村民视角下村级公共服务制度创新的效果分析——以成都市村民议事会制度为例

路征，鲜永一，张义方

（1. 四川大学经济学院，四川 成都 610064；2. 新加坡国立大学风险管理研究所，新加坡 新加坡市 119613；3. 四川省工程咨询研究院工业项目处，四川 成都 610016）

村民视角下村级公共服务制度创新的效果分析——以成都市村民议事会制度为例

路征1，鲜永一2*，张义方3

（1. 四川大学经济学院，四川 成都 610064；2. 新加坡国立大学风险管理研究所，新加坡 新加坡市 119613；3. 四川省工程咨询研究院工业项目处，四川 成都 610016）

村民议事会制度是成都市农村基层公共服务和社会管理制度改革的创新举措。基于成都四个村落933位村民的问卷调查，从村民视角刻画村民议事会制度的实施效果，利用LOGIT二值响应模型和对数模型，分析村民个体特征对村民议事会知晓度以及理解和评价新制度带来的影响，探讨村民议事会制度的实施效果及改进措施。结论表明，超过3/4的村民知晓村民议事会制度，绝大多数村民认为新制度的实施在解决村级公共事务上发挥着积极作用，议事会成员的选举过程也体现出较好的公平性；村民文化水平和政治关注度对其是否知晓村民议事会制度有显著影响，文化水平越高、越关心政事的村民更了解新制度；村民年龄、文化水平和政治关注度对其评价新制度有显著的正向影响，文化程度和政治关注度越高的人群，往往能更理性的判断制度改进带来的积极效果，从而愿意对新制度给予更高的评价。因此，应从强化制度宣传、提升村民民主治理意识、优化信息传递渠道和充分考虑村民个体特征影响等四个方面完善村民议事会制度。

村民自治；村级公共服务；村民议事会；制度创新；基层治理

路征， 鲜永一， 张义方. 村民视角下村级公共服务制度创新的效果分析——以成都市村民议事会制度为例［J］. 农业现代化研究， 2016， 37（1）: 137-142.

Lu Z， Xian Y Y， Zhang Y F. The analysis on the effects of the village public service institution innovation from the perspective of villagers: A case study of a Villager Council in Chengdu， China［J］. Research of Agricultural Modernization， 2016， 37（1）: 137-142.

长期以来，我国农村基层公共服务主要依托由村民代表大会为权力机构的村民自治组织来完成，在具体执行上，主要由村党委和村委会来实施。由于客观条件的限制，这种传统的基层治理模式存在诸多弊端，尤其是村民无法有效参与村级公共事务的决策制定和实施，导致村级事务决策和实施实际上直接由村党委和村委会干部决定，缺乏广泛的民主参与和社会监督。2010年成都开始在全市范围内实施“村民议事会”制度。作为成都市村级公共服务和社会管理改革的核心举措，村民议事会制度试图利用制度层面上的革新来改进民主参与程度和公共产品供给效率低下的原有制度，进而解决传统治理模式导致的农村公共产品和公共服务供给数量短缺、供给质量不高等难题。因此，跟踪该制度的实施进展并分析其实施效果，对进一步完善村民议事会制度和提升实施效果具有重要意义。

事实上，为了提高村民自治制度的有效性，我国一些地区在上世纪90年代就开始了微观层面的探索创新。如在山东省日照市的涛雒镇，就曾推行“村务大事民主公决制度”，以入户发放征求意见书的形式来替代集中召开村民会议或村民代表会议［1］。而在贵州省习水县大坡乡罗家坝村，2005年村民也自发成立了村民自治理事会来从事村级事务的集体决策［2］。不过，这些探索都只在很小的范围内实行，“村务大事民主公决制度”由当地镇政府推动，而“村民理事会制度”仅限于特定村组，且没有建立起相关的配套制度，从而影响了新制度的可持续性。相比之下，村民议事会制度由成都市政府推动，并且建立了较为完善的配套制度（如经费保障制度和分类供给制度）［3］，因此在推行力度和制度保障上都有利于该制度的可持续发展。

