全面落实二孩政策 促进人口均衡发展

穆光宗 茆长宝 周建涛

【摘 要】“促进人口均衡发展”是我国人口发展战略的重新定位。我国亟需建立低生育时代的人口治理机制。必须早日重建大国人口观，重新认识人口价值、人口规律、人口问题，从人口控制转向人口优化，从计划生育到鼓励生育，从限制家庭到发展家庭，以人的自由而全面的发展、家庭健康而幸福的发展、人口平衡而持续的发展以及社会和谐而团结的发展为依归。

【关键词】人口均衡发展；低生育陷阱；人口治理；人口生育政策

【中图分类号】C913 【文献标志码】A 【文章编码号】1674—0351（2016）04—0117—05

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》），明确提出：促进人口均衡发展，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。“促进人口均衡发展”是我国人口发展战略的重新定位，是对我国人口发展长期目标的全新认识，揭示了“人口均衡”这一人口发展的基本规律，是对“人口零增长”发展目标的超越，也暗含着对1970年代以来通过人口控制大做减法这种传统人口治理模式的深刻反思。

一、人口均衡发展的涵义以及面临的挑战

“人口发展”的概念远比“人口增长”深刻和重要，前者包括了对人口结构—功能、关系—状态的考量，而后者只考虑了人口增长率和人口增量，没有摆脱以数为本的片面人口观的束缚。受到1960—1970年代初以来一度在国际社会流播甚广、甚嚣尘上的人口爆炸论、增长极限论、人口负担论和人口控制论的深刻影响，我国长期以来也以尽快实现人口零增长作为一个战略目标，在人口治理方式上采取了世界上最严厉的长达35年的一胎化政策。虽然因此少生了上亿人口，在人口成长期减轻了抚养负担，在一定意义上降低了生存型乡土人口对资源环境的掠夺性压力，但假设条件下的“利”难抵现实生活中的“弊”，突出表现在人口失衡风险，有违人口均衡发展的规律性要求。符合人口均衡发展，人口就安全；否则，人口就不安全。

所谓人口均衡发展，可分狭义广义两种理解。狭义看，人口均衡是指人口的自然结构或者说人口的性别年龄构成处在一种自然平衡、和谐共生的状态。中国需要树立科学的人口生态观。人口生态系统具有特征的多样性、功能的互助性和发展的持续性。男女老幼是人口生态的基本要素。提出“人口生态”概念的重要意义在于提醒我们不要忽视人口发展的内在规律，人口的性别年龄结构要保持相对平衡的关系、互助共生的关系。优良的人口自然结构是维系社会良性运行的基础性条件。具体说，人口的男女性别比例特别是可婚人口性别比要基本平衡，否则就会出现结婚难、打光棍等社会现象，衍生出一系列社会问题。人口系统的老少年龄比例也要保持某种均衡的态势，然而少子老龄化的发展如同跷跷板一样一头高一头低，呈现出人口非均衡发展的态势，带来老无所养、老无所依的危机，年轻人力资源供应不足的发展危机以及人口缩减的不可持续发展危机。2012年以来百万家庭失独问题进入公共视野，同年劳动年龄人口首次减少几百万，未富先老早在2000年就已经出现而且少子老龄化在持续加剧，1982年以来出生人口性别比持续普遍失调以至于几十年间积累了数以千万计的“男性单身人口”。广义说，人口均衡发展还包括人口与经济社会、资源环境之间的动态均衡。客观看，中国面临着人口不均衡难以持续发展的巨大挑战。

人口生态失衡危机形势逼人，少子老龄化、劳动年龄人口供给下降、20-35岁生育黄金年龄段女性人口的急剧减少、陆续积累的上千万失独家庭和几千万光棍、出生人口性别比失调和女胎平等的出生权利被剥夺问题，干群关系和社会关系紧张问题，人口统计数据失真问题，计划生育手术后遗症问题，育龄群众性与生殖健康权益受损问题，独生子女伤病残问题，广义的独生子女家庭和社会的风险问题特别是独生子女父母年老后老无所依问题，国家的兵力后继无人等问题纷至沓来。追根溯源，问题的源头在持续多年的生育独子化和人口少子化趋势。独生子女家庭本质上是风险家庭，①独生子女人口占主体的社会本质上是风险社会。根据2005年1%人口抽样调查，1975年到1979年出生人口中独生子女占15.6%；1980年到1989年独生子女比例稳定在19.3%左右。2010年人口普查显示独生子女比例不断提高：1995年是35.1%、2000年是49.5%、2005年达到64%。笔者早年的研究提出：中国生育率下降机制是强制力主导型的，预言中国持续的低生育率将带来诸多挑战，转换生育率下降机制（即转向自发力和诱导力主导型）十分重要。概括了生育率下降后果：包括出生婴儿性别比的偏高、人口老龄化和老年人问题、家庭结构演变和代际关系冲突问题、独生子女问题、劳动力短缺问题和人口逆淘汰问题。[1]提出生育率的快速下降是有代价的这一具有反思意义的命题。[2]

