桐乡探路“三治合一”

柴燕菲+赵晔娇

作为沿海发达地区，位于浙北的浙江省桐乡市，从2013年起探索出一条基层社会治理的道路，该市将其总结为“三治合一”，即法治为纲、德治为要、自治为本。也有人将其称为维护社会稳定的三脚架。

法治“紧箍咒”

一条城际公交线的改制收购过程，就是法治的缩影。这条公交线路连接桐乡至嘉兴，原来有60多名股东承包挂靠经营，公交公益性难以体现，特别是在票价优惠政策、特殊人群的优惠措施等方面。这阻碍了桐乡市公共交通的全面统筹协调，公交智能化无法得到有效推广。

2014年，桐乡决心对这一线路实施改制收购。在这一过程中，充分吸取了其他地区公交一体化改革过程中罢运闹访不断的教训，邀请法律顾问全程参与此事，并吸收了20多条法律意见。

此事的参与者、浙江中锐律师事务所律师姚宏斌说，在这一过程中主要把握三点：“第一，政府回购合理不合理；第二，90%以上的股东同意才可以收购；第三，收购价得是公平合理的，政府要制订一个基本价格，最早同意收购的可以给予奖励政策，还要测算剩余承包年限的收益问题。”

得益于法律团队的参与，此次公交收购，从排查摸底听取意见到方案制订再到谈判收购，一共只用了10个月时间，没有发生一起到市政府上访的事件。近年来，姚宏斌越来越频繁地参与到桐乡市政府的决策中去。他认为，律师站在百姓的层面去提建议，就可以杜绝政府的一家之言。

早在2013年，桐乡就在浙江省率先创立“依法行政指数”，并对结果进行评估和发布，将镇（街道）和行政执法部门的具体行政行为，细化为45个计分指标，并引入群众的满意度测评，每年向社会公布排名，接受社会各界监督，提高行政运行效率，以此来倒逼部门依法行政。

“这是党委政府给自己加了紧箍咒。”桐乡市委副书记、政法委书记蒋惠玲说， 紧箍咒非但没有拖延决策的实施，反而是将矛盾解决在了萌芽阶段。

据悉，桐乡整合法学专家、律师、政法干警及其他法律工作者，在全市建立了100个覆盖市、镇、村三级的法律服务团，形成了覆盖城乡的基本公共法律服务体系。组建了“法治驿站”“一米阳光”“法律诊所”“板凳法庭”等社区组织，探索社会力量参与普法教育。

桐乡市屠甸镇汇丰村的“板凳法庭”，就是社会力量参与纠纷解决的一种探索。一张小桌、几个板凳，一个“法庭”就齐全了。接下去，就是坐“堂”问案。这个“堂”，有时是农家门口，有时是村委会大院，而“评审团”则由司法所工作人员、老党员、老干部共同组成。

一起关于是否关停榨菜厂的“案件”，就曾在村民老沈的家中“开庭”。十多年前，老沈在村里建了榨菜厂，这些年，榨菜厂排放的废水对周边水环境、居民生活环境都造成了严重影响，但碍于几十年的邻里情面，也因为老沈的厂是持证持照经营的，村民有苦难言。

不过新《环境保护法》正式施行后，村民又拿到了尚方宝剑。他们以新法加大了对污水直排的处罚力度为由，要求老沈将榨菜厂关停。而老沈却是一脸的委屈：“手续是合法的，怎么能说关就关？”陷入僵局之际，镇司法所开始介入，并组织了一场“审判”。

“审判”当天，老沈和其他村民都被喊到一起，新的《环境保护法》也被搬上了“法庭”。大家拿新环保法来说服老沈，并且说，村里在搞旅游，如果这么臭，谁会来旅游？在村民苦口婆心的劝说下，原本态度坚决的老沈终于被说动，最后将厂子关门了。

打造崇善社会

另一方面，桐乡还通过以评立德、以文养德、以规促德，致力于打造崇善社会。

近年来，桐乡开展了“四型”社会（学习型、健康型、创业型、友好型）、“四好”家庭（孝顺好、恩爱好、家教好、勤俭好）、“五有”市民（有爱心、有正义、有礼节、有知识、有诚信）建设，出台了《桐乡市道德模范待遇保障若干规定》。

截至目前，桐乡市级道德模范已开展三届评选，30人被授予桐乡市道德模范称号，先后有6人被评为嘉兴市道德模范，2人被评为浙江省道德模范，1人获全国道德模范提名，7人入选“中国好人榜”。

随着道德关爱资金的出台，这些人正从以前仅仅得到精神鼓励，发展到实实在在的物质奖励。比如说，按照规定，下岗失业、城镇和农村无固定收入的市道德模范，其上年度收入（包括：生产性收入、生活补助、失业保险金等收入）低于上年度当地最低工资标准的，按上年度当地最低工资标准予以补足。其余在职、在岗或已退休的市道德模范，其收入都将与相应标准对照，不足者补足。

