我们的城市，大家来规划

黄祺

北京西路，上海市中心一条闹中取静的老马路，上海市规划和土地资源管理局办公楼坐落于此。在这样一个位置，只要站得够高，就能俯瞰上海最繁华的街区。位于国际饭店的“上海原点”就在附近，从这里开始，上海向四周生长，纵横交错、高高低低的城市空间，是2000多万居民的家园。

上海2040总规划编制的主要工作，就是在这幢办公楼中完成的。不过，上海2040总规划的编制过程，绝不是诞生于机关办公楼的某一间办公室。这新一轮城市总规划的编制过程，公众参与是最大的亮点，总规编制从筹备阶段开始，就把“开门做规划”放在非常重要的位置，不仅专业领域的专家被吸纳为顾问专家，还组成了公众参与咨询团，请非专业人士、基层领导干部发表自己的见解，参与到总规划编制的全过程中。

上海城市规划展示馆，2040总规划向公众开放展示。

除此之外，围绕总规和城市发展而举办的专家讲座、SEA-Hi！论坛，以及各种形式的意见听取会议、草案公示展览，传递出多元的声音，为总规划的完善提供了丰富的信息。

城市，是生活于其间的每一个人的城市，公众，本应就是城市规划的主人。上海2040总规划编制过程中，公众参与的广度和深度超过以往，这样的探索，将为未来公众更多地参与城市建设、社区治理，带来更多启发。

倾听者与谏言人

9月，上海市规划和土地资源管理局（以下简称上海市规土局）办公楼三楼一间会议室里，狭长会议桌的一侧，坐着上海市规土局局长、上海市城市总体规划编制领导小组办公室主任庄少勤，以及几位总规编制团队的重要成员。另一侧，看起来不太“整齐”：有年长者、有中年人、有青年，各自专业背景也不一样。他们，是上海2040总规划编制公众参与咨询团的部分成员。

会议一开始，总规编制办公室公众处负责人说了几句简单的开场白，公众处是专门负责公众参与和对外沟通的部门。没有领导讲话，会议直奔主题——这是公众咨询团成立两年多以来，大大小小几十次会议中的一次，咨询团要对总规划草案提出咨询意见。

前任上海市人大城建环保委副主任陈兆丰，上海市规划局老局长夏丽卿、原副总工蒋宗健相继发言后，轮到朱洪明发言。朱洪明是浦东新区浦兴路街道党工委书记，来自社区一线。朱洪明说，总规划草案公布后，他在街道里召集了几次讨论，听取了社区居民的意见。“首先要说，这次我们总规划的口号是建设‘卓越的全球城市，社区居民听了觉得特别鼓舞人心。”

这是表扬，话锋一转，朱书记接下去说的不少就是问题。“作为基层干部，我希望我们的总规划，能够更好地回应老百姓遇到的问题。”

朱洪明梳理了几条从居民中间征集到的热点问题。

第一个是公共配套设施不完备，文体设施严重不足。“说广场舞扰民，我觉得我们的规划是有责任的。我去郊区乡镇里，看到人家文化中心都高大上，就是空荡荡的没人。要是我们的社区也有这样的文化中心，大妈们谁不想在这样的环境里跳广场舞，谁愿意扰民啊。”

朱书记的第二个建议是关于菜场。“要说在上海还能看到脏乱差，市中心里，恐怕就是菜场了。我们以后对菜场的规划，是不是能制定标准，让菜场干干净净的。”

第三个建议，关于养老机构太少。上海老龄化日趋严重，像朱书记所在的社区，老人多，养老机构严重短缺。“居民们都希望就近养老，但市区里养老院太少了。现在老人进养老院，都要面试的，看你是不是能自理，看你的经济情况。这说明什么？说明市区里养老机构一床难求啊。”

在座的公众参与咨询团成员发言完毕，用了2个多小时，从始至终，局长庄少勤、副局长杨联萍、许健总工程师和其他规划编制团队工作人员，偶尔互相小声交流，仔细地做着笔记。咨询团成员讲完，庄少勤开始一一回应。

在仔细回应了几位规划行业老专家提出的问题后，庄少勤局长将身体转向右前方的朱洪明。“朱书记，你刚才说的这几点都非常好。特别是菜场的问题，我自己也非常关注。以后我们的菜场，应该是居民们社交生活的一个聚集地。你看欧洲城市的菜场，已经是这样，社区里的居民们去买买菜，交流交流。”显然，庄少勤对菜场问题有很多想法：“以后我们的菜场甚至可以和其他的社区功能结合在一起，比如说，菜场楼上是否可以有托幼机构、有早教机构，是否还可以有游乐场、有图书馆，人们在这里又可以带孩子，又可以购物，又可以开展社区活动，菜场就成了一个重要的社区场所。”

