基于环境介质的生态底线指标体系构建及考核评价

摘要建立反映维护基本生态系统服务和生态安全的考核指标体系，量化生态环境保护绩效评估，形成环境污染控制和环境质量改善的倒逼机制，对于促进环保目标从单一目标向双目标的实现具有重要的战略意义。文章从解析生态底线的内涵和表征着手，基于环境介质，选取大气、水体、植被、土壤、能源5个方面共17项指标，构成生态底线指标体系的基本框架。提出评估模型和方法，通过测量值与底线值的比较，反映环境保护和生态建设的实际绩效，考虑到各行政区各功能区的生态特点及环境初始状态的差异，引入历史数据进行修正，对单个指标及综合绩效分为优良、改善、恶化、极差四个基本等级进行考核鉴定。不同于以往许多以污染物排放控制作为指标体系的思路和地方实践，所建立的生态底线指标体系更关注生态环境的本底条件，指标测度从常规的过程和终端标准转向自然生态环境的质量状况，有效化解污染排放都达标，但环境质量日益恶化的难题。建议各地结合当地特点明确本地区的生态底线，加强各参与部门的交流协调以提供全面而一致的统计与监测信息，加强信息发布平台的建设等基础工作；处理好底线考核机制与原有年度考核机制的关系，生态底线考核结果与相应的奖惩制度和晋升制度等挂钩，将其作为领导干部选拔任用及“五好”班子评选的重要依据；加强配套制度的建设；建立公众参与的相关机制。

关键词环境介质；生态底线；指标体系；考核评价

中图分类号X2文献标识码A文章编号1002-2104（2016）07-0010-08doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.07.002

保护环境是我国的一项基本国策，尤其是党的十八大以来，环境保护被摆在更加急迫和重要的位置。当前和未来的一段时期，我国的环境形势依然严峻，生态脆弱与生态安全压力巨大，新的环境问题不断凸显，环境进入高风险期，需要加大环境风险控制和评估。国外学者较早开展生态文明和环境绩效评价的理论研究，多侧重于对企业行为的环境评价和环境绩效管理。1972年联合国通过《人类环境宣言》，申明了世界各国人民保护和改善人类环境的七点共同看法和二十六项原则。国际学术界从人类对环境的影响、生态系统服务价值评估、生态风险评价等方面展开了热议[1-3]。1992年联合国通过《二十一世纪议程》，提出了生态社会的量化指标[4]；OECD建立了P-S-R评估模型，评估内容涵盖环境状况、环境实施政策、可持续发展关键问题、及部门与国际合作等方面[5]；GMA提出了SEFII（国家环境行为评估及战略环境框架），在大湄公河次区域（5国一省）成功运用并向其他国家区域推广[6]；ISAR提出了一套针对企业核算的生态效率指标体系[7]。环境问题的研究据此从环境状态的认知、生态系统的变化规律开始向环境指标设置、环境评估方法等方面拓展。相对于国外，我国对环境问题尤其是环境绩效的研究起步较晚，但随着近些年我国政府对环境保护问题的高度关注，许多地方政府根据本地区环境情况，从区域环境压力、产业选择、项目建设等方面开展了包含环境类指标的评估工作。例如，贵阳市政府从可持续发展的视角，构建了生态文明城市指标体系及监测方法。云南省环保厅和省财政厅联合印发《云南省县域生态环境质量检测评价与考核办法（试行）》，对全省129个县（市、区）县域生态环境质量进行统一量化考核。浙江、福建、江苏等省将环保指标纳入政府工作绩效考核指标体系等。一些学者亦从不同研究角度，对一些行业和地区的环境管理评估进行了研究。例如，申立银提出建筑企业环境表现评价系统[8]，包怡斐等对水源地进行环境绩效评价研究[9]，智颖飙等利用资源环境绩效指数对我国西部生态环境脆弱区的新疆维吾尔自治区资源环境绩效进行了系统分析[10]。张明明等对浙江省生态环境建设状况进行了评价[11]。2013年，环保部发布《国家生态文明建设试点示范区指标》（试行），着眼生态经济、生态人居、生态制度、生态文化以及生态环境五个方面，公布了29项基础指标和一项自定特色指标，指导和考核生态文明建设[12]。之后，包括环境评估在内的各类城市和生态文明建设的考核指标体系的研究更加丰富[13-16]。上述研究成果为积极开拓环境保护的路径、大力推进生态文明建设提供了很好的理论支撑和实践指导。但是，多注重环保项目的评估或侧重于生态建设的变化情况作为考核结果，指标设计多采用定性和定量相结合的办法，带有一定的主观评价色彩，指标选择比较宽泛和繁杂，对于促进实施政府环境风险控制与管理的绩效考核存在一定的难度。本研究认为，要确保生态环境安全和切实提高环境质量，需要首先坚守底线思维，立足于生态环境的本体，建立反映维护基本生态系统服务和生态安全的量化指标考核体系，实行最严格的环境保护制度，守住生态底线，指导生态文明建设的有效落实，形成环境污染控制和环境质量改善的倒逼机制，十分必要而且更具有现实的战略意义。因为只有从底线出发，污染控制、生态保护、资源节约才能真正实现；只有从底线出发，并把其转化为可量化指标、具体政策、工程项目等才会有的放矢，环境质量总体提升才能更好保障。本文拟从解析生态底线的内涵和表征着手，从环境本底出发，基于环境介质构建生态底线指标体系，量化考核各级政府尤其是市、县级政府党政一把手生态环境保护绩效，为促进环保目标从单一目标总量控制和减排目标向双目标的污染物总量控制和环境质量改善的实现，提供切实有效的工具支持。