二、我国人口治理思路和模式亟待转变

中国早在1990年代前期就已经进入低生育国家的行列，其时中国面临着从高生育率问题向低生育率问题的“人口问题转型”。经典的有关人口出生率、死亡率和人口自然增长率组合类型的人口统计转变理论需要发展，这一理论解释不了人口统计转变和人口问题转型之间的关系。[3]中国人口发展的目标并非是越少生越好或者生育率越低越好，少生不是一切。[4]“人口问题转型”呼吁“人口研究转型”，低生育研究是人口转变理论深化的契机。②2000年，笔者在《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》（1980年9月25日）发表20周年之际曾经在《人口研究》2000年第1期发表“‘一胎化政策的反思”，文章指出：“需要反思的主要是两点：一是我们考虑到了严格控制人口的必要性，但对严格控制人口的的合理程度和可行空间或者说可行性未予足够重视；二是我们过分重视和强调了人口增长的挑战性，却严重忽视了‘过犹不及的古训，严重低估了迫使生育率快速下降的做法（从政策角度说，即‘一胎化）同样有着巨大的风险。”结论是，从多角度审视，70年代的“晚、稀、少”人口政策应该是更加科学和贴近实际的。这也是我们今天考虑21世纪上半叶人口政策过渡值得参考的地方。

中国在人口治理思路上迄今尚没取得根本性的突破。长期以来，中国深陷于“中国人口过多（相对过剩）”、“人口多负担重压力大人均资源和财富占有水平低”、“中国人口的首要问题是规模太大”、“计划生育是公民的义务”、“计划生育不能动摇”、“控制人口少生人口减少人口有助于实现中国的现代化和可持续发展”、“一胎化政策实施以来取得的伟大成绩远胜带来的问题”等貌似正确无误实则片面极端的人口观和生育观的桎梏中。1982年计划生育确立为基本国策，至今未改。传统的以人口控制的方式来治理中国人口问题的观念在决策部门和执行部门中的认识中深深扎根。

传统人口观的核心是：人口问题主要是数量和规模问题，人口是消费主体，人口增长意味着负担、压力和包袱，人均指标是最重要最敏感的考核指标，因此少生就是一切。晚近到2006年中央出台的有关统筹解决人口问题的《决定》中仍然反复强调“千方百计稳定低生育水平”的现实性和重要性。人口问题观决定了人口治理观，僵化滞后片面极端的人口问题观导致政策的滞后变革和后知后觉。至今，我们仍然游离于科学的人口价值观、发展观、问题观和治理观之外，现代人口治理机制尚未形成。

以少子化为主要源头的新人口危机日益加剧，积极的变革不仅要顺应形势而且要领导潮流。人口问题有潜伏期和爆发期，等到人口危机全面爆发之后再去治理往往事倍功半甚至束手无策。要避免末端治理模式的弊端，就要广开言路、集思广益，及时发现问题的端倪早作预防。2005年初，笔者在调研基础上第一次提出“实现适度低生育水平是维护人口安全、是人口计生综合改革的目标”，并认为：人口与计划生育综合改革实际上包括计划生育和人口发展两部分。前者解决的是生育、节育和不育问题；后者解决的是结构、功能和发展问题。计划生育改革要有助于而不能有害于人口的健康发展特别是人的全面发展。③同年，笔者在酒泉调研报告中第一次提出“还权于民是人口计生综合改革的大方向”以及“在政策层面不再鼓励农村独生子女风险家庭产生”的主张。[5]