很多研究认为，村民议事会制度有效的结合了政府和村民在村级事务中的作用，为农民参与和监督村级公共项目提供了制度保障，它在公共服务项目的决策、监督和民主评议等方面都发挥了重要作用，为村民自治中有效实现公民参与提供了制度环境［4-6］。杨继荣［7］认为，村民议事会在乡村治理中发挥着重要的沟通媒介作用，它既是农民利益的代理人，也是村民委员会过渡行政化的矫正者；事实上，国外实践经验也表明，让当地居民提出切实需求并参与民主决策，能有效解决农村公共产品供需矛盾［8-9］。总之，村民议事会让村民更有效地参与到公共服务的决策之中，能够切实反映村民对公共产品的需求和偏好，具有很强的创新性和突破性。但是，制度实施的效果不仅与制度本身及其他外部力量有关，还受参与者个体特征的影响。由于农村居民文化素质相对不高，参与态度、意识、技能等方面也较为欠缺，导致村级公共事务参与度总体上相对较低［10-11］，从而难以形成自主治理可持续性之基础的参与精神和公共精神［2］。利用微观调查数据进行的因素分析表明，性别、年龄、受教育程度、政治觉悟等村民个体特征都会对其村级公共事务的参与度产生显著影响［12-16］。因此，如果参与者本身受知识文化水平、参与意识等因素的影响，而难以有效参与一个有利于提升民主治理水平的新制度，就会影响其对新制度的满意程度，进而降低制度的实施效果。

目前来看，对成都村民议事会制度的相关研究，或侧重于从理论视角来考察这一新制度对基层治理带来的积极影响，或单一的分析村民对新制度的总体满意度，而少有从村民视角入手，分析村民个体特征对其理解和评价村民议事会制度带来的影响。本文通过对成都市区县农村地区居民对村民议事会制度评价的调查，从村民视角刻画村民议事会制度的实施效果，并利用LOGIT二值响应模型，分析村民个体特征对村民议事会制度知晓度的影响，利用对数模型分析村民个体特征对其理解和评价新制度带来的影响，可为进一步完善村民议事会制度和提升其实施效果提供有益参考。

1 研究方法

1.1 数据来源

为了进一步探讨村民议事会实施区域村民对该制度的评价及影响因素，于2013年2-4月选取成都市区县的双流县瓦窑村、温江区笼堰村、龙泉驿区青台山村和成华区红花堰村等四个村作为调查目标区域，通过向当地村民随机发放封闭式调查问卷，就村民对村民议事会制度的评价及影响因素进行了调查。本次问卷调查共发放问卷1 200份，剔除空白问卷、填写不完整问卷和无效问卷后，共获得有效问卷933份。

在问卷设计上，重点关注村民个体特征（如年龄、受教育程度、政治关注度、获取村内信息的渠道）、村民对议事会的知晓度、村民对村民议事会运行的效果评价等。

1.2 变量选择

因变量包括村民议事会知晓度和村民对村民议事会实施效果的定量评价。村民议事会知晓度为二值变量（知道=1，不知道=0）；村民对村民议事会的定量评价为百分制评分，共有472个知道村民议事会制度的村民对其实施效果进行了评分，平均分为83.33分，最高分100分，最低分0分，标准差为13.5。

自变量包括年龄（age）、文化水平（edu）、政治关注度（pol）。年龄分为六个层次区间，按区间分别赋值1-6，值越大表明年龄越大；文化水平用受教育水平反映，分为四个层次区间，按区间赋值1-4，值越大表明文化水平越高；政治关注度分为四个层次，按观看新闻的频繁程度赋值1-4，值越大表明政治关注度或对村级公共事务关注度越高。

1.3 模型设定

首先，考察村民年龄、文化水平和政治关注度对村民议事会制度知晓度是否存在显著影响。由于因变量村民议事会制度知晓度为0-1二值变量，因而采用LOGIT二值响应模型进行分析，基本形式设定为：

