农地整理项目后期管护资金预算方法研究——以仙桃市张沟镇高效种养基地土地整理项目为例

张海鑫，杨钢桥，文高辉，汪文雄，赵微

（1.华中农业大学公共管理学院，湖北 武汉 430070；2.新华社瞭望周刊社，北京 100031）

农地整理项目后期管护资金预算方法研究——以仙桃市张沟镇高效种养基地土地整理项目为例

张海鑫1，2，杨钢桥1*，文高辉1，汪文雄1，赵微1

（1.华中农业大学公共管理学院，湖北 武汉 430070；2.新华社瞭望周刊社，北京 100031）

后期管护资金缺乏是农地整理项目后期管护滞后的重要原因，后期管护资金预算是落实农地整理项目后期管护资金的前提条件。本文将农地整理项目后期管护内容分解为工程设施管护、项目运行过程中纠纷调处两部分，进而提出了农地整理项目后期管护资金需求的测算方法，并以湖北省仙桃市一个农地整理项目为例进行了实证分析。研究表明，在无管护组织的情况下，研究区域农地整理项目工程设施投入使用后开始两年的管护总费用约占项目建设投资的3.27%；在后期管护缺失的情况下，农地整理项目工程设施损坏情况远远超出工程设施的自然折旧；工程设施使用中的损坏比例和损坏程度决定了工程施工费的大小，而损坏比例与损坏程度与投入使用年限成正比，与施工质量成反比，后期管护中其他费用与管护措施单价、发生频次、项目区村组数目成正比。因此，管护组织可通过提高管护措施支出来降低工程设施的损坏比例与损坏程度，从而降低后期管护费用中的工程施工费，延长工程设施使用寿命。

农地整理；后期管护；资金需求；预算方法；仙桃市

张海鑫， 杨钢桥， 文高辉， 汪文雄， 赵微. 农地整理项目后期管护资金预算方法研究——以仙桃市张沟镇高效种养基地土地整理项目为例［J］. 农业现代化研究， 2016， 37（1）: 87-95.

Zhang H X， Yang G Q， Wen G H， Wang W X， Zhao W. The capital budgeting method for the final stage of the management and maintenance of rural land consolidation project: A case study of land consolidation project of efficient planting and breeding base in Zhanggou Town of Xiantao City［J］. Research of Agricultural Modernization， 2016， 37（1）: 87-95.

农地整理是增加有效耕地面积、提高耕地质量、促进农业增产和农民增收的重要政策工具［1］。近年来，国家每年有超过1 000亿元的资金用于农地整理项目［2］。但是，从调查情况来看，大部分农地整理项目竣工验收后处于无人管护的无序状态，管护资金根本得不到落实，一些农民为了自己方便，随意挖损沟渠路等工程设施的现象时有发生，沟渠淤积、泵站设备被盗无人问津，这些都严重影响到农地整理项目工程设施功能的发挥和农地整理事业的持续发展。农地整理项目后期管护是农地整理项目管理的重要环节，近年来学术界开始关注农地整理项目后期管护问题的研究，主要集中在四个方面：第一，关于农地整理项目后期管护的现状及存在问题的分析［3-4］，并提出了具体的管护办法［5-6］；第二，关于农地整理项目后期管护模式以及管护体系的研究［7-9］；第三，关于农地整理项目后期管护效率影响因素的研究［2］；第四，关于农户参与农地整理项目后期管护的意愿及其投资能力和行为的分析［10-13］。从此可以看出，有关农地整理项目后期管护资金问题的研究鲜有报道。

农地整理项目后期管护资金的供给是建立在农地整理项目后期管护资金需求定量测算的基础之上的。2011年财政部与国土资源部印发了《土地开发整理项目预算定额标准》（财综〔2011〕128号，以下简称《定额标准》），仅对农地整理项目建设过程中的资金预算定额做出了规定，并没有涉及农地整理项目后期管护的资金预算方法。农地整理项目后期管护与施工建设是两个不同的阶段，其工作内容大不相同，其资金预算虽有可借鉴之处，但不可生搬硬套。从此可以看出，目前还没有一种科学、简单、实用的方法能较准确地计算出农地整理项目后期管护费用需求，这也是导致农地整理项目后期管护资金无法落实的重要原因之一。

农地整理项目后期管护资金预算是农地整理项目后期管护资金落实的前提条件。因此，本文试图从农地整理项目后期管护内容出发，找出相应的管护措施，分析各项管护措施所需要的费用，同时考虑农地整理项目工程设施在使用过程中的损坏情况，结合《定额标准》，提出农地整理项目后期管护资金预算方法，为确定农地整理项目后期管护资金需求量提供科学依据。

1 农地整理项目后期管护内容与措施

要分析农地整理项目后期管护的资金需求，首先应明确农地整理项目后期管护包含的内容。农地整理项目后期管护工作内容包括工程设施性能与功能的管护和工程设施运行过程中的纠纷调处。

