基于公共成本考虑的农民工市民化成本分摊机制及对策研究

杨慧

摘要：农民工市民化是其实现基本权力保障和享受公共服务的过程，需要由中央和地方政府及企业承担。本文通过构建农民工市民化的公共成本总支出模型，并依据该模型结合上海市统计数据进行农民工市民化的公共成本支出估算，在此基础上提出针对性的措施分摊农民工市民化所需的资金，已减轻政府对农民工市民化公共成本的担忧。

关键词：农民工市民化；公共成本；成本分担

农民工是我国改革开放以后，由于户籍制度及其相互锁定的社会福利制度，在中国特有的城乡二元经济结构体制下所形成的一个数量庞大却又相对独立的特殊社会群体，长期徘徊在城市和农村之间工作和生活。随着我国工业化、城镇化和现代化进程的不断推进，农民工已经和正在为城市和工业的发展做出突出的贡献。走出乡村进入城市的农村劳动力，获取社会资源的方式主要是通过产业工人作为社会职业。农民工市民化是其实现基本权力保障和享受公共服务的过程，需要由中央和地方政府及企业共同承担。政府支付本质是名义上的，实际上则是由农民工间接支付的，其资金主要来自于农民工所创造的利润、税收以及政府的农地流转收益等。

一、农民工市民化的公共成本

农民工市民化的成本建立在已经实现了非农就业的基础上，农民工市民化不需要创造新的城市就业岗位，其本质是身份、权利和生活方式的市民化，成本包括：1、城市基础设施建设支出成本；2、社会保障成本，包括养老保险、医疗保险、失业保险等成本；3、公共管理成本；4、城乡义务教育差异成本；5、永久机会成本：永久放弃农村耕地的机会成本；6、住房成本；7、等同于市民的生活成本。①政府主要支付城市基础设施建设、社会保障和教育成本，其余则由农民工个人支付。

根据城市公共财政支出的主要依据为城市居住地的常住户籍人口，财政投入并不主要是从增加一位市民而考虑相应的成本支出，因此，本文在计算农民工市民化的公共成本时主要采用的技术方法是平均成本而非边际成本法。农民工市民化的成本支出结构是市民化工程的重点和难点，从政府和社会的角度看来，主要包括以下几个方面：

（一）城市基础设施成本

大多数的公共支出都需要得到政府的财政支持，建设水电、暖气、公共交通和道路桥梁等城市基础设施，离不开政府的推动。农民工市民化第一阶段的内容是投资建设城市基础设施；虽然大量农民工早已进入城镇工作和生活，然而却缺乏与此相适应的公共基础设施投入。鉴于数据的可得性，以城市固定资产投资进行计算。设Tn为城市固定资产投资总额（万元），Pn为非农户籍人口（万人）W1=14∑2012n=2009TnPn。

依据上式，计算可得，上海农民工市民化的年公共建设支出成本W1=2.25万元/人。

（二）社会保障成本

1、养老保险成本

十七大报告中提出，“实现人均国内生产总值到2020年比2000年翻两番”，依照这个目标可以估算出未来一段时间内人均GDP的年增长幅度为8%左右。假设从2008年到2048年，社会平均工资的年增长率也保持这个速度每年8%，农民工按正常缴费年限计算，缴费系数为1。已知某农民工2033年退休，以上海的平均寿命76岁估算，每年农民工养老金领取额按年金现值法计算如下：

由以上计算可知，农民工养老金的年收益即农民工市民化养老保险社会成本支出，以25年分摊成本计算，约为44.62万元/25=1.78万元/人，即W2=1.78万元/人。

2、医疗保险成本

当前上海市市民医保标准为190元/年，中央地方财政各补助40元和60元，个人缴费90元。而上海新型农村合作医疗补助标准只有50元/年，中央和地方财政各补助20元，农民个人缴费10元；由此可估算政府对农民工市民化医疗保障方面的成本支出为每人每年增加60元，即W3=60元/人。

3、失业保险成本

在上海就业的农民工以2008年的124万，其中领取失业金人数占就业人数平均比率0.52%计算，人均失业保险金支出成本为2911.46元，人均市民化的失业保险成本W4=15.2元。

（三）城乡教育差异成本

借鉴学者采用加权均值法对中国城乡义务教育支出差距进行分析的结果，认为城乡中小学人均经费之比都为3.1：1，城乡中小学年人均经费的绝对差额分别为1809.6和1016.1元，平均差额即农民工子女真正转变为市民子女后，政府每年应支出约1412.85元。②根据上海统计年鉴数据，5-14岁与20-59岁之间人口比率大致为1：4，则农民工子女大约为30.91万人，教育成本支出W5=1412.85元/人。

农民工自己明显是难以承受如此庞大金额的市民化成本的，所以只能依靠各级政府，这对转轨中的中国来说无疑是个巨大的挑战。对于政府来说，虽然希望能够由农民工市民化进而推动地区工业化、城市化的发展，但是又不得不考虑由于农民工市民化的实现，会使得更多农民工往城市迁移积聚，影响城市文化教育、社会治安和生活配套，给地方政府与经济持续发展造成巨大的压力。正因如此，政府总是被动的采取农民工市民化的主要政策和应对措施，缺少整体性和前瞻性。