庄少勤对菜场问题的热情回应，超出了朱书记的预料。

这场咨询会严重超时，开了整整一个上午，庄少勤为此将计划中的另一个会议改期。

上午的会议12点结束，2个小时后，庄少勤带领的总规划编制团队代表，又出现在了上海城市规划展示馆5楼的报告厅。又是一次公众座谈会，参加的是上海各界青年代表，代表的身份以企业管理者为主，涉及的行业从IT、房产到餐饮、医疗等等。这是庄少勤自己提议举办的一次对话活动，对参与者的要求是言无不尽，在一个社会中，青年中坚阶层，可谓是最关心城市发展的群体。

各界青年代表从人口规模、土地资源、产业结构等方面发表了自己的看法。关于人口规模，关于房价，庄少勤毫不回避地回应了青年代表们提出的相关问题。末了，庄少勤还热情地邀请青年代表继续参与到总规划的后期工作中。“我们的规划经过报批批准以后，今后有一个动态维护的过程，每年要出报告听取公众的意见，我们希望跟各位保持沟通。”

新的探索，主动的开放

“开门编规划”，是上海2040总规编制过程中最大的特色之一。

庄少勤局长撰文介绍：“上海2040”总规划编制的过程是一个探索城市治理现代化的过程。编制期间不仅邀请了多个领域的30余名“核心专家”和“决策咨询专家”对规划编制进行全过程把关;组织开展了11场战略专题研讨会和概念规划设计竞赛等活动;还由杨雄市长签署聘任了15名代表不同领域社情民意的社会人士，成立了“公众参与咨询团”，全程参与规划编制;开展了2040公众调查、多场市民论坛以及“上海2040：我要看、我要写、我要画”等活动，利用网络等平台拓展了更加多样的公众参与渠道和载体，形成了前所未有的公众参与格局，努力在政府与市场（企业）、社会民众之间建立协作伙伴意识和命运共同体意识，促进城市共治共管、共建共享。

城市规划编制，是专业性非常强的工作，因此公众参与被分为不同的层面。

2014年5月，上海市召开第六次规划土地工作会议，正是这次会议，启动了新一轮城市总体规划的编制工作，上海市委、市政府主要领导明确提出“开门编规划”的工作要求。也就是说，公众参与，从编制工作启动，就同步启动。

新媒体时代，公众参与首先体现在信息的公开和方便的互动上。一个名为“上海2040”的微信公众号，由上海市城市总体规划编制工作领导小组办公室开设，从2014年至今共发布了300多篇文章，总规纲要，阅读量达到了15万。通过这个微信号，公众可以了解各种活动、论坛的预告信息、参与方式，也可以读到专家学者的分析文章。

除了虚拟空间的交流，公众还可以通过开放性的论坛，在现场与各行各业的精英互动。SEA-Hi！论坛就是围绕总规而设计的论坛之一，以类似TED演讲的方式，让各界人士分享自己的想法和理念，演讲者中有作家，有街道主任，有艺术家，有青年企业家。

SEA-Hi！论坛上嘉宾们的演讲题目，可以说个个让人“脑洞大开”。今年6月的一场演讲，演讲人是城市数据团联合发起人汤舸，他的身份是“城市研究者、数据工程师”。汤舸演讲的内容，是怎样用大数据找出上海的“八卦”秘密。

“我们团队里有几个女生讨论，怎么才能找到高富帅。高富帅的条件一是房子比较好，单价在6万以上，二是有体面的工作。所以我们筛选了上海租金最高的写字楼和上海职员税前收入前20名的单位，画出地理空间。然后我们和第三方数据公司合作，寻找白天夜间这些人移动的交集，合并在一起，筛选出了一批高富帅。我们画出高富帅夜间活动的痕迹，37%的人下班后都在原地，38%的人回到家里，只有25%的人在其他地方活动。这张图说明，上海是一个靠谱的城市，高富帅不是每天在花天酒地，而是要么在工作，要么和家人在一起，这是非常好的城市文化。”为了说明大数据对城市研究的作用，汤舸先讲了一个故事。