1.1 工程设施性能与功能的管护

农地整理项目后期管护，首要的是对农地整理项目工程设施本身进行管理和维护，使其免受损坏，以延长其使用寿命，发挥其长久的使用功能和效益。农地整理项目工程设施主要包括土地平整工程设施、灌溉排水工程设施、田间道路工程设施和农田防护工程设施（本文暂不考虑村庄整治工程设施）。1.1.1 土地平整工程设施的管护 土地平整工程设施主要包括田面和田埂。对田面进行管护的内容主要包括：1）防止农民非法占用或破坏耕地。主要是指管护主体防止农民在自己的承包地上违规违法地建设住房、取土、开挖鱼塘和种植树木等行为的发生。其管护措施主要包括：第一，规划引导。目的是合理引导需求，协商确定农舍集中建设地址等。其具体工作内容主要包括：商定初步的选址，原则上一个村民小组一个；请乡镇国土管理所核定合规的选址；征求农民意见，确定最终的选址；结果公示并定界。第二，政策宣传。其目的是：宣传教育，预防破坏工程设施行为的出现。具体宣传方式包括：在村委会所在地树立宣传墙（栏）、向农民发放宣传单等。第三，定期巡查。其目的是：对工程设施的使用情况进行检查，及时发现问题。第四，说服劝阻。其目的是：当破坏行为出现时，及时与行为实施人进行沟通，让其知晓所发生的行为是非法的，并使其承诺改正。第五，检查督促。其目的是：督促改正错误，即督促其复垦已经破坏或压占的耕地。

2）防止有关单位非法占用或破坏耕地。主要是指管护主体防止有关企事业单位违规违法地永久侵占或临时压占农民的承包地，或向其周边耕地排放废水和废渣而使耕地受到污染等行为的发生。其管护措施主要包括：第一，定期巡查。其目的是：检查企事业单位的生产行为是否符合法律规定，及时发现非法行为。具体工作主要包括：核查农田附近的企事业单位永久或临时压占耕地的用地许可文件等资料；定期查看企业“三废”排放的净化处理工作是否到位。第二，说服劝阻。其目的是：当非法占用或破坏耕地的行为发生时，及时与有关单位进行沟通，让其知晓所发生的行为是非法的，并使其承诺改正。第三，检查督促。其目的是：督促其复垦已经非法占用或破坏的耕地。

对田埂进行管护的主要内容包括：1）防止人为破坏田埂。主要是指管护主体防止农民为了扩大自己的承包地面积而故意挖损田埂的行为发生。其管护措施主要包括：宣传教育，定期巡查，说服劝阻，检查督促。2）修复被自然损毁的田埂。主要是指管护主体采取必要的工程措施对被自然灾害损毁的田埂进行修复，如对因常年雨水冲刷或由于强降水诱发的山洪、泥石流、滑坡等自然灾害造成田埂崩塌、渗漏等情况，及时进行修复加固。其管护措施主要包括：查看被损毁的情况，确定修复方案（如估算损毁的土方或石方，需要多少劳力和工日，估算修复费用等），组织农民投劳修复，对修复工作进行监督管理。由于土石料等一般都能就地取材，所以不考虑土石料的购买费和运输费。

1.1.2 灌溉排水工程设施的管护 灌溉排水工程主要包括水源工程、输水工程、喷微灌工程、排水工程、渠系建筑物工程、泵站及输配电工程等。其中，水源工程主要包括塘堰（坝）、小型拦河坝（闸）、农用井、蓄水池、水窖；输水工程主要包括渠道、管道；排水工程主要包括排水沟、排水管道；渠系建筑物工程主要包括水闸、渡槽、倒虹吸、农桥、涵洞、跌水、陡坡、沉沙池；泵站及输配电工程主要包括泵站、输电线路、配电装置。

对灌溉排水工程设施进行管护的主要内容包括：1）防止人为破坏及设施被盗。主要是指管护主体采取措施防止项目区内外的人故意破坏灌溉排水工程或盗窃灌溉排水工程设施的行为发生。主要管护措施包括：宣传教育，定期巡查，说服劝阻，检查督促。

2）修复被自然损坏的灌溉排水工程。主要是指管护主体采取工程措施对被自然灾害损毁的灌溉排水工程进行修复，如对因常年雨水冲刷造成的工程设施渗漏，或由于山洪、坡水进渠所导致的渠堤漫溢决口、冲毁淤积等，及时进行加固或抢修。可供选择的工程措施主要包括：针对设施内的滑坡体、淤积物，采取清淤措施；设施渗漏严重的，应及时采取防渗衬砌措施；对不太深的表层裂缝可采用开挖回填的办法处理，对较深的内部裂缝可采用重力灌浆、压力灌浆或劈裂灌浆法处置，灌浆的浆液可采用粘土或黄土泥浆；对破损的设施，应按原设计要求重新砌筑或翻修夯实。其主要管护措施包括：第一，查看被损毁情况；第二，确定修复方案，如估算损毁的土方或石方（如塘堤、拦河坝、渠堤、河堤沟堤等崩塌），估算破损的混凝土数量（如硬化沟渠、蓄水池、水窖及渠系建筑物等破损），需要多少劳力、工日及材料，估算修复费用；第三，购买材料；第四，组织农民投劳修复；第五，对修复工作进行监督管理。