李萌：基于环境介质的生态底线指标体系构建及考核评价中国人口·资源与环境2016年第7期1生态底线的内涵及表征

“底线”一词，对我们来说并不陌生，例如，安全底线、谈判底线、道德底线等，人们常常从不同的语境进行阐释，追溯其最初含义是指篮球、羽毛球等运动场地两端的边界线，出线即判违例；之后被引申到社会活动领域，意思是指不能超越的权力的权限与义务的责限界线，或对某项活动的最低期望目标的最起码保证，或对某种事态的心理承受最低阈值[17]。“底线”的关键在于它的临界线，这是质变与量变的节点，超越了这个临界线，事物或事情就会发生根本的质变。可见，以坚持底线为导向的底线思维，是一种思维技巧，也是一种战略思维，它把基于可能发生的风险，通过系统的思考做出科学的判断，进而守住底线，追求系统的最佳结果，更好地实现既定目标。自党的十八大以来，习近平总书记多次强调，要善于运用底线思维的方法，守底线，思安危，求发展[18]。

底线思维运用到生态文明建设上，即“生态底线”，其根本目的在于对于生态环境问题，要敢于担当、有所作为、尽快治理。而生态文明本身就是一种具有底线思维的最新文明形式，建设生态文明实质上是要建设以资源环境承载力为基础，以可持续发展为目标的资源节约型、环境保护型社会。以底线思维指导中国的生态文明建设，更有利于落实。2013年11月习近平总书记针对贵州工作汇报，首次明确提出“守住发展和生态两条底线”，之后他多次强调，必须始终守护好生态环境，只有正确处理好生态环境保护和发展的关系，才能真正实现可持续发展。

“生态底线”这一理念被提出，虽至今未有明确的统一界定，但从其内涵本身可以看出，“生态底线”是维护一个区域基本生态系统服务和生态安全的最低标准线，指不能突破的生态安全线。综合来说，“生态底线”是一个“多维”体系的概念，是指维持基本的生态系统服务，包括水文调节、气候调节、水资源供给、生物多样性保护等安全格局的底线，包括生态功能保障底线、环境质量安全底线以及自然资源利用底线等。