二、制度改革与农民工市民化的成本分担机制

农民工既是经济市场化改革、经济发展战略和增长方式转变及经济结构调整的产物，也是经济体制转轨、发展战略和增长方式转变及结构转换都还没有完成的结果③。当前农民工市民化的进程迟缓，是由于户籍制度、城乡土地制度、就业制度、社会保障制度尚存缺陷，而正是政府对于现阶段无法承受制度改革成本也就是农民工市民化的社会成本的担心，导致了这一系列制度改革进展的滞后。

政府需要在推动户籍制度、城乡土地制度、就业制度、社会保障制度改革中承担相应的社会成本，倘若能构建一个有效的融资机制，用以筹集农民工市民化的所需的大量资金，便能减少政府的后顾之忧。实际上，这些制度改革的有效推进不仅可以增强农民工市民化的能力，减少政府压力，还能通过农民工劳动创造的社会财富、城镇土地转让收益和农村土地流转收益筹集农民工市民化所需的资金，伴随制度的不断完善与市场化的运作的逐渐规范，真正需要政府通过财政负担的社会成本就十分有限了。

（一）平衡企业利润、政府税收与农民工工资

当前，农民工劳动创造的社会财富可分为农民工的工资收入、企业从农民工身上获得的（超额）利润、政府向农民工征收的各种管理费用与向农民工所在企业征收的赋税④。在二元经济结构下，企业通过利润、政府通过管理费用和税收抽走了农民工通过劳动所创造的社会财富中的大部分，而工资却接近生存线。

所以，在加快推动户籍制度、城乡土地制度、就业制度、社会保障制度改革的前提下，平衡企业利润、政府税收与农民工工资的关系，一方面可以增强农民工市民化的能力，减少政府压力，另一方面农民工市民化的资金来源可以依靠农民工所在企业和政府以合法形式抽走的（超额）利润、管理费用和税收。

（二）完善农村土地制度、加快农地流转的市场化操作

农地之于农民工还只是一种沉睡资本，由于法律、制度等多方面的限制因素，农民拥有的土地权力不可以在市场上自由流转，难以变现，导致农地的市场价值很小，虽然土地是他们仅有的最大的资产。随着我国经济的不断发展与城乡土地制度的进一步改革与完善，农村土蕴藏的增值潜力巨大，这是因为土地制度的规范化改革与农地负担的逐渐减轻，农民对土地的预期收益将会增多；此外，土地制度的规范化改革与农地规模化经营会使农村土地的使用方式更具效率。倘若考虑到农地资源的稀缺性及其增值潜力，农地永久性转让的价格必然定会大大高于当前。这就意味着农地流转这一农民工市民化结果会反过来为其提供部分资金，因此不断完善农村土地制度，加快农地流转的市场化操作是重要举措之一。

（三）“三政府”通过财政支出共同分担

政府承担农民工市民化的社会成本的资金来源主要是农民工通过劳动所创造的社会财富以及城镇国有土地的增值收益。从公平和效率的角度出发，应建立“三政府”共同分担的模式，即主要依靠农民工所在地政府的财政支出，以中央政府的转移支付为辅助，农民工输出地政府加以配合，依靠土地银行，以农地流转所产生的税收为限，共同分担农民工市民化的社会成本。

经财政支出分担农民工市民化的社会成本时，必须充分协调区域利益，兼顾地区经济发展的积极性，考虑不同地区的经济发展状况、财政实力和伴随产生的社会阻力，引导农民工的合理分布。这不仅要求政府正视因农民工在东部地区的高度密集所导致的社会成本压力，减轻其对经济发展的影响程度，还要协调区域经济发展，综合考量中西部地区经济发展相对落后的差异，增加中央政府对中西部地区专项转移支付的力度，不断增强政府分担成本的能力，促进中西部地区政府在自身财政实力准许范围之内积极分担农民工市民化的社会成本。（作者单位：同济大学）

注释：

① 曾亿武丘银.我国农民工市民化成本研究综述[J].安徽农业科学，2012.

② 罗之前等.加权均值下城乡义务教育支出差距分析[J]中共四川省委省级机关党校学报，2006（1）：43-45.

③ 简新华，张建伟.从“民工潮”到“民工荒”——农村剩余劳动力有效转移的制度分析[J].人口研究，2005.

④ 蔡继明，熊柴，高宏.我国人口城市化与空间城市化非协调发展及成因[J].经济学动态，2013.

参考文献：

[1] 蔡昉.劳动力迁移的两个过程及其制度障碍[J].社会学研究，2001，（4）：46-50.

[2] 韩长赋.中国农民工发展趋势与展望[J].经济研究，2006，（12）：3.

[3] 简新华等.中国农民工最新情况调研报告[J].中国人口、资源与环境，2007，（6）：5.