上海，变大还是变小？

应琛+王鹏

上海作为长三角城市群的“龙头”，它的一举一动势必在城市群内其他城市中引起高度关注，近日公布的《上海市城市总体规划（2016-2040）（草案）》（以下简称“上海2040总规划”），就引发了公众的热议。

有人说，上海从此更“大”了。规划明确提出，要优化上海大都市圈格局，构建上海与苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山等地区协同发展的上海大都市圈。但也有人认为，上海会变得更“小”，因为规划对土地规模和人口调控提出了明确的要求，至2040年上海常住人口调控目标为2500万人左右，上海市规划建设用地总规模控制在3200平方公里以内。

事实上，上海与周边城市协调发展，是为了“大”——获得更大的发展空间;上海控制城市规模，也是为了“大”——提升城市内涵，让城市影响力变得强大。

与近沪城市同城化发展，胸怀更大

“过去我们一般把城市看做地区发展的局部，城市外面是郊区，主要是农村地区。上海当前的空间发展格局已经突破这种传统的中心与外围的关系，演化成为了一个大都市地区。”同济大学建筑与城市规划学院副院长张尚武在主题为《上海大都市区空间规划》的讲座上谈道，上海大都市地区是一个整体，甚至与长三角地区也发生着紧密联系，“这是上海城市空间发展的重要特征，也是面向2040研究上海未来发展空间格局的基本要求。”

“上海2040总体规划”首次提出，发挥上海世界级城市群核心城市作用，构建开放协同、城乡统筹的空间格局，按照90分钟通勤范围，着力加强近沪地区“同城效应”都市圈的服务协同，促进长三角城市群协同发展。

公开数据显示，江浙两省与上海交通出行90分钟范围内的城市群，也是长江三角洲城市群中经济最活跃的几个城市，在产业分工和文化认同等方面与上海关系紧密。

同济大学建筑与城市规划学院城乡规划系教授唐子来在接受《新民周刊》采访时表示，这些地缘相近、人缘相亲、经济相容的近沪城市，将其纳入同城化的通盘考虑，将促进区域协调发展，实现在更大空间下的资源优化配置，服务长三角世界级城市群。

毫无疑问，加快同城化步伐，对上海具有重要意义。早在今年年初的上海“两会”上，上海市委书记韩正就提出，面向“十三五”发展，上海必须做好疏解特大城市非核心功能这篇大文章，这是确保上海经济社会可持续发展的必然选择。今年6月发布的长三角城市群规划中也提出，要加快提升上海核心竞争力和综合服务功能，发挥浦东新区引领作用，推动非核心功能疏解。

逐步推动城市非核心功能向郊区以及更大范围疏解，正是切入点和着力点。唐子来表示，此次上海主动将周边城市吸纳进城市发展规划，除了出于对城市未来发展的考虑，也是落实国家战略要求的体现。

“上海2040总规划”明确指出，上海和周边省市要多维度协同发展，要在区域功能网络中，发挥上海作为全球网络对区域的辐射带动作用，与周边省市形成布局合理、功能互补、互为支持的网络;加强基础设施统筹，比如，加强浦东国际机场和区域城际铁路的对接，加强上海港和杭州湾沿海、长江下游港口的分工合作，深化江海联运模式等;创新区域治理模式，推动跨界地区规划共同研究编制，建立多元化的区域协调机构和区域协同发展的长效机制，推动跨界地区协同发展。

张尚武强调，要强化上海城市空间格局的“两个扇面”和全球城市功能布局的引领。“上海作为一个全球城市，也是典型的国际门户城市，一个‘扇面就是链接全球的网络，把全球资源链接起来，把所有的国际资本、国际企业、国际人才、国际游客吸引进来，浦东就是这样一个口岸;还有一个‘扇面则辐射区域腹地，如果只是到了上海，那么上海很容易形成只进不出的‘虹吸效应。”

显然，此次上海提出的同城化，并不仅仅局限于区域地理上的融合，更多地体现在城市与区域之间的功能互补与错位发展。“你中有我，我中有你”，推动在交通通勤、产业分工、文化认同等方面与上海关系紧密的地区，进行一体化发展，才是实质。

之前，凭借邻近上海的地理优势，交通便捷的近沪城市与上海已经开展过不少深入合作，但这些合作都只是城市与城市之间的合作。如今，上海突破行政区划，从区域协调发展的角度考虑，对近沪城市来说，能全面接轨大上海，接受它的辐射带动，无疑是个巨大的利好，也是其利用自身区域优势，提升本地经济最直接、最有效的途径。

比如，目前苏州已经有了和上海通勤出行的趋势，城市之间的出行已经类似城市内部出行，未来苏州与上海之间的产业、商务、经济联系，将会变得更为紧密，人才、科技、信息、物流、金融等方面的接轨，将进一步得到实现。