3）灌溉排水工程的日常维护。主要是指管护主体对灌溉排水工程进行日常维护工作，以维持其正常运行，主要包括以下两个方面：第一，沟渠、塘堰的清淤。每年农忙之前，管护主体组织农民对所有沟渠进行一次清淤，使灌水和排水顺畅。其管护措施主要包括：查看淤积情况，确定工作方案，组织农民投工投劳，对此进行监督管理。第二，泵站及输配电工程的维护。每年农忙之前，聘请专业人员，对所有泵站及输配电工程进行全面检查，检修或更换有关零件和设备。其管护措施主要包括：确定检修方案，购买有关设备和零件，聘请并监督专业人员。

1.1.3 田间道路工程设施的管护 农地整理项目田间道路工程设施分为田间道和生产路。田间道分为一级田间道和二级田间道。一级田间道连接村庄与村庄、村庄与田块，供农业机械、农用物资和农产品运输通行；二级田间道连接生产路与一级田间道。田间道有部分硬化路（一般为水泥），其余为泥结碎石路。生产路用于田块之间的联系，多为土路。

对田间道路工程进行管护的主要内容包括：1）防止人为破坏道路。主要是指管护主体采取措施防止项目区内外人员故意压占、挖损田间道路等的行为发生。其管护措施主要包括：宣传教育，定期巡查，说服劝阻，检查督促。2）修复被自然损坏的田间道路工程。主要是指管护主体采取工程措施对被自然灾害损毁的田间道路工程进行修复，如对因常年雨水冲刷或由于强降水诱发的山洪、泥石流、滑坡等自然灾害，造成路面不平、浅沟集流、坡体下沉、塌方等情况，及时进行修复加固。其管护措施主要包括：第一，查看被损毁情况；第二，确定修复方案，如估算损毁的土方或石方，需要多少劳力、工日及材料，估算修复费用；第三，购买材料；第四，组织农民投劳修复；第五，对修复工作进行监督管理。

1.1.4 农田防护工程设施的管护 农田防护工程主要包括：农田防风林、岸坡防护工程、沟道治理工程（谷坊、沟头防护、拦沙坝）、坡面防护工程（截水沟、排洪沟）。对农田防护工程设施进行管护的主要内容包括：1）防止人为破坏农田防护工程。其管护内容与灌溉排水工程管护内容相似，具体管护措施与灌溉排水工程的管护措施相同。2）修复被自然损坏的农田防护工程。其管护内容与灌溉排水工程管护内容相似，具体管护措施与灌溉排水工程的管护措施相同。3）农田防护工程的日常维护。主要是指管护主体对农田防护工程进行日常维护工作，以维持其正常运行。其管护措施主要包括：第一，防护林管护，管护主体定期施肥、浇水、修剪，每年对林木进行一次抚育，采取有效措施防治病虫害，保障树木成活率；第二，坡面防护工程中的截水沟、排洪沟清淤，管护主体组织农民于每年雨季前对其进行一次清淤，使其排水顺畅。

1.2 工程设施运行过程中的纠纷调处

在工程设施运行过程中，往往会出现一些纠纷，如土地权属纠纷、用水用电纠纷等，这些纠纷若得不到及时、妥善解决，不仅会影响工程设施本身，而且会产生严重的社会问题。所以，农地整理项目后期管护应包括这部分内容，即由管护主体对工程设施运行过程中的纠纷进行调处。其管护措施主要包括：第一，纠纷受理，管护主体对受理的案件进行逐一登记，记录有关情况；第二，实地了解情况，对纠纷双方及左邻右舍进行调查；第三，向地方政府有关部门咨询；第四，调处方案制定与完善，并告知双方；第五，监督管理。

2 农地整理项目后期管护资金预算

2.1 管护成本构成

参照《定额标准》，农地整理项目后期管护费用由工程施工费（直接费、间接费、计划利润和税金）、设备购置费、其他费用（前期工作费、工程监理费、竣工验收费、业主管理费）和不可预见费四个部分组成。

由于农地整理项目后期管护多为管护主体号召当地农民进行管护，因此工程施工费不考虑间接费（指企业管理费和规费）、计划利润和税金（指计入工程造价的营业税、城市维护建设税、教育附加税）。其他费用部分包括前期工作费、工程监理费、拆迁补偿费、竣工验收费、业主管理费等。将《定额标准》中规定的费用范畴与后期管护工作一一对应可知，前期工作费对应实地查看、方案确定、宣传等工作所耗费的人工费、材料费、其他费用；工程监理费主要对应定期巡查所耗费的人工费、材料费、其他费用；竣工验收费对应检查监督所耗费的人工费、材料费、其他费用；业主管理费可对应前期会议、征询意见、说服劝阻等工作所耗费的人工费、材料费、其他费用。将所涉及到的工作进行适当的划分与归并，笔者将农地整理项目后期管护其他费用细化为管护宣传费用、意见征询费用、工程设施的日常养护与巡检费用三个部分。由此得到农地整理项目后期管护各部分费用构成，详见图1。