与生态底线类似的还有一词——“生态红线”，最初指的是为维护国家或区域生态安全和可持续发展，据生态系统完整性和连通性的保护需求，划定的需实施特殊保护的区域，是一个空间范围的概念，确定了应严格保护的一个区域范围。2011年，环保部首次提出划定生态红线任务，并于2013年提出构建以生态功能红线、环境质量红线和资源利用红线为核心的国家生态保护红线的立体体系，包括对国土空间中影响自然的行为划定的底线管理范围，对于环境质量、污染物排放设定的最低限以及对于资源消耗所确定的最高限。这些具体界限的确定，为追责和惩罚破坏行为提供了法律或规定依据，生态红线的提出本身就是底线思维的一种表现。因此，从内涵上看，无论是“生态底线”还是“生态红线”，都是生态安全、公共健康、可持续发展以及生态环境的“生命线”，只不过“生态红线”它是法律形式明确起来的，具有法律约束力的切实保护生态底线以及约束破坏生态系统行为的法律或者制度上的一种管理工具。因此，基于这个层面的理解，生态底线更多体现的是自然系统自身的承载极限，而生态红线是基于生态底线并助力实现坚守“生态底线”而法律设定的保护线，是追究破坏生态环境法律责任的依据。

根据上述生态底线的内涵，其属性表征主要体现为：

一是生态承载力与环境容量特点。生态底线是维系国家和区域生态安全的底线，是一个区域生态承载与环境容量的最大值。

二是生态人居与小康社会特点。生态底线是生态人居与小康社会在生态环境方面的最低要求。

三是经济社会支撑性。划定生态底线的最终目标是在保护重要自然生态的同时，实现对经济社会可持续发展的生态支撑作用。

四是管理严格性。生态底线是一条不可逾越的生态保护线，应实施最为严格的环境准入制度与管理措施。

五是内涵的广泛性。生态底线涵盖了生态、环境、资源等多方面的要素。

2基于环境介质的生态底线指标体系的构建

生态底线的测度是强化生态品质刚性的最直接、最有效的工具。构建生态底线指标体系，与以往可持续发展指标、政府五年规划中环保约束性指标、以及生态文明建设指标体系等各类指标不同的是，生态底线指标关键在于“底线”二字，即合理设定资源消耗“天花板”，将各类开发活动限制在资源环境承载能力和生态阈值的“高压线”之内，保证森林、大气、水、土壤等环境质量“只能更好，不能变坏”，确保生态功能不降低。所以，生态底线指标体系的建立必然最关注、甚至只关注生态环境的本底条件，这是由生态底线的刚性特征决定的，不容许非生态环境类指标稀释生态类指标的刚性，不容许主观性指标对冲客观性指标的重要性，基于生态底线指标进行绩效考核才能更有利于把环境保护和生态文明建设的工作落实到实处。指标选取以精简性为原则，注重指标的客观性和环境数据的可得性，抓住环境指标强约束性这一特征，最终获得基于开放性指标体系指导下的环境治理成果，从而形成以法律手段倒逼各级政府的政绩利剑。

指标体系构建中需要注意把握，一方面，生态底线指标体系的建立以各地区生态本底条件和主体功能区归属为依据，扣准“生态底线”的扣子，科学划定各设定区域生态底线的范畴。另一方面，生态底线指标的设定并非是锱铢必较地限定地方政府生态保护的细节性技术指标，而是通过锚定最关键、最能影响人民生活、最能反应生态环境保护状况的那些状态性指标，来勾勒出当地环境保护的蓝图，落实党政同责、一岗双责、严肃问责，促进环境保护由部门责任上升为党政一把手的属地责任，也为地方行政官员提供宏观的路线和必要的抓手，以便他们根据当地的特殊环境禀赋要求、督促和监控具体执行人员的工作，确保底线指标不被突破。总体来说，构建本生态底线指标体系旨在实现三大功能：其一，起约束作用，为政府（尤其是市县级政府）在生态环境方面设定行为底线；其二，起考核作用，考核政府在生态环境建设方面的实际作为；其三，起引导鼓励作用，引导政府积极加强生态环境建设。

2.1指标选取的原则

（1）重要且典型性原则。把生态底线一些指标作为考核使用时，需要简单、客观、容易操作，而且，指标数量不宜过多。指标应以可以量化的结果的指标为主，相关指标的数据要有正规的统计渠道。制定生态底线指标体系，既要包括数量，也要包括质量；既要有空间方面的内容，也要有效率方面的内容，具有重要性和典型性。指标在内涵和外延上之间尽量减少交叉和重叠，是独立的单个指标。

