大员兼辖料理，方与地方有益。应请复设守道一员，统辖三府，稽查吏治并负责巡防，仍照管河道之例，加以兵备职衔”。这一建议很快得到雍正帝的许可，并设立河北守巡道。至乾隆朝后，道就作为一级行政机构，正式在河南地区实行。河南地区除河北道之外，还有河南开、归、陈、许、郑诸道，兼理河务，驻扎在省城开封；河南河、陕、汝道，兼理水利、驿传，驻扎在陕州；南汝、光道，兼理水利，驻扎在信阳州。

府是类似于地市一级的行政设置，其具体职责为“知府掌总领属县，宣布条教，兴利除害，决讼检奸。三岁察属吏贤否，职事修废，刺举上达，地方要政白督、抚，允逎行”。各府、州、县按照等级进行区分，并按冲、繁、疲、难四个字而定，“地当孔道者为冲”“政务纷纭者为繁”“赋多补欠者为疲”“民刁俗悍，命盗案多者为难”，官员按照相应行政机构进行委派，并结合其具体资历进行遴选。河南地区只有开封府和郑州直隶州占冲、繁、疲、难四字；汝宁府、归德府和南阳府为冲、繁、难三字，其地理位置也非常重要。除府一级的最高长官知府外，还设置通判为辅佐官，分别管理钱粮、盐课、河工、水利、捕盗、屯田等众多事务。除此之外，还有低级官吏如经历司经历，照磨所照磨，司狱司司狱等，此外还有儒学教授、训导、阴阳学正术、医学正科、僧纲司都纪和道纪司道纪等职官。清廷还在河南地区设置直隶州，其行政地位和府平级，其长官为知州，主要负责一州所有政务，辅助官员为州判和吏目，掌管当地的钱粮、水利、司盗、察狱囚、典簿录等。

县是地方的最基层政权，行政工作尤其重要，其最高级官员为县令，是国家政权的最高代表，其具体职责为“知县掌一县治理，决讼断辟，劝农赈贫，讨猾除奸，兴养立教。凡贡士、读法、养老、祀神，靡所不综”，层层下达的政令，最后都得由县官来执行落实，县治的好坏关系到国家的兴衰，更与辖区百姓的温饱哀乐息息相关。

各县衙门一般分为吏、户、礼、刑、兵、工六房，执掌与中央六部类似，使用书吏办公。各县书吏人数从五六名到数十名不等。知县的辅佐官有县丞、主簿，属官有典史、巡检等。县丞、主簿分别掌管钱粮、征税、户籍、治安等事，典史掌管稽检狱囚。县丞人称“二太爷”；主簿人称“三老爷”；典史人称“四老爷”。县丞、主簿并不常设，全国只有300多名县丞、50多名主簿，但大多设有典史。未设县丞、主簿的县，由典史兼领其事。

三、各府、州、县的隶属关系

到雍正九年（1731年）时，河南地区共设置8府和7直隶州，其管辖和散州情形如下。

直隶省之西南为河南省，河南省治开封府，布政司一同治焉。统府九，直隶州四。开封之东归德府，其北怀宁府、卫辉府，其南陈州府许州，又南汝宁府光州，许州之西汝州，又西河南府陕州，河南府之南南阳府。南至湖北界，东南至安徽界，北至山西界，东北至直隶、山东界，东至江苏界，西至陕西界。

开封府治祥符县，领州二，郑州、禹州，县十六，祥符、陈留、杞县、通许、尉氏、洧川、鄢陵、中牟、阳武、封邱、兰阳、仪封、荥阳、荥泽、河阴、汜水、密县、新郑 。

归德府治商邱县，领州一，睢州，县八，商邱、宁陵、鹿邑、夏邑、永城、虞城、柘城。

彰德府治安阳县，领县七，安阳、汤阴、临漳、林县、内黄、武安、涉县。

卫辉府治汲县，领县八，汲县、新乡、获嘉、辉县、淇县、延津、浚县、滑县。

怀庆府治河内县，领县七，河内、济源、原武、修武、武陟、孟县、温县。

河南府治洛阳县，领县十，洛阳、偃师、巩县、孟津、宜阳、登封、永宁、新安、渑池、嵩县。

南阳府治南阳县，领州二，邓州、裕州，县十一，南阳、南召、镇平、唐县、泌阳、桐柏、内乡、新野、淅川、叶县、舞阳。

汝宁府治汝阳县，领州一，信阳，县八，汝阳、正阳、上蔡、新蔡、西平、遂平、确山、罗山。

直隶许州领县四，临颍、襄城、郾城、长葛。

陕州领县三，灵宝、阌乡、卢氏。

光州领县四，光山、固始、商城、息县。

汝州领县四，鲁山、郏县、宝丰、伊阳。

河南地区的区域建置在清初基本承袭了明制，但在雍正朝做了很多改动，增加了一些直隶州，并于雍正四年（1726年）取消了一些县的建制，并将许州、陈州升为陈州府。至嘉庆朝河南全省的建置又有所改变，增加了陈州府，其府治怀宁县，领县七，怀宁、商水、项城、沈邱、西华、太康、扶沟。至此共9府，4直隶州，94县，8散州和仪封厅。

四、结语

由于河南地区位置重要，距离京畿地区较近，直隶等地强大的政治和军事均能影响到河南地区，因此清前期河南地区只有短暂时间设立总督一职，其他大部分时间则只设立巡抚，巡抚之上并无总督管辖，直接听命于中央朝廷。这种现象类似山东地区，在清代其他行省是不多见的。而府、县的行政建制，则在清代前期和中期有所变动，其设置受地理因素、政治因素、人口因素等影响，制约着行政建制的稳定。县是最基本的行政单位，是朝廷发布政令，实现国家治理基层的最小单位，直接影响全省的稳定。

参考文献：

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