图1 农地整理项目后期管护费用构成Fig. 1 Content of the capital of engineering facilities’ management and maintenance in rural land consolidation project

2.2 农地整理项目后期管护资金预算思路与方法

假设农地整理项目后期管护资金需求总量为G，由上文的费用构成分析可得到：

式中：G1表示后期管护费用中的工程施工费，G2表示后期管护费用中的设备购置费，G3表示后期管护费用中的其他费用，G4表示后期管护费用中的不可预见费。

2.2.1 工程施工费 工程施工费包括直接工程费和措施费，用公式表示为：

式中：G11表示工程施工费中的直接工程费，G12表示工程施工费中的措施费。

由《定额标准》可知，措施费是以直接工程费的不同部分作为费基，再乘以对应费率得到，因此求得直接工程费显得尤为重要。本文尝试根据工程预算编制办法得出直接工程费的预算方法。

式中：R表示直接工程费中的人工费，C表示材料费，J表示机械使用费。由此可知，直接工程费由人工费、材料费、机械使用费三部分组成。

人工费、材料费、机械使用费计算公式如下：

式中：QR、QC、QJ分别代表劳动量（工日）、材料用量、机械使用量（台班）；PR、PC、PJ分别代表人工预算单价（元/工日）、材料预算单价、施工机械台班费（元/台班）。

人工预算单价PR依据2012年调整后的《定额标准》，甲类工单价为51.04元/工日，乙类工单价为38.84元/工日；材料预算单价PC主要依据当地的工程造价信息，部分材料价格以当地市场价计取；施工机械台班费PJ可查《土地开发整理项目施工机械台班费定额》及有关规定，对于定额缺项的施工机械，可以补充编制台班费定额。

劳动量（工日）QR、材料用量QC、机械使用量（台班）QJ的计算公式如下：

式中：DR、DC、DJ分别代表单位工程量的定额劳动量、单位工程量的定额材料用量、单位工程量的定额机械使用量（台班）；L'则代表修复工程量。

对于后期管护的修复工程量L'的确定，可以从具体工程的损坏比例和损坏程度两个维度进行考虑。首先根据损坏比例确定分项工程数量，然后根据具体的损坏程度划分等次，确定每等次需要哪些修复工序，对照定额编号代入公式即可。

式中：L表示项目建设总量，μ表示损坏比例，λ表示损坏程度。μ、λ受到工程设施投入使用年限、工程建设质量的影响。理论上来说，μ、λ会随着工程设施投入使用年限的增长而增大，随着工程建设质量的提高而下降。

农地整理项目涉及到的工程设施种类繁多，很难详尽，因此下文仅就两类主要的工程设施修复工程量确定的具体过程进行介绍，其他工程可以此类推（由于各地的建设要求以及建设标准不同，同一类工程设施所采用的材料和工序不尽相同，因此可根据当地情况做适当调整）。

U型渠（沟）修复工程量的确定。根据损坏比例确定需修复的渠道设施长度，根据损坏程度确定修复工序。当损坏程度为“压顶破损，U型槽少量渗漏”时，采取的修复措施为砂浆抹面；当损坏程度为“U型槽破损，漏水严重”时，采取的修复措施包括U型槽预制、U型槽运输、U型槽安装、现浇砼压顶；当损坏程度为“渠低垮塌，无法过水”时，采取的修复措施包括土方开挖、土方回填、U型槽预制、U型槽运输、U型槽安装、现浇砼压顶、中粗砂垫层、伸缩缝。

土渠（沟）修复工程量的确定。根据损坏比例确定需修复的渠道设施长度，根据损坏程度确定修复工序。当损坏程度为“压顶破损，渠身松散少量渗漏”或“渠（沟）身破损漏水严重”时，采取的修复措施为人工挖沟渠；当损坏程度为“土体塌陷，无法过水”时，采取的修复措施包括人工挖沟渠、挖掘机挖土。

水泥路修复工程量的确定。根据损坏比例确定需修复的水泥路长度，根据损坏程度确定修复工序。当损坏程度为“路面破损”时，采取的修复措施为相应的水泥路面；当损坏程度为“路面破损严重，路基不稳”时，采取的修复措施为水泥路面、砂砾石路基；当损坏程度为“路床塌陷，无法通行”时，采取的修复措施为路床整形、砂砾石路基、水泥路面。

