新制度下行政事业单位预算管理的探讨

徐微微

【摘 要】随着《中华人民共和国预算法》《财政总预算会计制度》的颁布和实施，行政事业单位在预算工作的管理上迎来了新的挑战。但现有预算管理工作还存在基础工作薄弱、管理机制缺失、编制水平较低和预算执行力不强等问题。本文认为新制度下，行政事业单位应做好基础工作、施行全员管理、科学的零基预算和复式预算管理、严格预算执行管理、完善预算绩效管理、提升风险防控能力，以顺应新制度和新法规的要求，进一步提高预算管理水平。

【关键词】新制度；行政事业单位；预算管理

随着经济的发展和市场环境的变化，我国相继出台并施行了《中华人民共和国预算法》《财政总预算会计制度》。科学的预算是国家软实力的体现，作为政府部门和非盈利组织的行政事业单位，应当积极思考如何应对变化、调整工作方式。全面深化预算管理制度改革，对于提升财政财务信息质量，建立现代财政制度具有重要意义。

一、行政事业单位预算管理的目标

1.合理配置有限财政资金

近年来，宏观经济环境十分复杂，财政收入潜在增长率下降。而另一方面，财政刚性支出依然居高不下，财政收支平衡矛盾加剧。增强预算管理是合理配置有限资金，平衡财政收支的需要。

2.深入推进财政改革

现阶段我国正着力推进供给侧改革，对深化财政体制改革提出了新的要求。预算管理作为财政体制的重要组成部分，需要开拓思路、积极探索，做好科学的资金管理工作，为改革打下坚实的基础。《财政总预算会计制度》自2016年1月1日起实施，“双分录”的会计核算方法将预算收支和财务会计要素有机结合起来，从两个维度反映经济业务的变化，并且增设了政府债务、政府股权投资等内容，从而扩大了核算范围。新制度对预算管理提出了新的要求。

3.切实履行新预算法

《中华人民共和国预算法》2015年1月1日起施行。新预算法新增了编制完整性、转移支付和举借债务3个审查重点，并在透明性和规范性方面提出了新的要求，主要表现为：

（1）完整性：各行政事业单位在编制预算时应全面考虑，将各项收支进行完整的填列，未经批准的预算不得列入支出。

（2）转移支付：行政事业单位应当将上级提前下达的预计数编入本级预算。

（3）债务管理：新预算法新增了债务的预决算审查内容。对债务提出了“规模、结构、使用、偿还”四方面内容的审查要求。

（4）透明性：预算、预算调整、决算、预算执行情况，应当在批准后20日内由本级政府财政部门向社会公开。

（5）规范性：经济类科目细化到款，功能类科目细化到项，要求预算指标分类准确，功能规范。

二、行政事业单位预算管理现状及存在的问题

1.预算编制基础工作薄弱

部门预算的编制需要大量的基础数据，比如机构数字、固定资产基本数据、人员数字等。这些数据的真实性和完整性是预算准确性的重要保证。在实际工作中很多部门和单位对基础数据的搜集整理工作不重视，使得基础资料库缺乏数据支撑，导致预算编制质量不高。

2.预算编制管理机制缺失

有些行政事业单位的领导认为预算编制是财务人员的“分内事”，预算的编制和控制任务应当全部交给由财务部门完成。事实上，预算涉及各业务、项目、管理、人事等部门，离开了这些部门的协同配合，预算编制只能是空中楼阁，甚至沦为形式主义。

3.预算编制水平较低

很多行政事业单位没有对过去期间的实际收支情况进行科学分析，也未能对未来有关事项进行科学预测，造成预算缺乏数据支撑、可操作性较差。有些单位出于对既得利益的考虑寻求财务拨款的增长，摈弃零基预算，影响预算编制的准确性。实务中还存在预算收支类款项不正确、预算指标分解不合理的现象，影响了各部门事权与财权的匹配性，导致资金使用效率低下。

4.预算执行约束力不强

很多单位没有将考核评价工作落到实处，资金收支和预算追加调整随意无序。由于绩效评估范围不明确、评估制度不规范、评估技术不先进，使预算管理的激励和约束机制流于形式。

此外，还存在内部控制制度不健全、预算监管不到位现象，对相关支出的合法性和合规性要求不严格，削弱了预算执行约束力和监督职能。

三、提高行政事业单位预算管理水平的途径

1.做好基础工作

各单位在编制预算之前，应彻底清查本单位的资产、资源状况，核实相关基本数字并厘清各项定员、定额，建立基础信息库。

根据编委和人社部门核定的数据进行核实人员数字，根据本单位业务部门数量核定机构数字。厘清定额时需要落实各项收支标准，并根据业务需要逐一进行核定公务用车、通讯工具和办公设备等固定资产数量。基础信息库还应搜集整理各单位的专项基本数据：比如各类学校的平均在校师生人数、各类医院的平均门诊人次数等。