（2）生态质量为准原则。生态底线主要是指生态质量的结果，考核标准应以区域生态环境质量为主要考核标准。政策法规的制定与执行、人们生态环境观念的进步、科技的创新、经济的投入等要素都属于过程与手段，不应列入生态底线考核标准。生态底线指标具有排他性，强约束性，不能因另一领域发展而掩盖该项指标完成的不足，也不因其他工作的失误而使指标完成的成果黯然失色。

（3）结合已有规范原则。生态底线考核指标体系不是独立存在的一套体系，需要结合或配套已有的政策法规、标准等规范性文件。特别是要同已有的约束性生态环境指标相结合。要结合已有的标准。在生态环境评价方面，已有多套完整的标准体系，例如生态文明建设指标体系、生态红线等，生态底线考核指标体系主要是从中选择有代表性的指标及标准。

（4）指标的针对性原则。构建指标体系较完整的生态底线指标库，该指标库从该区域全省角度着手，指标尽可能全。考核各市县（区）干部时，应根据各地实际情况，可从指标库中选择典型指标。但考虑到公平原则，同省各市县的考核指标应基本一致，只有极少数不同。比如，没有石漠化或荒漠化的地区，则不必考核相关指标。

（5）红线指标优先原则。由于红线标准严于底线标准，依据标准从高的原则，对于生态红线区，考核标准要以生态红线指标标准为准。对于非生态红线区域，考核标准依据生态底线标准，这时的底线也就成了红线，这时的红线属于数值概念。对于一个同时覆盖红线区与非红线区的行政区，考核要分别实施。实际上，当底线指标成为重要考核指标时，这些指标也就成了不可逾越的类似红线的指标。

2.2指标体系的构建

大气、水体、植被、土壤、能源5个方面的环境介质指标的质量底线，共17项指标，构成了生态底线指标体系的基本框架（见表1）。

2.2.1一级指标

基于上述指标设计的原则，生态底线指标体系的一级指标为：大气、植被、水体、土壤、能源。

指标选择的依据：从主要的环境介质出发，构建大气、植被、水体、土壤相关的生态底线内容，测度指标从常规的过程和终端标准转向自然生态环境的质量状况，有利于化解以往“污染排放都达标，但环境质量日益恶化”的难题。其中，“大气、水和土壤”作为环境介质，主要是接纳和净化污染物，“植被”是生物多样性的载体和测度，而能源虽不同于大气、水体、土壤、植被等消纳性环境介质，但却是前述环境介质的影响乃至于决定性因素。核能影响各种常规环境介质。来自于太阳辐射的地球上的能源资源和服务质量和水平，关乎人的生活环境，尤其是供热、制冷、生产用能等，同时，考虑到能源开发利用在生态环境保护与资源开发中的重要地位，把“能源”也作为重要的一级指标纳入。

2.2.2二级指标

（1）大气二级指标细颗粒物（PM2.5）浓度、单位国内生产总值二氧化碳排放、二氧化硫排放、氨氮排放、氮氧化物排放。指标选择的依据：PM2.5浓度是空气质量指标最为直接的测度，这是一个综合质量指标，体现的环境介质质量而非排放数量或标准。考虑到从量到质的关联和量的可控性，作为介质质量的倒逼或控制指标，还包括单位国内生产总值二氧化碳排放、二氧化硫排放、氨氮排放、氮氧化物排放。

（2）水体二级指标：单位国内生产总值用水量、单位工业增加值用水量、农业灌溉用水有效利用系数、化学需氧量（COD）排放。指标选择的依据：水作为一种重要的环表1生态底线考核指标体系