由上所述，根据建设长度L、损坏比例μ、损坏程度λ，可确定后期管护的修复工程量以及修复工序。将其代入如下公式便可得到直接工程费：

式中：DRi、DCi、DJi分别代表各种分项工程单位工程量的定额劳动量、定额材料用量、定额机械使用量（台班）；PR、PC、PJ分别代表人工预算单价（元/工日）、材料预算单价、施工机械台班费（元/台班）；Li表示第i项工程的项目建设总量；n表示分项工程的数量；μi表示第i项工程设施的损坏比例；λi表示第i项工程设施的损坏程度；μi、λi受到工程设施投入使用年限、工程建设质量的影响，理论上来说，μi、λi会随着工程设施投入使用年限的增长而增大，随着工程建设质量的提高而下降。

直接工程费是后期管护资金预算的基础，得到直接工程费之后，可根据《定额标准》中规定的不同费率标准计算措施费，从而求得工程施工费。根据《定额标准》，措施费包括临时设施费、冬雨季施工增加费、夜间施工增加费、施工辅助费、特殊地区施工增加费、安全施工措施费。依据《定额标准》，临时设施费中，土方工程、石方工程、砌体工程和其他工程按直接工程费的2%计算，混凝土工程、农用井工程和安装工程按直接工程费的3%计算；冬雨季施工增加费按直接工程费的0.7%-1.5%计算，具体费率按冬雨季施工工程的百分比取值；夜间施工增加费按直接工程费的百分率计算，安装工程取0.5%，建筑工程取0.2%；施工辅助费费基为直接工程费，建筑工程费率为0.7%，安装工程为1.0%；特殊地区施工增加费中，高海拔地区的高程增加费按规定直接计入定额，其他特殊增加费按工程所在地区的规定标准计算，没有规定的不计算此项费用；安全施工措施费费基为直接工程费，安装工程取0.3%，建筑工程取0.2%。

2.2.2 设备购置费 设备购置费主要包括设备原价、运杂费、运输保险费、采购及保管费等。设备原价以出厂价或分析论证后的询价为准；运杂费按设备原价的百分率计取，不同地区费率可查表得到；运输保险费费基为设备原价，按工程所在省、自治区、直辖市有关规定计取；采购及保管费，按设备原价、运杂费之和的0.7%计取。

2.2.3 其他费用 其他费用包括管护宣传费用、意见征询费用、工程设施的日常养护与巡检费用三个部分。管护宣传费用、意见征询费用、工程设施的日常养护与巡检费用都由人工费、材料费和其他费组成，人工费用已包含在管护人员工资里面。因此，测算各部分费用时可以暂且只考虑材料费和其他费，最后在后期管护其他费用中加入管护人员工资支出。

式中：G3表示后期管护每年发生的其他费用；G31表示意见征询费；G32表示管护宣传费用；G33表示工程设施的日常养护与巡检费用；I表示管护人员年工资，F表示管护人员人数。

1）意见征询费用。农地整理项目后期管护意见征询费用可分为两个部分：一是向相关部门进行咨询的费用；二是征询农户意见所发生的费用。结合农村实际可知，征询农户意见可采用的形式有会议、问卷调查、入户访谈和意见采集箱等形式。除去被计入管护工资的人工费，每一种形式下都会发生材料费和其他费。在上述四种形式中，会议形式比较特殊，由于参与会议的不仅包括管护人员，还包括与之有利害关系的人员，农户舍弃农业生产时间参与会议存在一定的机会成本，因此会议形式中包含农户参与会议的人工费。意见征询费用计算公式为：可改写为：

式中：C11、C12、C13、C14、C15分别为部门咨询、会议、问卷调查、入户访谈、意见采集箱这五种意见征询形式下所发生的材料费；T11、T12、T13、T14、T15分别为部门咨询、会议、问卷调查、入户访谈、意见采集箱这五种意见征询形式下所发生的其他费；N11、N12、N13、N14、N15分别为部门咨询、会议、问卷调查、入户访谈、意见采集箱这五种意见征询形式每年所发生的次数；h1为每次征询意见会议持续的时间；Pw为农户参加会议的人工单价（元/工时），W1为每次参加意见征询会议的农民人数。在具体运用中可结合当时实际情况，只考虑几种主要的征询意见方式，适当取舍。

2）管护宣传费用。结合农村实际可知，管护宣传工作可采用的形式主要包括：设置宣传栏、发放宣传单、广播、召开宣传会议。由于在《定额标准》中涉及到了宣传栏的定额，所以本文将宣传费用的宣传栏费用归入工程施工费用中，此处不进行重复加总。因此，此处考虑的宣传工作形式包括发放宣传单、广播、召开宣传会议。同上，每一种形式下都会发生材料费和其他费，但会议要另计农民参与会议的人工费。管护宣传费用计算公式为：

式中：C21、C22、C23分别为发放宣传单、广播、召开宣传会议这三种宣传形式下所发生的材料费；T21、T22、T23分别为发放宣传单、广播、召开宣传会议这三种宣传形式下所发生的其他费；N21、N22、N23分别为发放宣传单、广播、召开宣传会议每年所发生的次数；h2为每次宣传会议持续的时间；Pw为农民参加会议的人工单价（元/工时），W2为每次参加宣传会议的农民人数。在具体运用中可结合当时实际情况，只考虑几种主要的宣传形式，适当取舍。