式中：y表示被调研村民知道村民议事会制度的条件概率；age、edu和pol分别表示被调研村民的年龄、文化水平和政治关注度。

其次，考察年龄、文化程度和政治关注度对村民定量评价村民议事会制度是否存在显著影响。因变量为村民对村民议事会制度实施的评分，考虑到异方差问题，采用对数模型进行估计，模型设定为：

式中：score为知道村民议事会制度的村民对该制度实施效果的评分。

本文主要使用STATA11.0软件进行相关分析。

2 结果与分析

2.1 村民个体特征分析

97%以上的被调查村民年龄在20岁以上，这表明随机样本主要来自于具有独立判断能力的成年人；被调查村民中，受教育水平普遍偏低，初中及以下文化程度的村民占比超过86%，而高中及以上文化程度的村民不足14%；大多数村民都较为关心政事，约67%的村民经常观看新闻，21.44%的村民“偶尔看新闻”，只有11.58%的村民“几乎不看新闻”；而在村务信息获取方面，则主要通过村民之间的日常交流、村干部上门或电话通知和村公告栏三种渠道（表1）。

表1 村民个体特征的描述性统计Table1 Descriptive statistics of villagers’ characteristics

2.2 村民对村民议事会制度的总体评价

在政府的大力推动下，村民议事会制度得以有效落实，村民对新制度的实施也给予了较高评价。对村民议事会制度的知晓率约为77%，但仍有23%左右的村民不知道村民议事会制度（表2），这说明在制度宣传和推广上有待进一步加强；约有76%的村民认为议事会成员的选择过程“很公平”和“比较公平”；在对村民议事会制度实施效果的评价方面，75.7%的村民认为效果较好，通过这个制度解决了一些以前不能妥善解决的实际问题，但仍有1/4的村民认为效果并不理想，而在定量评价上，平均评分也达到了83.3分。

类似调查分析也表明，村民议事会作为村级公共事务民主决策的组织机构，在实施后得到了村民较广泛的认可。2009年村民对自治制度建设的满意度达到85.7%，对村两委、村民议事会、村民监事会在村级公共服务和社会管理中的作用的满意度达到了85%［12］。据国家统计局成都调查队针对20个区县6 001户家庭的调查发布的《2010年成都市新型村级治理机制建设情况第三方调查报告》表明，受访群众对村民议事会组建、选举和运行的总体知晓率高达95.98%，对议事会决定的公正性及议事会工作的总体满意度达到95.06%［17］；另据成都市社会科学院的一项跟踪调查，村民认为议事会对村民意见具有代表性、认为议事会真正决定了村级公共事务的比例和对已经实施的公共服务总体满意度，分别由2010年的76.2%、50.4%和61.2%上升到2011年的84.1%、57.6%和66.2%［18-19］；罗中枢［20］调查结果也表明，村民对议事会的满意度达到88.9%，且有62%的人认为村级公用事务应该由村民议事会决定。

表2 村民对村民议事会制度的总体评价Table2 Villagers’ overall evaluation on the institution of villager council

综上所述，其他调查与本次调查结果都表明，村民对村民议事会的实施总体上较为满意，大多数村民认为该制度的实施在解决村级公共事务上发挥着积极作用，在议事会成员的选择过程中也体现出较好的公平性，但仍有较大比例的村民认为该制度的总体效果较差。

2.3 村民个体特征对村民评价议事会制度的影响

由于模型（1）估计结果没有直接给出模型中的参数φ，因而估计得到的系数只能判断变量的影响方向，不能比较变量影响的程度，也不能分析自变量引起的边际效应。为了比较年龄、文化程度和政治关注度对村民选择概率带来的边际影响，需要进一步计算边际效应。模型估计采用了LOGIT、LOGISTIC两种具体模型表达形式并计算了边际效应（表3）。其中，LOGIT报告系数，通过正负号可以判断影响方向，系数大小没有实际意义；LOGISTIC报告比值比（Odds Ratio，即OR值），如果OR值大于1，表示该自变量对因变量有正向影响，OR值小于1则表示有负向影响［21］；边际效应则可以看出自变量对因变量的影响程度。

