由“人口红利”到“人才红利”

李宜泽

一、问题的提出

党的十八大以来，党中央、国务院对于教育公平问题的重视程度日益增加。结合人口基数大的基本国情，想要促进经济社会的良好发展、改善民生，推进教育均衡发展，将人口优势转化为人才优势是亟待重视的社会基础问题。

21世纪以来，九年义务制教育基本已经得到普及，教育体制改革的过程也在不断深化，城乡教育的均衡发展亦逐渐成为我国教育工作的重点内容。然而受到历史因素及地域因素等的限制，我国城乡教育仍然存在着明显的失衡现象。

对于城乡教育均衡发展问题，国际上相关的研究进行的更早且全面，但是受到政策、语言等多方面因素的限制以及我国自身教育水平的固有进程制约，以往这一概念并未引起足够的重视与执行投入。

就学界普遍接受的观点而论，发达国家和发展中国家都存在城乡教育二元化现象，统筹城乡教育均衡发展成为世界各国共同追求的目标。相比于发达国家，发展中国家的城乡教育分化现象更加严重。而城乡教育的分化，自然源于城乡之间的分化。

在城乡均衡发展的理论形成过程中，最初指出“城乡一体化”这个基本概念的是英国的城市学家埃比尼泽？霍德华。1898年其所著的《明日：一条真正同享改革的和平道路》一书中提出：城乡对立的形态结构将被新的“城乡一体化”的形态所取代，“城乡一体化”这个概念便由此而生。而后更多学者对它做了更深入的解释。

不同国家在寻求实现城乡教育均衡，促进经济社会发展的过程中有许多值得借鉴的经验。本文的目的就在于分析东西方发达国家以及发展中国家的相关政策法规，以期从中归纳总结出适合我国基本国情的，有关教育均衡发展问题的解决之道。

二、美英西方发达国家的主要经验

西方发达国家作为率先一批完成工业革命的国家，其城市化进程一般相对较早。作为代表，在此选取英美国西方发达国经验做法进行介绍。

（一）英国的经验做法

作为世界上第一个实现城市化的国家，英国早在20世纪初时即基本上实现了城市化，城镇人口的比重接近80%。然而其城市化过程中为了尽快完成工业化，城市化的目标，通过政策干预的手段极大的压榨了农村以及农业机构（圈地运动），导致城市与农村在20世纪初期教育发展水平存在较大的差距。为了促进城乡教育均衡，决策部门采取一系列的措施。

在立法方面，1870年英国政府颁布了关于教育的第一部法律《初等教育法》（又称《福斯特法案》），规定了义务教育的年限；1880年《芒代拉法》标志着英国义务教育体系的正式确立；1944年的《巴特勒法案》将义务教育延长到15岁，而1988年的《教育改革法》进一步将义务教育延长到16岁。英国通过教育立法，不仅明确规定了义务教育的年限，而且规定了政府与监护人在举办义务教育及促进义务教育均衡中的责任，从而不仅有利于保障城市与农村地区各类小孩子接受义务教育的机会，而且有利于义务教育各利益相关者明晰自身的权利与义务，有利于教育城乡均衡化发展。

除此之外，英国为了帮助地区贫困薄弱学校，提升农村教育发展水平，制订了“教育行动区”计划。所谓“教育行动区计划”，就是指通过广泛吸纳社会企业和社会资金投入，帮助农村贫困地区的学校及成绩不佳的学习者摆脱困境。教育行动区一般规划于教育发展落后、学生成绩低下的城镇和乡村地区，每个教育行动区由数十所中学、小学和特殊学校组成。在进行教育行动区建设的过程中，这些学校就可以通过法律途径获得资助以及更多的教育资源。

（二）美国的经验做法

美国作为另外一个城市化水平极高的西方发达国家，历经百余年的城市化进程，也在20世纪的中后期实现了基本的城市化。然而在美国传统的教育财政体制之中，一般以州财政为主，州政府承担义务教育的财政投入与管理责任。然而各州之间，尤其是各州内部城市农村之问财政收入水平存在较大的差距，这无疑异致各州之问、州内部城市与农村之问义务教育发展水平存在较大的差异。

农村的贫困使得农村的教育非常落后，这种教育与个人发展的落后使得农村人力资源存量与增量都非常有限。随着人力资本在经济增长中的作用日益凸显，农村会因为教育的落后重新陷入贫困之中，进入一种“贫困——教育落后——贫困”的恶性循环之中。美国政府意识到，在义务教育城乡不均衡存在的客观事实面前，仅仅只给农村义务教育“一视同仁”的对待远远不够，应该根据“不同的人应该给予不同的待遇”正义论第二条原则，采取向农村义务教育倾斜的“补偿性原则”，才能有效地缩小城市与农村义务教育非均衡差距。正是由于这样的考虑，美国的教育财政投入和管理的权利被逐步收归联邦政府管辖，而不再由各州政府单独支配。