3）日常养护与巡检费用。日常养护与巡检包含的管护措施主要为：定期检修、定期巡查、实地查看、说服劝阻、监督检查。与意见征询费用和管护宣传费用不同的是日常养护与巡检费用中的定期检修费用，考虑农村实际情况，一般是聘请专门的电工等技术工进行水泵、水闸等设置的检修工作，因此这一部分的人工费不包含在管护人员工资内，要另行计取。定期巡查、实地查看、说服劝阻、监督检查费用同上，除去被计入管护工资的人工费，每一种形式下都会发生材料费和其他费。日常养护与巡检费用计算公式为：

式中：R3为定期检修所发生的人工费，即聘请专业技术人员费用；C32、C33、C34、C35分别为定期巡查、实地查看、说服劝阻、监督检查工作中所发生的材料费；T31、T32、T33、T34、T35分别为定期检修、定期巡查、实地查看、说服劝阻、监督检查工作中所发生的其他费；N31、N32、N33、N34、N35分别为定期检修、定期巡查、实地查看、说服劝阻、监督检查每年所发生的次数。

2.2.4 不可预见费 本文借鉴《定额标准》，不可预见费按不超过工程施工费、设备购置费和其他费用之和的3%计取。

3 案例分析

本文以“湖北省仙洪新农村建设试验区仙桃市张沟镇高效种养基地土地整理项目”（以下简称“仙桃张沟项目”）为例，预算其后期管护费用的需求量。

3.1 项目概况与资料来源

仙桃张沟项目为省级投资示范项目，建设地点为仙桃市张沟镇，涉及东升、红光、庆丰、三同、联潭、杨庄、杨桥、肖脑、宋场、乡南村10个行政村。项目建设工期为2 a，于2008年10月进行工程施工，至2010年9月竣工，目前该项目后期管护基本上缺失。

课题组组织本专业的博士生、硕士生和本科生18人，于2012年12月在湖北省仙桃市张沟镇的东升、红光、庆丰、杨庄、杨桥、宋场6个行政村，通过走访村民小组组长和对农地整理项目熟悉的农民，采用面对面的访谈式调查方式，调查内容涉及所在小组的农地整理项目建设情况、工程设施管护情况、损坏情况、工程设施管护费用支出等情况。

由于本次调查对走访对象身份和知识技能要求较为严格，为保障调查结果的有效性，调查小组花费了大量的时间寻找合适的调查对象，充分保证了问卷的质量。在张沟项目区，共获得有效问卷23份，其中东升村4份、红光村4份、庆丰村3份、杨庄村4份、杨桥村4份、宋场村4份。

3.2 预算结果及其分析

仙桃张沟项目的投入使用时间为2010年9月，因此其工程设施的投入使用年限在2 a左右。通过查阅该项目规划设计文件，得到该项目各工程设施的建设总量；通过实地调查，得到该项目各项工程设施的损坏比例（μi）及损坏程度（λi）。由于该项目涉及到的工程设施众多，考虑篇幅限制，在此不做具体展开。

DRi、DCi、DJi、PR、PC、PJ在《定额标准》均可查到，再将调查所得的各项工程设施的损坏比例（μi）以及损坏程度（λi）代入公式，即可求得该项目投入使用2 a之后管护费用中的直接工程费为90.33万元（由于篇幅关系，各工程设施的修复工程量表和综合单价表没有列出）。在直接工程费的基础上乘以相应的费率，即可得到措施费为2.24万元。据此可以得到该项目投入使用2 a后管护的工程施工费为92.57万元。

调查得知，该项目共涉及74个村民小组，意见征询费用为3.26万元/a，管护宣传费用为1.42万元/a，日常养护与巡检费用为575.79元/a，管护人员工资为14.22万元/a，即项目后期管护中其他费用每年为18.96万元。因项目为2010年9月竣工，本文测算后期管护费用是以2012年末为基准，可认为其投入使用年限为2 a，因此该项目投入使用2 a后的后期管护共花费其他费用为37.92万元。设备购置费主要包括设备原价、运杂费、运输保险费、采购及保管费等。依据调查所得的损坏比例与损坏程度，确定需要更换的设备内容，计算得到该项目投入使用2 a后的设备购置费为13.73万元。不可预见费按工程施工费、设备购置费和其他费用之和的3%计取，计算得到该项目投入使用2 a后的不可预见费为4.33万元。将工程施工费、设备购置费、其他费用、不可预见费加总，可得到该项目投入使用2 a后的管护总费用为148.55万元，其构成见表1。

仙桃张沟项目后期管护费用预算总额为148.55万元。其中，工程施工费92.57万元，占总费用的62.32%（其中，土地平整工程施工费0万元；灌溉排水工程施工费60.97万元，占总费用的41.05%；田间道路工程施工费31.60万元，占总费用的21.27%；其他工程施工费0万元）；设备购置费13.73万元，占总费用的9.24%；其他费用共计37.92万元，占总费用的25.53%（其中，管护宣传费2.83万元，占总费用的1.91%；意见征询费6.53万元，占总费用的4.39%；工程设施日常养护和巡检费0.12万元，占总费用的0.08%；管护人员工资支出28.44万元，占总费用的19.15%）；不可预见费4.33万元，占总费用的2.91%。