2.推行全员管理

预算管理活动渗透于行政事业单位业务的各个环节，做好预算管理工作，单靠财务部门是不够的。应当贯彻全员参与的理念，将各业务部门、资产管理、基建管理、人事管理等岗位的人员全面动员起来，才能为预算管理搭建良好的机制运行平台。行政事业单位应当做好相关人员的培训工作，建立各部门或岗位的沟通协调机制，确保预算编制相差人员及时全面掌握相关规定。

3.科学的零基预算

零基预算从合理性和可能性出发，使预算编制不受以前年度数据的影响，克服“基数加增长”的预算方式的不足，压缩不必要的开支。但是零基预算也存在着耗时长、耗费大的缺点。

为了更科学地使用预算编制方式，可以将增量预算和零基预算进行有机结合，通过对具体业务活动的具体分析，分别采用适用的预算编制方法，提高预算编制水平和效率。比如目前的部门支出主要分为三类：人员经费、公用经费和专项经费。人员经费、公用经费更多地依赖于基础数据，可以在以前年度的决算结果基础上进行科学合理分析，以增量预算为主进行预算编制。对于专项经费，则主要运用零基预算。首先建立各项目支出的决策包，然后对决策包进行排序并将排序进行合并，最后按优先顺序配置资金，确定预算数据。

4.实行复式预算管理

复式预算管理将财政收支计划通过两个以上的表格来反映，使特定的预算收入和特定的预算支出之间一一对应，保持配比关系。实行复式预算管理，将各项不同性质的收支放入不同的序列，按实际情况在序列内进行金额上的合理分配，专款专用，避免跨序列资金的混搭和占用。复式预算管理在反映货币资金流向的同时又反映了预算资金的性质，提高了预算的可比性，能较快地提高财务预算的约束力度。

5.严格预算执行管理

进一步落实预算法定原则和刚性原则，将所有的经济活动全面完整地纳入核算范围，坚持没有预算就没有支出，严格控制预算执行过程中新增的未列入支出。预算实行时应执行严格的审批程序，归口管理部门应当根据预算指标数审查款项性质和额度，并按照规定的审批权限对预算执行申请进行审核，财务部门应当做好复核和会计控制工作。

行政预算单位应当在预算执行过程中加强合同管理，对偏离进度的项目及时跟进并纠正偏差。对于预算执行中存在的问题，行政事业单位应当召开定期的分析会议。对存在的问题及时分析原因并找出解决问题的方法，提高预算执行的有效性。

6.完善预算绩效管理

行政事业单位应当按照“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的原则建立预算绩效管理机制。首先，预算编制时编报绩效目标，设置科学具体的产出指标和效果指标；其次，预算执行时及时统计绩效数据，定期召开预算执行分析会议，发现较大偏差时找出关键环节和责任人，及时向财政部门报告并采取矫正措施；最后，也是最重要的环节是绩效评价，行政事业单位对预算执行情况进行自我评价，找出资金使用和管理中的薄弱环节，制定改进和提高工作的措施。

同时，应当进一步加强外部监督。扩大政府预决算公开的范围，在公开“三公经费”的基础上，将所有使用财政资金的非涉密部门均纳入公开预决算范围。完善专项资金管理清单制度，推进专项资金全过程管理信息公示公开。

7.提升风险防控能力

新预算法要求行政事业单位预算在准确反映政府财政收支情况的同时反映重大财经政策的施行情况，进一步完善地方政府债务管理制度体系是新形势下的重要要求。从预算管理的角度，要求全面真实完整地反映债务的规模和期限，加强政府性债务的管控。应当按照新预算法的要求，将债务情况按特定事项进行管理，采用权责发生制进行编报，反映政府融资获得资金的同时政府性债务也相应增加的情况，并向本级人大常委会报告，更全面、清晰地审视行政事业单位的资产负债情况。

四、结束语

随着公共财政管理体系和财政科学化、精细化管理理念的逐步确立，行政事业单位必须创新思维，逐步适应新政策新法规，探索建立并逐步完善预算管理工作，提升工作效率和资金的使用效益，为行政事业单位的科学发展保驾护航。

参考文献：

[1]杭群英.行政事业单位全面预算管理探讨[J].财会通讯，2009，（5）

[2]刘洪学.如何做好事业单位预算编制[J]. 中国会计报，2015-8-14，（6）

[3]财政部会计资格评价中心.高级会计实务[M].北京.经济科学出版社，2016