Tab.1Assessment and evaluation index system of ecological bottomline

一级指标二级指标底线值确定方法指标类型大气PM2.5含量主要依据《环境空气质量标准》（GB 3095-2012）随着国家标准及区域环境的改善，进行调整负指标单位国内生产总值二氧化碳排放主要依据《环境空气质量标准》（GB 3095-2012）随着国家标准及区域环境的改善，进行调整负指标二氧化硫排放主要依据《环境空气质量标准》（GB 3095-2012）随着国家标准及区域环境的改善，进行调整负指标氨氮排放主要依据《环境空气质量标准》（GB 3095-2012）随着国家标准及区域环境的改善，进行调整负指标氮氧化物排放主要依据《环境空气质量标准》（GB 3095-2012）随着国家标准及区域环境的改善，进行调整负指标水体单位国内生产总值用水量主要依据到2020年下降23%作为基本目标，结合地方水资源状况进行核算当前用水量高的区域要有更高要求正指标单位工业增加值用水量根据《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》所确定的相关目标进行计算2020年降低到65m3以下正指标农业灌溉用水有效利用系数根据《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》所确定的相关目标进行计算2020年提高到0.53以上正指标化学需氧量排放主要依据《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）随着国家标准及环境的改善进行调整负指标植被森林覆盖率根据省生态红线值分解后的数值及非红线区的实际面积分别确定根据进展进行相应的调整正指标森林蓄积量根据省生态红线值分解后的数值及非红线区的实际面积分别确定根据进展进行相应的调整正指标石漠化综合治理面积根据省生态红线值分解后的数值及非红线区的实际面积分别确定根据进展进行相应的调整正指标土壤基本农田数量各地土地红线标准规划的各地土地红线标准正指标单位工业用地产出率相较基准年提高的百分比相较基准年提高的百分比正指标重金属污染面积依据各地的约束性指标。重点参考现行《土壤环境质量标准》（GB 15618-1995）的修订草案《农用地土壤环境质量标准》与《建设用地土壤污染风险筛选指导值》依据各地的约束性指标及国家相关标准负指标能源单位国内生产总值能源消耗根据十三五规划相关目标要求随着国家标准进行调整正指标可再生能源占一次能源消费比重理论上，应依据《可再生能源中长期发展规划》确定，但考虑到目前可再生能源开发利用率较低，各行政区也可以“不低于现有可再生能源占商品能源比重水平”为底线值，并按计划达到并超过国家规划目标到2020年不低于10%；到2021-2025不低于15%正指标境介质，消纳、净化各种人为和自然产生并排放的污染物。水环境质量水平的综合分级，包括6个等级，即I、II、III、IV、V、和劣V级。I级可直接饮用，III级以上可作为饮用水源。劣V级已经完全丧失水的资源产品属性和生态服务功能。许多地方和企业，排放达标，但是，地表水和地下水的水质劣于III标准。因而，只有环境介质标准，才能保障水体的资源产品属性和生态功能的完整性，显然优于排放的数量和质量标准。同样，考虑到介质的质量和排放数量的关联和管控的抓手，也需要包括一些重要的数量和排放标准指标。

参考国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，选择“单位国内生产总值用水量”、“单位工业增加值用水量”、“农业灌溉用水有效利用系数”作为评价水资源利用效率的指标。水质指标依据《地表水环境质量标准》，采用综合性介质指标COD排放量测度确定底线值。

（3）植被二级指标：森林覆盖率、森林蓄积量、水土流失控制和石漠化、荒漠化等综合治理面积。指标选择的依据：生物多样性是生态系统功能的综合性测度。在通常情况下，植被状况能比较好地表现生物多样性水平。这是因为，植被覆盖率越高，光合作用转换的营养越多，支撑的物种数量和食物链级数也就越多。因而，植被状况是生物多样性的一个很好的表征，作为倒逼和控制指标，选择“森林覆盖率”、“森林蓄积量”两个指标作为林地保护的代表性底线指标。同时，部分地区的石漠化或荒漠化等问题突出，因此，选择“石漠化或荒漠化等综合治理面积”作为水土流失控制的重要底线。一些省域或地区林业部门已划定生态红线区及红线标准，其指标也应成为底线考核的重要依据。

