内蒙古向北开放发展研究

杨文君+康苗苗

摘要：内蒙古自治区与蒙古国和俄罗斯接壤，中蒙边界线长达3103km，中俄边界线长达1010km，良好的地缘优势使得内蒙古地区在向北开放战略中处于决定性的地位。在2011年国务院印发的《关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》中，首次提出内蒙古是我国向北开放的重要桥头堡。尤其是自“十五”规划以来，内蒙古在向北开放的战略中，蒙古国和俄罗斯是我国向北开放中的主要合作对象，机遇与挑战并存，内蒙古在向北开放中也存在着许多问题，有待解决。本文将立足于内蒙古向北开放的现状，指出其在这一过程中存在的问题，分析原因并提出对策性建议。

关键词：内蒙古；向北开放；边境贸易

一、引言

“开放”是一个抽象的概念，至今关于“开放”的定义没有统一的结论。“开放”有狭义和广义之分，狭义的“开放”主要指经济领域上的对外开放，指一国经济同外国经济发生经济相互作用的过程和结果。广义的“开放”不仅包括经济领域，还包括政治、文化等各个领域。而本文提到的向北开放是指广义上的开放。

内蒙古的向北开放拥有其独特的地缘优势，但同时也是我国的战略需要，内蒙古在向北开放占据桥头堡的地位。早在1992年，国务院就印发了《关于积极发展边境贸易和合作，促进边疆繁荣稳定的意见》，并提出“内蒙古在内的一些沿边城市享受进一步对外开放的优惠政策”。在2013年，国务院《关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》第3项指出“内蒙古是我国向北开放的重要桥头堡”。同年，自治区“8337”发展思路其中第8个发展定位就是把内蒙古建成我国向北开放的重要桥头堡和充满活力的沿边经济带。此外，在文化交流方面也取得了新的进展。

然而在取得可喜可贺成绩的同时，内蒙古在向北开放中也存在着许多问题。例如，沿边地区经济发展程度低，产业基础薄弱；进出口贸易结构不合理；沿边口岸的经济发展问题显现；双边合作地位的不对等等一系列问题。而造成这一系列问题的原因，有其自身区位和产业单一大环境的影响，也有着来自蒙俄政治因素的外部影响。

针对以上这些问题，本文也给出了一些对策性建议。如提升产业结构，开拓市场空间，合作双方增强政治互信，发展草原特色经济，注重生态可持续开放，还可以利用互联网技术实现合作等等。

二、内蒙古实施“向北开放”战略的现状

（一）经济交往密切，边境贸易发展良好

近几年，内蒙古边贸发展形势良好，并且保持着平稳发展的势头，沿边经济实现了新的突破。进入“十二五”规划以来，内蒙古对外贸易总额连续两年超过百亿美元。2015年第167期（2015年1—8月的数据）的内蒙古自治区的统计报告指出，蒙古国和俄罗斯依然是内蒙古自治区最主要的边境贸易伙伴。2015年1-8月，内蒙古对蒙古国、俄罗斯的进出口双边贸易总额分别达到145.3亿元、9.14亿元，同比分别增长0.1%、（-16.0%），蒙古国和俄罗斯占内蒙古外贸总额的45.5%。其中，来自蒙古国的进口额就达到111.1亿元，同比增长1.7%，占内蒙古进口总额的37.2%。①通过表中的数据，我们可以看出，从绝对值上来讲，自“十二五”规划以来，内蒙古的对外贸易额正在稳步逐年推进，形成了良好的发展态势，蒙古国和俄罗斯是蒙古国对外贸易的主要贸易对象。从相对值上来讲，贸易额有些年份，有所下降，这表明内蒙古在向北开放中正在向多元化的方向发展。

（二）政治往来频繁，文化交流向多元化发展

经济交往是国与国之间交往的基础，然而单一的交流方式在一定程度上也会阻碍国与国之间关系的进一步发展，因此，内蒙古与蒙古国和俄罗斯之间也建立了多元化的交流方式。从2004年开始，内蒙古自治区便同俄、蒙两国建立了定期会晤，高层互访等联络机制，双方政府团组、商务团组频繁进行互访，从而建立了政府间的友好往来和联络机制。除此之外，还通过举办“国家年”、“跨国旅游节”、“学术交流”、“国际展洽会”、“区域合作论坛”、“国际投资贸易洽谈会”以及“艺术团访问演出”等活动，密切联系双边关系，内蒙古沿边各盟市与相邻国家的地方政府也有了进一步密切的联系，这样从全方位地推动了双边经贸合作的发展。