此外，桐乡还按照“引导有方向、评判有标准、学习有榜样”的要求，设立了不文明行为曝光台，成立了由社会贤达、德高望重老人、口碑良好的企业家等人士参加的市、镇、村三级道德评议组织。桐乡市的第一个萌芽于民间的道德评判团诞生于高桥镇越丰村。目前，村里的道德评判团共有11名成员，他们大都是老党员、退休干部、村干部、村民组长和村民代表等，在越丰村都享有较高的威望和公信力。

越丰村位于桐乡高铁站附近，共有220多户农民，随着高铁站建设的推进，整村拆迁住进了漂亮的小别墅。但从农民到市民，一部分农民还不太适应这种身份的转变，有的农户在村里新建的绿化带里种起了蔬菜，破坏了绿化带。通过道德评判团的评判，农户认识到了自己的错误，并主动改正过来。

中国人民大学公共管理学院院长杨开峰说，中国的传统文化有很多可挖掘的地方，可用以作为现代治理的元素。桐乡正是一个文化传统很深厚的地方，接下来如何进一步发掘传统文化的积极因素，与基层社会治理相融合，是一条值得期待的路径。

自治“唱戏”

在基层社会治理中，德治和法治是两条轨道，但这两条轨道都通往一个目标，就是自治。桐乡市委书记卢跃东说，在基层社会治理中，党委政府可以“搭台”，但“戏”归根结底还是要民众自己去唱。

乌镇的改变，就印证了自治的力量。

乌镇名满天下，但在乌镇西栅景区外面，有一条环河路，这里的住户都是从西栅景区拆迁而来的，都做着小买卖。其中数量最多的，是没有证的家庭旅馆，最多的时候有近300家。

早几年，负责打“黑”的乌镇国际旅游区管委会副主任孙晓东只要一走在大街上，很多没有证的家庭旅馆都会心虚地赶紧拉卷闸门。“杨阿姨民宿”的老板娘杨彩凤说，一听到有人来查，就会吓得跟老鼠一样。“一旦被查到可不是罚款那么简单，冰箱、空调之类全部搬走，没证，腰杆子就挺不起来。”

改变要从一块小牌子说起。杨彩凤指着立在收银台背后的展示架上的牌子，上面写着“乌镇人家205号”几个字。桐乡市探索 “三治合一”后，孙晓东和他的同事转变思路，让100多家旅馆老板们组建“乌镇人家”民宿行业协会，自己管自己。家庭旅馆一旦打出“乌镇人家”的招牌，就必须严格遵守国际旅游区管委会与当地消防、卫生等部门联合制定的标准。协会对会员旅馆收取保证金和一定的管理费，没有规范经营的旅馆将受到处罚，屡教不改的将被取消会员资格。

如今，“杨阿姨民宿”已经改名为“乌镇那些年”，白色的墙面、红色的条纹、别致的顶灯……女主人将旅馆装扮成主题家庭旅馆，从似水流年圆床房到普罗旺斯，从摩洛哥榻榻米到一颗心的距离。“‘乌镇人家带来更多的是一份安心。”杨彩凤说。

“乌镇人家”已成为乌镇的一块金字招牌。每一个民宿的照片，均可以在网上快速浏览到，干净、整洁，订房、入住流程十分规范。

孙晓东说，这些变化的背后，是桐乡正在构建起自治的社会秩序，民众不再是政策的被动执行者甚至是反抗者，而是社会治理体系中的重要主体。

桐乡在推进自治中，尤为注重拓宽公众参与渠道，为基层实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督提供坚实的基础。

“近年来，我们大力培育公益性、社区服务性社会组织，积极推进政府购买服务，既激发了社会组织活力，又为政府解决社会问题增力。”卢跃东说。

政府的角色也在发生变化。以往政府公权的‘一捅到底，现在政府的权力在不断收缩。以往基层组织有很强的行政依赖，现在翅膀在慢慢变硬。

北京大学政府管理学院院长俞可平说，社会自治可最大程度地激发、调动人民群众的参与积极性，也可塑造公民的政治认同和社会团结，减轻政府社会管理负担及行政成本，是实现社会治理现代化的必然趋势。

在浙江大学公共管理学院院长郁建兴看来，浙江桐乡推行的“法治、德治、自治”三治合一，是政府与社会关系的“哥白尼式”革命，是国家探索社会治理的新成果，具有可复制性。

“法治与德治如何相辅相承？如果法治得不到人民群众认可，很难坚持下去。德治如果不能回到民主和自由，也很难真正落地。桐乡让法治、德治、自治做到了各司其职。”