正是由于西方各国早在工业革命时期就开始逐步将对教育的垄断权收归国家政府，从而才能够源源不断的为社会的发展提供管理、金融以及专业技术人才，进而推动整个国家的发展。其对于教育的重视程度以及相应对策值得我们注意学习。

三、亚洲国家的经验

（一）日本的经验做法

作为亚洲综合经济水平最高的发达国家，二战后日本在国家建设的过程中对教育极为重视，对教育和专业人才培养的投入为其战后经济高速发展打下了坚实的基础。

《日本国宪法》第26条规定：所有国民根据法律规定，享有与之能力相应的平等地接受教育的权利。1947年，经过长期的酝酿，日本国会审议通过并颁布了《教育基本法》，这是有关日本教育的基本大法，也被称为“日本教育的宪法”。此后，日本以《教育基本法》为准绳，相继颁布了《学校教育法》、《教育委员会法》、《义务教育标准法》和《社会教育法》等。这些法律法规的条文无不强调教育公平的理念，注重义务教育均衡发展。如《学校教育法》明确规定了小学和初中的办学标准，对每所学校的选址、占地面积、校舍面积、师资水平、实验器材等办学设施都提出了明确的要求。明确的法律条文使日本城乡义务教育学校的发展有了基本的标准，和合法的依据，为城乡义务教育均衡奠定了法理基础。

为了使义务教育城乡一体化，日本建立了比较完善的教育财政制度，义务教育发展所需经费由中央、都道府县、町村三级财政拨款共同分担，三级政府必须根据各自比例投入资金，且各级政府的教育投入都列入本级财政预算，经国会或各级议会批准再予以执行。三级政府共同分担的教育财政体制，有力地保障了农村教育经费的来源。日本是世界上人均教育经费最高的国家，达到了1203美元。除正常的财政拨款以外，为扶持贫困地区，尤其是农村地区的义务教育发展，中央政府还大力通过财政转移支付制度向这类地区加强财政拨款。充足的义务教育经费投入，有利于落后地区缩小与发达地区的义务教育发展水平。其严格的制度与中央充足的资金支持值得中国借鉴。

（二）印度的经验做法

曾经作为英属殖民地的印度受西方文化影响较深，因此在独立以后，印度政府深刻意识到，要像英国这类西方国家一样成为教育大国与教育强国，就必须加强教育立法，明确受教育者的权利与义务，清晰界定各级政府在发展义务教育之中的政府职能。1945年11月颁布的《印度宪法》规定，印度政府有义务大力发展教育，为所有14岁以下儿童提供免费义务教育。这是一条上升到国家政策的指令的原则，各级政府都必须照行。2002年，印度为了适应时代进步与经济社会发展新情况，对宪法进行了修正。《宪法第八十六次修正案》第21条规定，所有6～14岁儿童都享有免费的义务教育，这一项基本权利应给予切实保障。为保障6-14岁儿童免费享有义务教育的权利，《1968年教育政策》、《1986年教育政策》及1992年修正案、《儿童免费义务教育权利法》等重大教育政策和相关教育法律的条款都对这一权利加以体现和贯彻。

印度政府在加强教育财政投入的同时也注重对农村地区与贫困地区的转移支付力度，旨在促进义务教育城乡均衡。印度政府面对城乡分割、种族歧视等多原因导致的教育城乡不均衡，秉着教育公平的理想，坚持补偿性和积极的反歧视（affirmative action）相结合原则，加大中央政府对农村地区的财政转移支付力度，保障农村地区义务教育学校基础设施建设、师资配备。印度的一系列措施对于同为发展中国家的我国具有十分重要的借鉴意义。

四、对中国的启示

东方与西方国家、发展中与发达国家之间同时存在的城乡教育二元化问题在很多国家已经得到了解决，而在中国，九亿农村人口中还存在着不容忽视的城乡教育失衡问题，所接受教育的软硬件与城市人口相比都存在一定差距。随我国对城乡教育失衡问题的逐渐重视和教育体制改革的不断深化，有选择地借鉴他国的成功经验不失为解决该问题的一条捷径。但城乡教育失衡问题与中国城乡二元化现象息息相关，因此，该问题的全面解决与中国城乡一体化应是同步的。在科技是第一生产力的当下，中国在各个领域的发展都亟需大量的人才，而教育对人才的培养和造就作用显然是不言而喻的。为将中国的“人口红利”转变为更加符合时代发展趋势的“人才红利”，对各个年龄阶层与水平层次的教育都应受到高度重视。尽管中国在这一领域依然路漫漫其修远，但在各方面、各部门的配合努力下，中国的教育建设和人才培养必有光明的未来。

参考文献

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