（三）医疗、旅游等各领域全面发展

以蒙医药为例，“内蒙古国际蒙医医院是全球规模最大的蒙医医院，医院自成立以来共接收国外患者达2到3万人。此外，内蒙古自治区政府下发的《关于促进健康服务业发展的实施意见》的文件指出，到2020年蒙医医疗保健服务将达到国际领先水平。”蒙医药的建设在“一带一路”的建设中也在发追着重要作用。

在旅游方面，通过内蒙古边境地区的跨进旅游近些年来得到长足发展。以二连浩特市和满洲里市为例，目前，二连浩特市积极推进中蒙跨境旅游合作示范区的建设，致力于国门景区综合服务区主体工程和综合博物馆的装修布展。在推动中蒙两国签署旅游协定，协调解决团体旅游互免签证和8座以下车辆自驾通行问题方面发挥着重要作用。2015年，二连浩特市举办了首届二连浩特-扎门乌德国际那达慕、第二届“茶叶之路”文化旅游节等系列活动，口岸知名度得到进一步提升。同时还和扎门乌德签订了《跨境旅游合作框架协议》，协议降低“一日游”费用，出境游客人数相比2014年增长了233%，全年接待国内外游客183.3万人次，实现旅游业总收入40.47亿元，其中旅游创汇3.40亿美元。2016年内蒙古将继续全面加强同蒙古国、俄罗斯的合作，强化和完善跨境旅游合作机制，以“草原丝绸之路”为纽带，深入开发中俄蒙三国的跨境旅游线路。

三、内蒙古在“向北开放”中存在的问题

（一）沿边地区经济发展程度低，产业基础薄弱

内部的区域经济差距一直是困扰内蒙古地区的一个较为严重的问题，而内蒙古沿边地区较内陆地区，则经济发展落后，而这些沿边地区恰恰是内蒙古向北开放的窗口。内蒙古沿边地区除包头、呼伦贝尔两地经济发展相对较快以外，兴安盟、乌兰察布市、锡林郭勒盟、巴彦淖尔市、阿拉善盟五个地区经济发展不足，与蒙古、俄罗斯接壤的沿边地区，其市场经济发展也不完善，基础设施落后，人口集聚程度低，市场空间狭小，因此无法满足经贸合作的要求。

除此之外，内蒙古边境地区产业基础薄弱。出口的产品大多是劳动密集型的粮食、蔬菜、轻纺工业品等，然而进口的则是能源、木材、化工产品等等。可见，内蒙古沿边地区的贸易活动体现了双方在贸易上的互补优势，双方在未来仍有很大的合作空间，但是内蒙古沿边地区还存在许多问题，如劳动力不足，技术水平落后，产业结构不合理，双边经贸合作产业差距过大，从而不能体现在产业方面的互补优势，不足以有力地促进双边经贸合作向纵深发展，这对内蒙古沿边地区经济发展是不利的。

引进和入驻的企业数量较少，产业也比较单一，出口商品加工附加值低。其次则表现在口岸运输能力不足的问题上，虽然内蒙古不断加强改善边境口岸公路、铁路、水运等道路建设情况，但口岸交通设施建设仍然不完备，运输能力缺乏，这便阻碍了口岸贸易的顺利展开。如边境口岸铁路运输能力不足，给对外贸易发展造成了一定制约。

（二）进出口贸易结构不合理

内蒙古在向北开放的经贸合作方面，边境小额贸易与一般贸易仍然占据主导地位，但却缺乏完善的贸易与结算机制，贸易方式也比较落后。近几年来，内蒙古对蒙俄贸易中，贸易逆差现象非常严重，（详见图1，未剔除价格因素的影响）其主要原因是进出口结构不合理，内蒙古主要进口资源、木材、化工产品等，出口的则是服装、粮食以及轻工业产品等等。进口商品的贸易额普遍高于出口商品的贸易额，这就导致了内蒙古在对外贸易中不平衡现象的出现。以2015年的数据为例，内蒙古的进口总额为440.1亿元，出口额为350.3亿元，贸易逆差为89.8亿元，并且近几年来贸易逆差现象一直存在，并在逐渐增大。总体来说，内蒙古出口商品种类较少，出口的商品多是初级加工和附加值较低的产品，加工和服务贸易等说占的比重较小。进口资源性产品加工转化程度较低等问题比较突出。