全面二孩政策的出台终结了代价巨大的一胎化政策，却没有废止计划生育即限制生育的思维定势，以及转变控制出生而不是鼓励生育这一片面消极的人口治理方式。控制人口数量对我国经济发展将会产生持久的负面影响：第一个是缺乏“孩动力”，没有婴儿潮的消费推动，就没有婴童经济。第二个是劳动力短缺问题将导致用工荒、人才荒。2012年以来我国每年减少劳动年龄人口几百万，从而带来青年赤字问题。第三个是少子老龄化导致人口失衡发展，庞大的老年人口养老问题无论是养老金还是老年照料都缺乏“年轻人口支撑”。第四个是青壮年人口的减少导致人口实力弱化，人口的创造力和生产力萎缩，综合国力下降。

在年轻人口出现巨大亏损、人口结构扭曲、人口生态失衡和人口发展风险重重的中国，应该欢迎婴儿潮，问题是婴儿潮能否出现！理论上，新生代人口将为经济增长提供“孩动力”，但鉴于中国已经掉入“内生性超低生育率陷阱”的判断，由于真正响应全面二孩的必然是一个“小众人口”，所以生育率将继续低迷，生育量也将十分有限，所以对于经济发展的“孩动力”不应高估。

人口少子化、失衡化、老龄化已然是大势所趋，而且会加速，未来十年内中国很可能迎来人口负增长的大转折。从1992年中国人口生育率低于更替水平以下人口形势就急转直下，持续的低生育率积蓄了人口负增长、人口萎缩、人口坍塌的巨大负能量，人口生育政策必须再作调整。2010年六普数据显示，0-14岁少儿人口比重已经从1982年的33.6%急剧下降到16.6%，属于严重少子化，目前估计已经是低于15%的“超少子化”。从生育率数据看，自2000年以来中国一直处于超低生育率状态中，2010年TFR只有1.18，近年也差不多在1.3以下。根据联合国《2010年世界人口数据表》，中国15-24岁人口规模从2010年的2.25亿，减少到2020年的1.78亿，2030年的1.58亿，2040年的1.39亿，2050年的1.24亿，该年龄组人口占15-64岁劳动适龄人口的比重从23.17%下降到18%、16.46%、16.18%、15.7%，同期印度年轻人口占比分别是29.75%、26.33%、24.08%、21.76%、20.12%，虽然也是下降趋势，但始终高于中国，绝对规模也大于中国。从年轻人口实力变化来看，“龙象之争”似乎没有悬念。

在某种程度上，经济活力是人口活力的反映，经济发展是人口推力的结果。人口活力和人口推力根源于年轻型人口的规模、比重和行为。20-40岁的年轻人口是人口红利的最大创造者，各国创业的高峰年龄是在35岁之前，全球比较也发现30-39岁是重大发明的黄金年龄段。年轻人口天生具备了开拓力、创新力、竞争力、耐折力、生产力、战斗力、消费力等诸多积极的力量。年轻人口是“人口实力”的代表性人口。少儿人口增长的经济效应具有滞后性，正是因为如此，所以人口增长具备了人口新老继替和人力资源储备的双重价值。建国以后三十年的人口增长保障了中国改革开放年代经济持续增长的人力条件，而不久的将来中国人口的负增长，意味着经济繁荣将因缺乏最重要的人力支撑而面临不可持续的风险。据有关专家推算，我国20-39岁黄金年龄劳动力在2002年达到4.6亿顶峰后，于2003年开始负增长，同时出现“民工荒”，近年劳动力短缺愈演愈烈。2012年20-39岁人口比2002年减少5%，而到2032年，该年龄组人口将不到3亿，2002年减少1/3。中国17-20岁男性人口在2007年达到顶峰，到2017年将下降40%，兵源数量在快速下降。

从单独二孩到全面二孩，是民意高涨、弊端日显、反思觉醒的产物，不仅是为了保障“非独”群体的公平生育权，而且是缓解日渐深重的少子化危机、实现适度生育水平和人口均衡可持续发展的必要举措。改革虽然具有很大的被动性和滞后性，却也体现了历史的必然性。早日实现全面自主生育和全面鼓励生育是未来的大方向，是改革的终极关怀。通过鼓励生育提振生育率以双子化甚至多子化的“婴儿潮”来冲淡老龄化的暮气是唯一正确和应当优先的百年战略。

三、落实全面二孩政策须合力避冷

人口少子化是最大的发展危机。1900年的中国内忧外患，梁启超先生惊世之作《少年中国说》如旭日东升横空出世，流光溢彩冠盖中华，辞曰：“少年智则国智，少年富则国富；少年强则国强，少年独立则国独立；少年自由则国自由，少年进步则国进步；少年胜于欧洲则国胜于欧洲，少年雄于地球则国雄于地球。红日初升，其道大光。河出伏流，一泻汪洋。……美哉我少年中国，与天不老！壮哉我中国少年，与国无疆！”这段文字可谓是人口结构决定国家实力的经典之论。