仙桃张沟项目建设总投资为4 536.03万元，在后期管护工作不太完善或部分缺失的情况下，该项目工程设施投入使用2 a后的管护总费用占项目建设总投资的比例为3.27%。随着管护工作的逐步完善，工程设施损坏情况将得到较大程度的缓解，后期管护费用中的工程施工费将会下降，所以后期管护费用有较大的下降空间。

表1 后期管护费用预算表Table1 Budget sheet of the final management and maintenance

4 结论

本文通过以上分析，得到如下研究结论：1）农地整理项目工程设施后期管护内容包括工程设施管护、项目运行过程中的纠纷调处两个部分。管护成本包括工程施工费（包括直接工程费、措施费）、设备购置费、其他费用（包括意见征询费、管护宣传费、工程设施日常养护与巡检费用）和不可预见费；工程设施使用中的损坏比例和损坏程度决定了工程施工费的大小，而损坏比例与损坏程度与投入使用年限成正比，与项目工程建设质量、工程建后管护质量成反比；后期管护中其他费用与管护措施单价、发生频次、管护村组数目成正比。

2）由于农地整理项目后期管护缺失，研究区域农地整理项目工程设施损坏情况远远超出工程设施的自然折旧。在无管护组织的情况下，农地整理项目工程设施投入使用2 a后的管护总费用约占项目建设总投资的3.27%；后期管护费用中，工程施工费、设备购置费、其他费用和不可预见费所占比例依次为62.32%、9.24%、25.53%和2.91%。随着农地整理项目后期管护工作的逐步完善，工程设施损坏情况将得到逐步缓解，后期管护费用中的工程施工费将会逐步下降，后期管护费用有较大的下降空间。

5 讨论

目前农地整理项目后期管护普遍缺失是农地整理项目中亟需解决的问题。不同农地整理项目工程设计标准有差异，其耐用年限不同，自然损耗不同，后期管护费用会有差异。本文侧重于后期管护预算方法的研究，仅以仙桃市张沟镇高效种养基地土地整理项目作为案例进行实证，尚不能比较不同设计标准的项目的后期管护预算差异。另外，不同管护模式会对后期管护费用产生影响，不同的管护主体，其后期管护费用构成有所差异，例如，村委会管护模式下，后期管护费用应包括意见征询费用等，但在个人承包管护模式下，不存在意见征询费用。但是，不管是何种管护模式，只要管护主体及时阻止人为破坏行为，对损坏的工程设施进行及时修复，就不会出现后续严重损坏的现象，可以大大减少修复费用。

目前大部分地区，村委会是农地整理项目的后期管护主体，村委会通过组织部分村民，对农地整理项目进行义务管护，这样其他费用中的“人工费”就可以不考虑，后期管护费用就会降低。农地整理项目工程设施施工质量的高低很大程度上决定了后期管护费用的大小，工程设施质量较高的项目，后期管护费用较低。此外，通过调查发现，农地整理项目工程设施规划布局对后期管护费用的影响也较大，倘若工程设施布局不合理，会造成工程设施的人为破坏，进而影响后期管护费用。因此，为了降低农地整理项目后期管护费用，还应要重视农地整理项目工程设施的规划布局与施工质量。

［1］ 吴九兴， 杨钢桥. 农地整理项目农民参与行为的机理研究［J］.中国人口·资源与环境， 2014， 24（2）: 102-110.

Wu J X， Yang G Q. Study on mechanization of farmers’ participation behavior in agricultural land consolidation projects［J］. China Population， Resources and Environment， 2014， 24（2）: 102-110.

［2］ 汪文雄， 杨钢桥， 李进涛. 农地整理项目后期管护效率的影响因素实证研究［J］. 资源科学， 2010， 32（6）: 1169-1176.

Wang W X， Yang G Q， Li J T. An empirical analysis of factors influencing the efficiency of the final management and maintenance of rural land consolidation［J］. Resources Science， 2010， 32（6）: 1169-1176.

［3］ 肖桢， 张科. 浅谈湖南省土地开发整理项目后期管护工作［J］.国土资源导刊， 2009， 6（5）: 76-77.

［4］ 吴新颜. 浅谈土地整理的后期管护工作［J］. 中国农业信息，2008（9）: 24-27.

［5］ 苏超， 李静， 崔亮. 临沂市土地整理项目后期管护的做法［J］.山东国土资源， 2009， 25（5）: 9-10.

［6］ 冯连伟， 陈军伟. 临沂市土地整理工程后期管护工作的经验［J］.山东国土资源， 2008， 24（3）: 12-13.

［7］ 熊凯. 农地整理中工程设施的产权配置与管护模式研究［D］. 武汉: 华中农业大学， 2012.