（三）双边政治合作地位的不对等

自十一届三中全会以来，中国就确定了全方位的对外开放战略，中国的开放是向全世界的开放，贸易伙伴遍及全球，既有欧美发达的资本主义国家，也有转轨的发展中国家和广大落后国家。我国在对外交易中遵循市场经济的原则，在互利互惠基础上促进同世界各国经贸关系的发展。基于此，中国的对外开放是以发展为目的的。在内蒙古的向北开放中，内蒙古也遵循了全方位开放和发展至上这两点原则，在与蒙古和俄罗斯的合作中，中方积极主动，更多追求的是与蒙俄的经贸关系的发展，注重基于互补性基础上的经济合作，因此，从中央到地方我国都积极主动地与俄蒙进行沟通，加强彼此的信任，在促进与俄蒙经济合作方面一直在不懈的努力。

然而，蒙古国和俄罗斯面向我国的开放则是有选择的开放，他们更多的是出于安全方面的考虑，在对外合作方面一直抱有戒备心理。蒙古国自身就存在政局动荡的问题，这样的政治风险也一直影响着内蒙古地区的进一步向北开放。而出于安全的考虑，俄罗斯的远东战略也在一定程度上也存在经济结构畸形和地区发展落后的问题。

（四）生态问题

内蒙古地处我国北部边疆，生态区位十分重要，大多数地区都属于生态脆弱的地区，以满洲里市为例，该地区处于干旱、半干旱地区，许多树种难以存活，水储量不足，达赉湖生态问题严峻。内蒙古的草原地区，近几年面临过度放牧、乱开乱垦和滥采乱挖的问题，加之频繁的自然灾害影响，出现草原退化现象，全区水土流失、土地沙化、砾石化、盐溃化、沙丘活化的面积已达1730万公顷，占全区总面积的15%，荒漠化土地已占全区土地面积的60%，并且仍以每年1000多万亩的速度在推进。在森林资源方面，内蒙古既是我国的森林资源的大省（区），也是荒漠化严重的省区。经过多年的努力，内蒙古的林业建设在取得巨大成就的同时也出现不少新的问题。在对外开放中，内蒙古的边境开放地区，如满洲里市、二连浩特市等，愈加注重进口资源加工业的发展，这些园区污染也为当地带来了生态上的难题。此外，内蒙古是一个依托煤炭等矿产资源发展起来的地区，从前粗放型的工业发展模式也为现在的生态问题埋下了伏笔。

四、对策建议

（一）提升产业结构，打造向北开放“新常态”

内蒙古自治区能源矿产储量位居全国前列，是中国产煤大省，发电装机能力居全国首位，同时还享有国家西部大开发、振兴东北老工业基地、国家支持边疆少数民族地区发展、向北开放、一带一路等支持政策，内蒙古地区也一度因利用其土地广袤、资源富集、环境容量大、电价较低及优惠政策等优势，经济迅速腾飞，然而在这一过程中也暴露了一些问题。今后，内蒙古地区，尤其是内蒙古沿边地区应在更大的范围、更广大的领域吸引和承接产业转移，建设产业园区，形成进出口生产加工基地，实现就地加工，增加对外出口商品的附加值，提升对外形象，积极响应“十三五”规划的号召，从过去在对外开放中引进外资和扩大出口的常态中走出来，鼓励企业“走出去”，提升综合实力，打造向北开放的“新常态”，真正把内蒙古建成充满活力的向北开放的沿边经济带。

（二）开拓市场空间，实现多领域的经贸合作

目前，中蒙俄的经贸合作主要涉及矿产资源与能源开采的行业，在其它行业，如服装、生活用品、畜产品加工、建筑、电子、教育、文化、以及交通等领域的合作还具有较大潜力。尤其是在旅游方面，随着对外开放水平的提高，越来越多的人选择跨境旅游，内蒙古地区可以打造独具特色的旅游品牌，同沿边国家实现旅游方面的合作。此外，生态领域的合作不是中方一支的力量，它需要内蒙古同沿边国家共同努力。