表3 Logit与Logistic模型估计结果Table3 Regression results of the logit and logistic models

被调研村民的文化程度和政治关注度对其是否知道村民议事会制度有显著影响。在其他因素不变的情况下，文化程度越高，知晓村民议事会制度的概率越大，且文化程度每提高一个层次，知晓村民议事会制度的概率会提高5.3%；政治关注度越高，知晓村民议事会制度的概率也越大，且政治关注度每提高一个水平，知晓村民议事会制度的概率提高13.3%；此外，估计结果表明村民年龄结构对村民议事会制度知晓率没有显著影响。这说明，村民议事会知晓率的高低与村民自身的文化水平和是否关心政事有关，文化水平和政治兴趣较高的村民，通常也对村级公共事务管理越关心。因此，农村地区居民的文化程度和政治关注度相对较低，是导致村民议事会知晓率不理想的一个重要原因。另外，村民对新制度的知晓率，可能还与信息的有效传播有关。调查结果已表明，大多数村民获取本村事务信息的渠道是通过村民之间的交流和村干部主动通知，因而在对新制度的宣传和推广上，需要强化信息传递的有效性，以让村民更快更有效的掌握本村民主制度建设和村级公共事务的相关信息。

对模型（2）进行OLS稳健回归分析表明，被调研村民的年龄、文化程度和政治关注度对其评价议事会制度都有显著的正向影响。在其他因素不变的情况下，年龄越大，对村民议事会制度的评价越高，且年龄层次每提高1%，对村民议事会制度的评分将提高8.4%（表4）；文化程度越高，对村民议事会制度的评价越高，且文化层次每提高1%，对村民议事会制度的评分会提高5.1%；政治关注度越高，对村民议事会制度的评价也越高，政治关注度每提高1%，对村民议事会制度的评分会提高8.3%。

表4 对数模型稳健回归结果Table4 Robust regression results of the logarithmic model

同时可以发现，村民年龄、政治关注度和文化水平对其评价议事会制度的影响力度依次递减。这充分表明，影响村民对村民议事会满意度的因素除了制度本身科学性以及其他外部因素外，还与本地村民的个人特征显著相关。文化程度和政治关注度较高的人群，往往能够更理性的判断制度改进带来的积极影响，从而愿意对新制度给予更高的赞许；而文化程度和政治关注度较低的人不能很好地理解新制度并对其缺乏信任感，导致满意度较低；年龄较大的村民或因感受到了不同经济社会发展阶段下的生活环境，更多的倾向于从历史角度进行比较，他们对这种过去没有的制度改进也愿意给予更高的评价。而较年轻的人群，更喜欢进行农村与城市之间甚至国家与国家之间的横向比较，他们对这一制度改进的评价显得较为谨慎。

3 结论与建议

3.1 结论

研究表明，超过3/4的村民知晓村民议事会制度，且对村民议事会的实施效果较为满意，绝大多数村民认为该制度的实施在解决村级公共事务上发挥着积极作用，在议事会成员的选择过程中也体现出较好的公平性，但仍有较大比例的村民认为该制度的总体效果较差。村民文化水平和政治关注度对村民是否知晓村民议事会制度有显著影响，文化水平较高、越关心政事的村民更了解新制度，表明村民也更加关心本村公共事务。村民年龄、文化水平和政治关注度对其评价新制度有显著的正向影响，文化程度和政治关注度较高的人群，往往能更理性的判断制度改进带来的积极影响，从而愿意对新制度给予更高的评价。

3.2 建议

1）进一步加强村民议事会制度的宣传工作，让村民充分了解该制度的特征和运行方式。由于村民议事会制度的知晓率并不高，仍有约1/4的村民不知道该制度，同时，村民文化水平、政治关注度也是影响知晓率的重要原因，受自身因素的影响，一些村民还无法深入了解议事会制度的特征和运行方式。因此，有必要针对村民进行更有效的宣传，让村民充分了解该制度的特征和运行方式，让村民更有效的参与到村级事务管理之中。