无锡可以更多地发挥自身资源优势，包括旅游资源、环境资源，与上海之间形成旅游交通无缝衔接，特别是在环太湖地区，和上海将会有更多的联系。

上海世博园后滩湿地公园风光。

南通在加强与上海的各种轨道交通联系后，将会得到更多来自上海的辐射功能，包括转移功能。

宁波的杭州湾新区或将成为宁波区域的最大获益者，目前该区正在致力于推进沪甬合作示范区建设，此次规划的出台将更加凸显其承接上海外溢和转移产业的巨大平台价值，而杭州湾的生态环境治理，也将因为有了上海大都市圈而驶入快车道。

嘉兴有望结束平湖、海盐没有铁路的历史，沪杭城际将成为上海和嘉兴之间重要的通勤线路，规划新增的沪苏湖和沪甬铁路，也可能借道嘉兴。

舟山发展江海联运，其航运服务功能绝不仅仅是货物中转服务，还涉及到信息、培训、金融、贸易结算等，这些方面完全可以借助上海的既有优势。

可以说，与长三角的联动，是此次上海规划的一大亮点。在长三角城市群规划中，提出了建设全球影响力的世界级城市群的总体目标，上海是核心区域，基于此，推动区域内尤其是近上海地区的一体化发展，也是这次规划中重要的创新点。

底线控制，

城市更新的作用更大

作为规划的重点，人口和土地两条“硬杠杠”无疑最引人关注。

“一个很平庸的规划也许不会令人关注。”在唐子来看来，有争议说明有亮点，“此次规划其中一个亮点就是底线控制。”

在城市发展模式上，《规划》提出，坚守土地、人口、生态和安全四大底线。此前，上海已经提出到2020年要将常住人口控制在2500万以内。而此次规划进一步明确，至2040年上海人口调控目标为2500万人左右。同时，根据全球城市开放发展的特点，在常住人口基础上，需要以实际服务人口（包括常住人口、半年以下暂住人口、跨市域通勤人口、短期游客等）的合理需求，预留公共服务设施和基础设施的保障能力。

根据上海市统计局数据显示，截至2015年末，上海市常住人口总数约为2415万人。这意味着，未来24年里，上海的人口增量空间非常有限。

对此，唐子来认为，上海要将常住人口控制在2500万左右是基于资源环境约束条件的目标导向战略，“不同的阶段人口的特征是不一样的，应该从动态的角度去理解，人口的增长不一定是一条直线，完全可能是一条抛物线，可能先到了3000万人口，再回来。”

上海产业结构调整及非核心功能的疏解，可能将是未来人口调控的主要手段之一。唐子来表示，疏解非核心功能需要疏解非核心产业，疏解产业则会带来人员的疏解，使相应的产业人口也转移出上海，“以前上海有太多低端的岗位，低端制造业少了以后，人口自然会少。让人口调控回归市场规律就行。”

做好非核心功能的疏解，关键是要把上海的核心功能做强，包括“四个中心”的建设、科创中心和文化大都市的建设等，此外还要加强政府引导和市场推动的结合，以及做好上海和长三角的联动。

“并不是说规模越大，功能上就越强、越高。作为全球城市，上海要做在于价值链的‘高。如果做的和人家一样，就得和别人竞争。上海只有做‘高，才是最好地为长三角服务。”唐子来解释道。

人口调控的目标，不能简单片面地看待，人口调控是调控总量、优化结构，为未来的发展和做强核心功能创造条件。尽管增量空间不大，但上海可能选择的路径是对人口结构进行优化，引进更多的高端、创新人才，同时通过宏观政策、调整产业和就业总量来疏解一些人口。

唐子来进一步指出，这其中非常重要的因素是人口结构，按照规划的目标，上海需要注意的一个问题是结构失衡的风险。例如，从人口构成来看，上海户籍人口老龄化和出生率低等问题都比较严重，劳动力供给在大幅减少，但户籍人口又是刚性的，很少会迁移到其他地区。

回顾过去20多年，上海面临着巨大的增长压力。“过去十多年上海人口增加了700万，建设用地扩张规模也非常迅速。上海总面积是6000多平方公里，而目前城乡建设用地已经达到了3100平方公里，接近市域面积的45%。”张尚武表示，土地资源接近极限，“而我们看过去的，无论是人口增长，还是空间增长，主要的增长地区其实是在过去所谓的城市周边地区。”

城市发展不能“摊大饼”，在对人口进行调控的基础上，上海进一步提出，将人均建设用地定在100平方米左右的标准。唐子来告诉记者，上海是有信心提出做“零增长”的，“所谓零增长，不是说没有增长，是相对于2020年给我们的指标没有增长。”

事实上，城市的更新是与城市的发展阶段有联系的。“就像人一样，当你年轻的时候要长身体，城市处于生长期的时候，往往是向外扩展的。而当城市像美国的纽约、英国的伦敦进入到成熟期时，它更多的是内部的更新和再生。”唐子来认为，上海正在进入成熟期。

2040年建设用地的目标离现在的使用量还有100平方公里左右的增量空间，这对上海的存量土地升级、提高土地利用率等提出了更高的要求，“我们现在把它叫作内涵发展，这也是此次规划的另一个亮点，我们更注重做存量规划。”也就是说，看起来上海只有100平方公里的土地增量，但如果算上城市更新、“腾笼换鸟”式的土地资源转换，真实可用的新增面积，不止100平方公里。