2013年岁末期盼已久的单独二孩政策出台，2014年全年出生人口数量为1687万人，比上年仅仅增加了47万人。这个数据低于此前国家卫计委估算的年增200万人。令人大跌眼镜的是，2015年的出生人口数据不升反降，减少了32万，这一反常情况几乎出乎所有人的意料。据国家卫计委通报，全国符合资格的家庭，“单独两孩”的申请率只有9%；北京2015年底的统计显示，申请率只有6.23%；上海计生部门对外公开的预测，申请率也只有6.7%。事实胜于雄辩，数据明白无误地告诉我们单独两孩政策的确遇冷。2016年1月1日开始实施的全面二孩政策虽然从字面上看与单独两孩政策的目标人群不同，但由于非独夫妇集中在1980年以前，60后、70后绝大多数已经错过适龄生育的时机，处在想生而不能生、想生而不敢生的窘境，而80后、90后也处于能生而不想生、能生而不敢生的纠结状态。例如，辽宁省2016年初的调查发现，在全面二孩的目标人口中，只有13.7%有生育二孩的计划，80%没有想法，6.8%想法不确定，按此推算，有二孩生育意愿的至多不过20%，意愿生育水平在1.0～1.2之间，而实际生育率可能更低。从1992年开始，我国年出生人口持续下降，一直没有超过1800万，尤其是最近十几年，始终在1500多万到1600多万徘徊。不争的事实表明，中国已经掉入内生性、意愿性、文化性低生育陷阱。

风起于青萍之末，首当其冲的是旷日持久的低生育和少子化危机，突出如上百万的失独家庭、上千万的男性光棍、2012年出现的劳动年龄人口连年减少，以及快速的少子老龄化所带来的养老难题。中国必须早日重建大国人口观，重新认识人口价值、人口规律、人口问题，重新构建人口治理、人口发展和人口生态，从人口控制转向人口优化，从计划生育到鼓励生育，从限制家庭到发展家庭，以人的自由而全面的发展、家庭健康而幸福的发展、人口平衡而持续的发展以及社会和谐而团结的发展为依归。

有效的社会治理应该有大局观、系统观和历史观。中国要借此转型机会重建人口治理的思路和机制。在低生育时代到来之后，我们要意识到生育的国家责任实际在增大。可以说，二孩生育一半是家庭的事，一半是国家的事，家国同责。2016年3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中明确提出“完善一对夫妇可生育两个孩子的配套政策”，为落实全面二孩指明了方向。如果说允许全面二孩属于生育权限的改革，那么还需要生育导向政策、生育福利政策和生育服务政策的完美配套，形成鼓励二孩的社会合力。

首先，在生育导向政策上，在全面二孩遇冷危机出现之际，我们要认识到人口治理的思路和机制需要来一个大逆转，中国要早日大力重建生育文化和家族文化，不仅要回归自主生育，而且要提倡鼓励生育，倡导二孩及以上的“合适之家”。二孩生育对家庭的主要好处是：降低独生子女风险、给孩子一个弟弟或妹妹做伴、减轻子女养老负担。建议国家以1980年9月25日《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》问世之日为纪念日，确立为“反堕胎日”。

其次，在生育福利政策上，人口政策要体现以人为本、家庭友好，做到生育福利包容化、均等化和最大化。开放大国胸襟，虚心向国外学习鼓励生育的做法和经验，结合本土国情和家庭诉求，转化成有效的鼓励生育的福利政策，做到应生尽生、愿生优生。例如，加拿大的儿童牛奶金制度、瑞典的儿童糖果金制度、俄罗斯的母亲基金制度等均可借鉴，更多的做法是通过生育补贴和产假延长等做法来消除二孩生育的担忧。

要建立“包容性福利”、“均等化福利”、“全民化福利”的新概念来防止生育福利政策的人为歧视，避免与二孩超生罚款的做法冲突，对事实上的二孩要一视同仁，将新旧问题一揽子解决，让符合新政的二孩和抢生的二孩享受同等的福祉，有利于家庭幸福、人口优化和社会和谐。生育权利是天赋人权，中国要回归和尊重这样的普世价值观。以新政策之厚济旧政策之薄，避免因为不同的政策待遇，人为在公民中划分出福利的享受者和不享受者甚至被惩罚者，在解决一个问题的同时产生了新的社会问题，如社会不公、心理怨恨、家庭差距等。