2）提高村民的文化素质，培养村民的民主意识和对公共事务的关注度。村民自身的文化水平和政治关注度对制度知晓率及其满意度都有显著的正向影响，而在农村地区，当地居民文化素质不高和不关心政事仍是普遍现象。因此，要进一步通过提升教育水平和加强基层民主治理意识的培养，提高农村居民的文化素质，激发其参与村级公共事务管理的积极性。

3）优化信息渠道，提高信息传递的有效性。村民之间的日常交流和村干部上门或电话通知是村民获知本村信息的主要渠道，通过日常交流的方式，在信息传递过程中容易出现信息数量和质量的损失，而村干部上门或电话通知又增加了沟通成本，从而造成村民不能及时、准确地掌握本村信息。因此，应加强利用手机短信、广播、公告栏等直接传递方式，构建多元化的信息传递渠道，确保信息传递的有效性和准确性。

4）在完善制度本身设计的同时，充分考虑村民个体特征带来的影响，提升该制度的实施效果。实证研究表明，村民个体特征对其了解和评价村民议事会制度有显著影响。因此，可将上述几点规范为村民议事会制度的补充机制，从而提升村民对新制度的知晓度和满意度。

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（责任编辑：童成立）

The analysis on the effects of the village public service institution innovation from the perspective of villagers: A case study of a Villager Council in Chengdu， China

LU Zheng1， XIAN Yong-yi2， ZHANG Yi-fang3
（1. School of Economics， Sichuan University， Chengdu， Sichuan 610064， China； 2. Risk Management Institute， National University of Singapore， Singapore 119613， Singapore； 3. Sichuan Engineering Consulting and Research Institute，Chengdu， Sichuan 610016， China）

In order to improve the village public service and social management， Chengdu created the Villager Council（VC） system， which provided a considerable experience for solving the dilemma of public goods provision in villages and rural areas. Based on a questionnaire survey data of 933 villagers from four villages in Chengdu， this paper evaluated the overall effects of VC system from the perspective of villagers， and then， applying Logit binary response model and logarithm model， this paper also analyzed how villager’s individual characteristics affect their awareness and judgments on the new institution. Results show that over three-quarter villagers are well aware of the new institution， and most of them believe this new system brought some positive effects in solving village public affairs. Empirical analysis further proved that education level and political attention of villagers are positive significant factors influencing their awareness of VC system， implying that， ceteris paribus， villagers with higher education levels or higher political sense usually show deeper understanding and are willing to give higher praise to the new institution. Therefore， we suggest that the government can improve the VC system further through strengthening publicity， enhancing democratic awareness of villagers， optimizing the channel of information system as well as taking into account villagers’ characteristics when designing the institution.

village autonomy； village public service； villager council； institution innovation； grassroots governance

National Social Science Foundation of China （15FJY015）； Project of Sichuan Center for Rural Development Research （CR1419）； the fundamental research funds for the central universities （skzx2015-sb24）.

XIAN Yong-yi， E-mail: e0000426@u.nus.edu.

12 July， 2015； Accepted 29 October， 2015

F320.3

A

1000-0275（2016）01-0137-06

10.13872/j.1000-0275.2015.0159

国家社会科学基金后期资助项目（15FJY015）；四川省哲学社会科学重点研究基地农村发展研究中心2014年度项目（CR1419）；四川大学中央高校基本科研业务费研究专项项目（skzx2015-sb24）。

路征（1982-），羌族，四川平武县人，博士，副教授，主要从事区域经济、农村经济研究，E-mail: zlu@scu.edu.cn；通讯作者：鲜永一（1992-），四川南充市人，新加坡国立大学风险管理研究所硕士研究生，主要从事数量经济、金融工程研究，E-mail: e0000426@u.nus.edu。

2015-07-02，接受日期：2015-10-29