Xiong K. Study on the property right allocation and management and maintenance mode of facilities in farmland consolidation［D］. Wuhan: Huazhong Agricultural University， 2012.

［8］ 鲍金生， 白世明， 林赤辉. 内蒙古土地开发整理项目后期管护模式的探索［J］. 北方经济， 2009（13）: 46-48.

［9］ 李佑山. 探析土地整理项目后期管护体系的建立［J］. 现代农业科技， 2008（10）: 238-239.

［10］ 汪文雄， 杨钢桥， 李进涛. 农户参与农地整理项目后期管护意愿的影响因素研究［J］. 中国土地科学， 2010， 24（3）: 42-47.

Wang W X， Yang G Q， Li J T. Empirical analysis on the factors that influence the willingness of farmer households to participate in the final management and maintenance in later stages of land consolidation projects［J］. China Land Science， 2010， 24（3）: 42-47.

［11］ 吴九兴， 杨钢桥. 农地整理项目后期管护农民投资意愿及额度［J］. 长江流域资源与环境， 2014， 23（2）: 205-212.

Wu J X， Yang G Q. Farmers’ willingness of investment and credit in agricultural land consolidation project post-management and maintenance［J］. Resources and Environment in the Yangtze Basin，2014， 23（2）: 205-212.

［12］ 文高辉， 杨钢桥， 张海鑫， 等. 基于支付能力与支付意愿的农地整理项目后期管护农户出资分析［J］. 中国土地科学， 2014，28（10）: 68-75.

Wen G H， Yang G Q， Zhang H X， et al. The analysis of farmers investment in the ex-post management and maintenance of rural Land consolidation projects based on ability and willingness to pay［J］. China Land Sciences， 2014， 28（10）: 68-75.

［13］ 吴诗嫚， 杨钢桥， 曾艳， 等. 农地整理项目后期管护中农户出资行为研究——基于交易效用理论的实证分析［J］. 中国人口·资源与环境， 2014， 24（5）: 131-138.

Wu S M， Yang G Q， Zeng Y， et al. Farmers’ investment behavior of the final management and maintenance in farmland consolidation project: Empirical analysis based on transaction utility theory［J］. China Population， Resources and Environment， 2014， 24（5）: 131-138.

（责任编辑：王育花）

The capital budgeting method for the final stage of the management and maintenance of rural land consolidation project: A case study of land consolidation project of efficient planting and breeding base in Zhanggou Town of Xiantao City

ZHANG Hai-xin1，2， YANG Gang-qiao1， WEN Gao-hui1， WANG Wen-xiong1， ZHAO Wei1
（1. College of Public Administration， Huazhong Agricultural University， Wuhan， Hubei 430070， China；
2. Outlook Weekly Agency， Xinhua News Agency， Beijing 100031， China）

The lack of the final management and maintenance funds is the important reason for the lag of final management and maintenance in rural land consolidation project. The capital budget of the final management and maintenance is the prerequisite for the implementation of final management and maintenance funds in rural land consolidation project. This paper suggests to divide the final management and maintenance contents in rural land consolidation project into two parts: the management and maintenance of engineering facilities to calculate the capital demand for the final management and maintenance in rural land consolidation project and conducts an empirical analysis with the village chiefs’ questionnaire survey data from a project area in Xiantao City， Hubei Province. Results show that the costs of management and maintenance of the first two years accounted for 3.27% of the total investment of rural land consolidation project under the current circumstances. Because of the absence of the final management and maintenance， engineering facilities were damaged far beyond the natural depreciation and the expenses of engineering construction were decided by the damaged percentage and the extent of the facilities. In addition， the damaged percentage and extent were increased with the growth of the utilizing time， but decreased with the improvement of construction quality. The other expenses were proportional to the unit price of management measures， occurrence frequency， and the number of village groups. Therefore， management and maintenance organization could reduce engineering facility damage rate and damage degree by improving the management measure spending， thus reducing the expenses of engineering construction and prolonging the service life of engineering facilities.

rural land consolidation； final management and maintenance； capital demand； budget method； Xiantao City

National Social Science Fundation of China （12BGL078）； National Natural Science Fundation of China （71403094）； The Fundamental Research Funds for the Central Universities （2662015PY127）

YANG Gang-qiao， E-mail: ygq@mail.hzau.edu.cn.

14 March， 2015； Accepted 24 November， 2015.

F301.2

A

1000-0275（2016）01-0087-09

10.13872/j.1000-0275.2015.0182

国家社会科学基金项目（12BGL078）；国家自然科学基金项目（71403094） ；中央高校基本科研业务费专项资金项目（2662015PY127）。

张海鑫（1987-），女，河北唐山人，硕士生，主要从事农村土地整治研究，E-mail: nicholss47@aliyun.com；通讯作者：杨钢桥（1966-），男，湖南邵东人，博士，教授，博士生导师，主要从事土地利用与管理研究，E-mail: ygq@mail.hzau.edu.cn。

2015-03-14，接受日期：2015-11-24