（4）土壤二级指标：基本农田数量、单位工业用地产出率、重金属污染面积。指标选择的依据：对于土壤，也存在总量和质量问题。总量关乎粮食安全，选用“基本农田数量”，以规划的各地耕地红线标准作为底线测度。同时，由于土地空间的稀缺性，对于城市、工业用地，为了确保土地利用效率，需要考虑“单位工业用地产出率”，结合“基本农田数量”作为对土地资源利用的评价指标。土壤作为环境介质，也是固态污染物的消纳场所，参照《土壤环境质量标准》修订草案、《农用地土壤环境质量标准》以及《建设用地土壤污染风险筛选指导值》，选择重金属污染面积作为土壤污染的控制情况的测度，确定底线值。

（5）能源二级指标：单位国内生产总值能源消费、可再生能源占一次能源消费比重。指标选择的依据：对于能源，清洁度和可持续率是最为有效的测度指标。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》也提出，要“强化能源消耗强度控制，做好能源消费总量管理”。理论上，应以能源消费强度和化石能源消费总量作为控制能源资源利用的上限。但考虑到目前化石能源消费总量指标实施有一定难度，可采用“可再生能源占一次能源消费比重”作为替代评价指标，依据《可再生能源中长期发展规划》确定底线值。同时，采用“单位国内生产总值能源消耗”指标反映能源消费强度，依据“十三五”规划相关目标来确定底线值。

3运用生态底线指标体系进行绩效评估

3.1评估模型

运用上述指标体系进行守住生态底线政府管理绩效评估时，可通过环境状态的测量值与底线值的比较，来反映环境保护和生态建设的实际绩效。

考虑到各行政区、各功能区的生态特点及环境初始状态的差异，其对评估结果的关联度亦非常大，因此需要引入历史数据进行修正，通过历史基准值与环境状态现值的进一步对比，来更客观的反映环境质量的改善程度，从而较好地评估环境保护的状况，以及各地政府在底线思维下的生态建设方面的努力程度。如图1所示。

3.2评价方法

底线指标的赋值主要来自统计部门的统计数据，这些统计数据之间存在量纲不同，使指标间数量级存在明显差异，因此需要统一指标量纲和缩小指标间的数量级差异。

对于指标数值与底线值对比的数据标准化处理，可以采用折线型无量纲化法进行处理。

对于指标数值与基准年值对比的数据标准化，采用直线型无量纲化方法近行处理：

式中：aij为j地区i指标的数值；Aij为j地区i指标基准年的数值；i=1，2，3…，n：指标序号。

在数据无量纲化处理的基础上，可采用分层构权法和德尔菲法相结合对指标体系各指标的权重进行确定。鉴于文章篇幅的限制，在此不做进一步的研究。需要指出的是，不同功能区，不同生态本底和环境压力的地区，应区别指标评估的重要程度，给与相应不同的权重。

对守住生态底线的绩效进行考核鉴定，可分为优良、改善、恶化、极差四个基本等级进行评估。

先对单个指标状况进行鉴定，若评估值大于基准值且也大于底线值，则为优良；若评估值大于基准值但小于底线值，则该地区的生态状况正在逐步改善，保护和治理已有一定成效，则评定为改善；若评估值虽大于底线值但小于基准值，则该地区的生态环境正在恶化，继续发展，生态风险增加，相关工作绩效评定为恶化；若评估值小于底线值且小于基准值，则反映该地生态安全被破坏，环境恶化，工作绩效评定为极差。如表2所示。

4结论与相关政策建议

在明确生态底线内涵的基础上，构建了基于环境介质质量标准的生态底线指标体系的基本框架，促使底线思维在生态领域的应用从排放数量和排放标准的终端管控转向人类生存和发展所依赖的环境介质质量水平，推动环境治理从终端到介质、从数量到质量的转型，调整并改进量化评估。该指标体系的基本特征是：不同于以往环境业绩考核轻现状重变化，以变化情况作为考核结果，且指标繁杂，过于强调横向比较等特点；生态底线指标体系更关注生态环境的本底条件，从环境介质的视角，构建大气、水体、土壤、植被、能源五条底线标准，并将其作为各行政区、各功能区政府环保责任红线。对比以前许多以污染物排放控制作为指标体系的思路和地方实践，所选指标力求精简客观易操作，将有助于对政府环保和生态文明建设业绩考核，引导和督促基层政府真正履行其生态环境保护的公共职责，推动生态环境质量的改善及提升。