在上海，有无数个像汤舸一样让你脑洞大开的人，他们用各自不同的方式发现城市的“秘密”，探索城市发展的真相，这无数个宝贵的“点子”，通过SEA-Hi！论坛这样的公众活动，被决策者听到、看到，最终有可能影响到城市的规划。

“上海2040”还是一个媒体友好的规划。从2014年规划启动伊始，除了通过官方平台发布信息，还非常注重社会媒体的广泛参与、深度参与，各类专题论坛都热情邀请社会媒体观察和报道。规划编制团队深刻认识到，借助社会媒体的采编力量，用老百姓喜闻乐见的语言和形式去讲好上海2040的故事，是突破政策性文件“难读、难懂、难推行”脸孔的利器;借助社会媒体的全平台推广，是突破政府与市民之间的信息不对称的法宝。所有这些开放的举措，都是为了从实质上，让更多的市民能知晓、看懂、讨论、谏言。

事实上，“开门编规划”是时代的要求，公众素质提升后，对参与城市治理有了更大的热情。庄少勤说，“互联网时代最主要的特点就是必须开放，必须讲协作，讲共享，所以不管我们愿不愿意，我们都得开放，与其被动开放，不如主动开放。”

集社会精英之所长

当然，城市规划编制，是专业性非常强的工作，因此公众参与被分为不同的层面。

除了向公众开放的交流平台和活动以外，上海首次成立了公众参与咨询团，直接参与总规划若干重大问题和阶段成果的了解、沟通和咨询，反映社会各类群体的意见和建议。公众参与咨询团成员既有规划专业人士，也有其他行业公众代表，这样的组合，保证了专业性和社会性的结合，朱洪明书记就是公众参与咨询团的成员之一。

公众参与咨询团团长毛佳樑，是资深的规划建设领域专家、上海市城市规划行业协会会长、原上海市城市规划管理局局长。毛佳樑会长向《新民周刊》介绍，公众参与咨询团有15名成员，分别由市人大、市政协和市规划协会推荐。2014年6月17日，咨询团正式成立，杨雄市长签署聘书。

毛佳樑说，公众参与咨询团绝不是挂个名的虚设机构，而是开展了丰富多样的参与和咨询活动。咨询团成员在自己的领域，召集公众讨论，搜集公众对总规的意见。公众参与咨询团成员、上海市青年联合会秘书长栗芳，多次召集青联的代表征集意见;而朱书记这样的基层咨询员，则从社区居民那里征求意见。除此之外，夏丽卿、蒋宗健、徐凤健、张泓铭、胡苏云等资深的专业人士，有着丰富的城乡规划或其他领域的丰富经验，他们会从不同的角度提出问题，每一次交流，这些资深专家的发言可谓直中要害，为总规划的完善起到了重要的作用。

公众参与咨询团的另一个任务，是向公众进行城市规划的知识普及，让公众理解规划的意义，了解规划的重要性。为此，上海市城市规划行业协会和公众参与咨询团梳理了大家最为关心的话题，在《新闻晨报》上连载，形成《上海城乡规划百题》系列。朱洪明提到的菜场问题，也是规划百题的其中一题。《为什么要编制新一轮上海城市总规划》《城市规划不是“纸上画画，墙上挂挂”》《为什么要保护上海里弄住宅》《向工业用地寻求发展新空间》……这一百多篇小文章，解答了公众疑惑，拓展了读者的视野。

对于公众参与咨询团这个全新的尝试，毛佳樑会长评价说，这次探索的价值，在于使新一轮总规划的编制能更好地凝聚共识、汇聚民智。除了对总规划提供咨询，也可以给接下来各个区做各自的规划时，开展公众参与提供很好的借鉴。“到了区县、社区，公众参与人员对身边的情况更加熟悉，可以提出更有针对性的问题，大家的参与热情应该会更高。”

让公众参与到自己社区的规划和建设中，发挥民众在城市规划建设管理中的主体作用，这是“开门编规划”最重要的目的。庄少勤认为，上海新一轮城市总体规划，是新的发展背景下对城市发展方式和治理方式的一次深刻思考和创新探索，也是向国内外城市先进经验学习的过程。“上海的规划发展将秉持‘海纳百川、追求卓越、开明睿智、大气谦和的城市精神。如同总体规划可以为城市发展谋划出新的成长空间一样，‘上海2040也为我国城市总体规划工作的改革创新和不断完善开拓了新的探索空间。”

“我们并不完美，但城市将因我们的共同努力而更加美好！”——庄少勤说。