土地规模底线控制的规划思路一处，公众首先想到的是房价上涨的势头是否因此更加严重。对此，上海市城市总体规划编制工作领导小组办公室主任、上海市规划国土资源局局长庄少勤在接受媒体采访时曾表示，上海是要建设“可负担、可持续”的住房供应体系，“可负担不是商品房价格的问题，而是居住成本”。

“大家不用担心今后没有土地供应了，住房用地是充足的”，庄少勤表示，“可能今后家庭规模会小一点，满足今后创新创业人才不断交流的需要。对于未来住房的空间布局，庄少勤透露，“根据未来的发展要求构建网络化、多中心、组团式、集约化的发展格局，未来新城、新市镇成为人口进一步集聚的区域，这些地方的住房供应会增加，当然这些地区公共服务的能级也会提升。”

内涵发展，

上海的吸引力将更大

“上海2040总规划”首次提出了“底线控制”的概念，不少人因此质疑，“上海靠什么来发展”？ 在张尚武看来，有四个最为重要的关键词，将决定上海未来发展得更好——生态、文化、宜居、创新。

“其中，生态是根基，如果没有一个好的生态环境，你谈全球竞争力，谈创新，是没有基础的。”张尚武表示，唯有做到了以上这几个关键词，才会吸引人才支撑上海未来的人口结构，上海才可能走向创新。

同济大学可持续发展与管理研究所所长诸大建在“上海2040”专题讲座上指出，“生态保护是为了更好地发展，上海将以可持续发展为主导，严守人口、土地、环境、安全四条底线，通过内涵发展和弹性适应做出更好的工作。”

诸大建进一步解释道，首先，底线存在弹性，有一定空间留白;其次，上海接下来是“绿色发展”，是有约束地发展，要实现经济社会发展与自然资本消耗的“脱钩发展”（即：经济发展与资源消耗不再呈正比例关系），在存量上保证更生态的、更有质量的发展。

“比如，崇明要建设生态岛，它绝不仅仅是保护生态，是通过生态衍生出更多的价值，实现经济与生态的和谐共生。未来，上海会争取全面采用这个模式。”诸大建表示。

记者看到，此次规划也强调了“确保生态用地占市域陆域面积比例在60%以上，森林覆盖率在25%以上，河湖水面率不低于10.5%，定永久基本农田150万亩”等要求。

“我们既有繁荣的增长，也要有繁荣的‘退却。”诸大建说，城市不断扩张和消耗的蔓延模式，已经不再适合上海进一步的发展，“上海要从无生态约束的增长转变到有生态约束的发展”。

在诸大建看来，恢复绿地是未来城市的发展趋势。但目前，上海的绿地面积尚不足以达到全国大城市的基本水平。相关统计显示，截至2015年底，全市人均公园绿地面积仅为7.6平方米/人，其中中心城人均公园绿地面积不到4平方米/人。

“该水平远低于上海对标的纽约、伦敦、巴黎、东京这四大城市。”诸大建透露，到2040年，全市人均公共绿地力争达到15平方米，在市域范围内建成30片大型区域公园，实现城市公园、地区公园、社区公园的全覆盖。

此外，最近几年，上海PM2.5浓度一直保持在50-55微克/立方米之间，这和其他全球城市相比，差距仍然不小。为此，规划中明确指出，到2040年全市PM2.5浓度控制在20微克/立方米，较2015年缩减60%以上。

诸大建介绍，要通过功能混合的紧凑城市实现低碳转型，“第一是从交通层面，向轨道交通和短途出行转变。第二是从建筑方面，建设低碳节能建筑，通过地区温度系统有效地调控温度。此外要促进工业用地转型，工业用地比例从现在的30%，到2040年控制在10%至15%。”

“环境质量的改善是生态之城里必须要做到的”，庄少勤表示，“我们希望未来的环境标准能够符合上海的国际地位，能够和国际其他的全球城市媲美”。

上海虹桥交通枢纽

虹桥综合交通枢纽是目前世界上规模最大、功能最全的交通枢纽，设计每日客流量可达到110-140万人次，目前最高日客流已达124万人次，每年将有超过4亿人次在此集散。

上海要将常住人口控制在2500万左右是基于资源环境约束条件的目标导向战略。

国务院批准实施的《长江三角洲地区区域规划》中明确，虹桥商务区依托虹桥枢纽，构建面向长三角、服务全国的高端商务中心。2016年6月通过的《长江三角洲城市群发展规划》中，对上海发挥核心龙头作用提出了要求。

虹桥商务区地处长三角城市群的龙头上海，不仅紧邻上海中心城区和沪西各郊区，而且毗邻江苏和浙江两省，与长三角十几个主要城市之间的距离均在300公里以内，是长三角地区交通网络的核心和经济地理中心。

以虹桥交通枢纽为核心，对内形成了与长三角300公里经济圈内，主要城市之间1小时快速通达的网络体系;对外有到日、韩、台湾、香港的包机业务，以及到浦东机场转乘全世界主要城市航班的便捷。