要发挥好中央和地方两个积极性，共同探索，走“国家福利”和“地方福利”结合（1+X）的道路。现在阻止“婴儿潮”的主要原因是养育孩子的成本太高，一般家庭不堪负担。所以，帮助有愿望再生育的家庭分担养育成本，二孩生育成本外部化、生育福利内部化，让二孩生育成为家家向往的甜蜜事业和美好生活。

最后，在生育服务政策上，首先要改变卫生计生委的职责，将生育管理职能转化为生育服务职能，优化从怀孕到生产的公共服务体系，为家庭发展保驾护航。例如，现在大城市的建档床位紧张，近期要增加产床，远期要增加妇产科和儿科医生；高龄备孕需要孕前孕中产前的风险评估；孕前检查是减少出生缺陷率，提高出生人口素质的重要预防手段。其次要改变二孩申报的程序，一切以方便民众、帮助家庭为上。第三要避免权力寻租，尊重、保护和服务权利，顺应计生改革的潮流，变惩罚多生为奖励多生。

未来的人口政策要以人口安全、人口平衡、人口优化为导向，未雨绸缪，通过《国家人口振兴计划》，全面鼓励生育以繁荣和优化人口为第一要务和百年战略。为此，要坚定不移地确立人口治理的四个价值取向：一是弱权力和强权利的价值取向。正确处理公权力和私权利的关系，私权利神圣不可侵犯，公权力必须保护私权利，确立政策不得践踏权利的红线、底线，生育权乃天赋人权、自由人权、基本人权应该成为“国家共识”，保护生命、尊重人权、家国和谐、持续发展、造福人民也应当是“国家共识”题中应有之义。二是薄功利和厚福利的价值取向。实施和落实全方位的家庭福利政策为家庭发展保驾护航，让孕育新生命成为人人有责、家家向往的“甜蜜事业”和“美好生活”。三是轻总量和重结构的价值取向。深层的人口问题需要从结构-功能-关系-影响的视角进行考量。四是去控制和求发展的价值取向。19世纪法国思想家孔德说过：人口就是命运。人口不仅是发展的手段，更是生命的集合，人口的价值、规律和力量值得敬畏。人口发展的使命就是健康、和谐和幸福，就是目的本身。

注释：

①在2002年甘肃、浙江、湖南等五省调研基础上，笔者在《人口研究》2004年第1期发布了“独生子女家庭本质上是风险家庭”的重要发现和判断，提出独生子女存在着五种风险的观点，从人口风险和家庭友好正反两个相辅相成的角度颠覆了独生子女政策的合理性。

②1992年，当中国人口生育率开始低于更替水平时，一些青年人口学者就敏锐意识到了低生育率问题研究的前瞻性意义，自觉投身到低生育问题的开拓性研究中，笔者于1993年与乔晓春教授等几位有共同志向的青年学者一起自发组织了“中国生育率下降后果与对策研究组”，于1994、1995年分别在北戴河和香山召开了“中国生育率下降过程中的新人口问题与对策学术研讨会”（会议纪要见穆光宗等写的“综述”，刊于《人口研究》1994年第5期），以《人口研究》增刊方式出版了文集。第一组系列研究成果曾经提交《第六次全国人口科学讨论会》（1994年1月）并引发广泛关注。

③穆光宗：《以‘人口安全引领计划生育综合改革——来自宜昌市的调查》，《中国人口科学》2005年第2期。报告观点体现了辩证思维和系统思维，得到当时国家计生委主任张维庆的重视和批示，批示转发全国各省市区人口计生委领导。

参考文献：

[1]穆光宗.中国生育率下降及其后果研究大纲[J].学术季刊，1994（3）.

[2] 穆光宗.生育率下降是有代价的[J].人口与计划生育，1995（1）.

[3]邬沧萍，穆光宗.低生育研究——人口转变论的补充和发展[J].中国社会科学，1995（1）.

[4]顾宝昌，穆光宗.重新认识中国人口问题[J].人口研究，1994（5）.

[5]穆光宗，彭现美.以人为本：酒泉地区人口计生综合改革探索[J].人口学刊，2005（6）.

【责任编辑 刘传磊】