（三）合作双方增强政治互信

中方与蒙古和罗斯在合作地位上的偏差影响了内蒙古地区的进一步向北开放，因此理清双方的政治关系、增强双方的政治互信是十分迫切和必要的。以内蒙古同蒙古国的物流合作为例，内蒙古对蒙古国边境口岸物流方面的合作在现有的合作机制下，取得了很大的进展，但总体来看，发展水平不高，尤其缺乏具有突破性意义的合作。这主要是因为中蒙两国政治对话不足以及各领域合作机制尚不健全。为了实现内蒙古向北开放这一战略构想，中方同蒙俄必须要进一步改善并加强政治对话，增强政治互信。此外，还要积极建立中蒙两国定期外交协商机制，商议制定相关政策，签署边境口岸临岸产业、物流业、旅游业等合作协议，协调边境口岸公共基础设施的建设问题，还有进出口货物规则对接、边境区域资源合理开发等问题，实现真正意义上的中外共建。

（四）依托草原文化，发展特色经济

民族文化是民族经济的重要内涵，在一定程度上民族文化对民族经济有着促进和制约的作用。民族文化与民族经济相互影响、相互依存、相互制约并相互转化，二者相辅相成，辩证统一。

内蒙古地区拥有丰富的文化资源，同时也形成了具有地区性、民族性的特色文化。在2015年7月1日，内蒙古政府新闻办公室召开新闻发布会，由内蒙古社会科学院向外界公布了内蒙古“十大文化符号”：内蒙古大草原、马头琴、那达慕、蒙古包、成吉思汗、草原英雄小姐妹、蒙古文、敖包、蒙古马和红山玉龙。

因此，当地政府已经意识到文化的重要作用，也在努力将特有的民族文化植入到经济的发展当中，比如开展民族特色的边境旅游，培育具有民族特色的企业，依托草原文化包装对外出口商品，发挥特色品牌效应等等。

（五）利用互联网技术进一步促进双边经济合作

如今，互联网技术已经融入到我们每个人的生活中，互联网、大数据和云计算等技术也成为了经济生活中不可或缺的部分。李克强在2015年3月就提出了“互联网+”行动计划指导意见，“十三五”规划建议中也明确提到要拓展网络经济空间。内蒙古在向北开放中也应与时俱进，比如，可以建设具有草原特色文化的网站或手机APP来加强对外宣传，提升对外形象，加强文化交流；也可以通过电子商务来进行双边贸易，从而更加快捷方便的进行贸易合作；还可以通过互联网技术，建设口岸物流信息平台，使得口岸经济发展更加具有时代的气息，并且更加快捷方便。

（六）注重生态问题，实现可持续的向北开放

面对一系列生态问题，内蒙古地区应依托科技、劳动力素质的提高和循环经济解决当地的生态问题。具体方法可以包括：实施国土有序开发计划、耕地和水资源节约管理计划；完善生态文明制度体系；健全包括资源消耗、环境损害、生态破坏等指标在内的经济社会发展评价体系；从而实现向北开放的可持续发展。

五、结论

内蒙古自治区是我国向北开放的重要桥头堡，我国的向北开放更是全方位的开放，它涉及经济、科技、医疗、政治、文化和生态等各个方面。

自上世纪90年代以来，尤其是“十二五”规划以来，内蒙古地区的向北开放取得了卓越的成绩。然而，内蒙古在向北开放取得卓越成绩的同时，也面临着许多问题。在“向北开放”、“一带一路”、“西部大开发”和“振兴东北老工业地区”等一系列政策的支持下，内蒙古的边境地区经济取得了一定程度的发展。面对本文提到的这些问题，为了进一步巩固内蒙古向北开放桥头堡的地位，并促进内蒙古地区边境地区经济的发展，内蒙古地区也应从自身的产业机构、市场空间、政治地位、生态问题等全方面权衡其向北开放的可持续发展。（作者单位：中央民族大学）

注释：

① 数据来源：2015年10月8日内蒙古统计局

参考文献：

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