生态底线指标体系在具体应用中，建议做好以下几方面的工作：

（1）明确本地区的生态底线。确定底线是各地制定生态环境与资源发展目标的重要依据，国家环境保护部多次发文要求各地测算环境容量（实际上就是环境底线），但很多区域相关工作进展缓慢，各地应积极行动起来，在准确摸清当地的生态环境与资源底线的基础上，参考本文构建的生态底线指标体系基本框架，根据自身生态本底和生态系统需求进行指标的适当增减和调整。由于生态底线的考核指标统计数据牵涉到环境、资源、统计等多个部门，为了确保数据的统一和提高数据质量，需要各部门的相互协调来保证统计与监测工作的顺利进行，定期就相关数据进行沟通，提供全面而一致的统计与监测信息。

（2）明确底线考核机制与原有年度考核机制的关系。目前，林业、水资源、土地、能源等部门都有各自的年度考核目标及标准，加之红线标准与底线考核，容易造成混乱。在考核相关部门时，需要明确它们之间的关系定位。对于环保、林业、土地、水利、能源等专业部门来说，底线应是制定年度目标的重要依据，需要把握住“年度目标为准，底线把关”的基本原则，年度目标值或者发展目标的制定一般要高于底线，属于对更高目标的追求，主要具有政策导向意义。生态环境破坏严重区域，可以把一些指标的底线值或红线值作为约束性目标或发展目标。

（3）加强考核结果的具体应用。可对考核结果实行亮牌制，考核结果为“优良”和“改善”的单位亮绿牌，考核结果为“恶化”的单位亮黄牌，考核结果为“极差”的单位亮红牌。同时，考核结果与相应的奖惩制度和晋升制度等挂钩，将其作为领导干部选拔任用及“五好”班子评选的重要依据。对于亮“黄牌”和“红牌”的地区，除了相关领导进行诫勉谈话，三年内不得提拔重用，还应根据具体情况追究党纪法纪责任甚至刑事责任。另外，结合生态底线绩效结果进行人事调整，加快推进政府绿色GDP核算及生态文明建设责任体制机制改革，推进环境保护公职人员人事制度改革等步伐。

（4）加强配套制度的建设。完善责任追究制度，建立环境保护，坚守底线的责任考核及问责机制。基本原则是“不触犯红线，守住底线”，对违背生态文明建设要求、造成资源环境生态严重破坏的要记录在案，实行终身追责，不得转任重要职务或者提拔使用，已经调离的也要问责。对不顾生态环境底线，盲目开发建设造成严重后果的，要依法追究相应责任，主要领导附连带责任（例如，如果一个区域的一个原本处于底线之上的关键指标跌至底线以下，不仅要考核相关部门领导的责任，也要追究当地主要领导的责任）。而对守住底线，生态文明建设成绩突出的行政区、功能区、单位和个人则应予以表彰和推广。

（5）建立公众参与的相关机制。可依托统计部门，建立一个生态环境相关的常规统计数据的发布系统，及时向社会发布资源节约、环境保护、生态建设等情况的统计与监测数据和报告，以及“守住生态底线”的政府工作绩效考核结果，保障公众的环境知情权，聘请专门的社会监督员，壮大监督队伍，提高监督质量。加快公众参与的评估机制建设，畅通公众参与渠道，可配套对政府作为进行社会满意度调查，作为第三方评价结果和民意测验结果进行参考。

基于环境介质的指标体系可有效避免各地各企业“技术先进、排放达标”而环境依旧恶化的境地和尴尬。但是也要看到，环境介质是状态指标，不是驱动因子。要改变环境介质的质量状态，还是需要通过终端管控来实现。因而本文构建的指标体系，也包括了一些重要的终端和排放标准指标。作为一种尝试，还需要在实践中不断完善和提升，以适应我国环境管理转型升级和满足民生对环境介质质量水平的需求。

致谢：本研究和写作得到课题负责人中国社科院城市发展与环境研究所所长潘家华研究员和贵州省社科院院长吴大华研究员的指导，谨此致谢。文中观点和表述谬误之处均由作者承担。

（编辑：李琪）

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