流动人口的社会保障政策研究

姚林

摘要：通过对改革开放后期社会保障政策的综述，梳理了政策演进的过程，结合数据进行定量分析总结出了农民工参保人数不断上升，但参保水平低于全国平均，流动人口对社保政策持认同和需求的态度。并结合政策现状提出了建立全国统筹等政策建议。

关键字：流动人口；社会保障；政策

中图分类号：F840.61 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）09-0054-02

一、社会保障政策综述

社会保障是一种社会再分配，由个人、企业、国家三方面进行融资，保障社会成员在遭遇病痛、失业、工伤、生育、养老时的基本福利，增强人民面对以上风险的承受能力。我国的社会保障包括失业保险、养老保险、工商保险、生育保险和医疗保险。在我国的社会保险建立经历了探索-建立-完善的过程，为流动人口的生活各方面带来了有力保障，随着我国社保制度的不断完善，统筹层级不断提升，城乡制度的逐渐并轨，社保将更加全面而又有力的保障流动人口的生活，免除他们的后顾之忧，增强他们的市民认同和归属感。

（一）《社会保险法》的颁布。2010年10月由全国人大常委会通过了《中华人民共和国社会保险法》，明确了各项社保的缴纳范围和主体，明确了社会保险在中央和地方的负责部门，同时明确规定进城务工的农村居民应当依照法率规定参加社会保险。为建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度提供了法律保障，为各项社保政策的细化完善奠定了有力基础。

（二）相对成熟的养老保险。在2009年12月人社部与财政部发行了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，该方法是为了促进人力资源的合理配置和流动，保障跨省流动且在城市中工作的劳动人员的合法权益制定的，该办法规定对于参加城镇企业职工基本养老保险的人员，在跨省流动后在各地缴纳的养老保险年限可以合并计算，个人账户储存额累积计算。这适应了我国大量的流动人口是向东南沿海跨省流动的趋势，为包括农民工在内的流动人口提供了有力的养老保障。

（三）医疗保险的逐步完善。在1998年12月，国务院发布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，对职工医保的缴纳方式和覆盖范围都做出了明确规定，同时明确了通过建立基本医疗保险统筹基金和个人帐户的方式进行全国范围内的医疗保险制度。

在2009年7月，人社部与财政部公布了《关于进一步加强基本医疗保险基金管理的指导意见》。在其中明确提出了提升基本医疗保险统筹层次的要求。并指出要在2011年基本实现市级统筹，同时要求有条件的地区试行医疗保险的省级统筹。同年12月，人社部与财政部公布了《关于基本医疗保险异地就医结算服务工作的意见》，在再次强调了要建立基础医疗保险的市级统筹减少异地报销的同时，对于异地就医的情况明确了应当享受参保地的医保待遇，对于异地就医产生的花费参保地应予报销。并对精简报销程序，为参保人员提供便利的方面做出了细致规定。对于流动人口而言无疑是一阵强心剂，消除了后顾之忧。

2015年8月，民政部发布了《关于做好进城落户农民参加基本医疗保险和关系转移接续工作的办法》，对积极引导农民工在工作地入户和所能参加的落户地城镇医保类型做出了规定。同时提出了改进不同地域不同类型间医保的接续手续，确保农民工的基本医保待遇连续享受。

2016年1月，国务院发布了《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，提出了要整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度，促进城乡居民的福利待遇公平化合理化。

2016年4月，人社部、财政部发布了《关于阶段性降低社会保险费率的通知》，明确提出了企业职工基本养老保险单位缴费比例超过20%的省（区、市），将单位缴费比例降至20%；单位缴费比例为20%且2015年底企业职工基本养老保险基金累计结余可支付月数高于9个月的省（区、市），可以阶段性将单位缴费比例降低至19%。此举降低了企业为员工缴付社保的负担，在保证养老待遇不降低的情况下提升了企业为员工投保的积极性。

二、现行社会保障的基本情况

2015年全国农民工总量27747万人，比上年增加352万人，其中外出农民工16884万人，农民工总量连续多年持续增加，但增速持续下滑[1]。

（一）社会保障全国整体参保人数持续增多。

养老保险：年末全国参加基本养老保险人数为85833万人，比上年末增加1601万人。全年基本养老保险基金收入32195亿元，比上年增长16.6%，其中征缴收入23717亿元，比上年增长12.4%。全年基本养老保险基金支出27929亿元，比上年增长19.7%。年末基本养老保险基金累计结存39937亿元。

医疗保险：年末全国参加城镇基本医疗保险人数为66582万人，比上年末增加6835万人。全年城镇基本医疗保险基金总收入11193亿元，支出9312亿元，分别比上年增长15.5%和14.5%。

失业保险：全国参加失业保险人数为17326万人，比上年末增加283万人。其中，参加失业保险的农民工人数为4219万人，比上年末增加148万人。全年失业保险基金收入1368亿元，比上年下降0.9%，支出736亿元，比上年增长19.8%。年末失业保险基金累计结存5083亿元。

工伤保险：年末全国参加工伤保险人数为21432万人，比上年末增加793万人。其中，参加工伤保险的农民工人数为7489万人，比上年末增加127万人。全年工伤保险基金收入754亿元，支出599亿元，分别比上年增长8.6%和6.8%。年末工伤保险基金累计结存1285亿元（含储备金209亿元）。

生育保险：年末全国参加生育保险人数为17771万人，比上年末增加732万人。全年共有642万人次享受了生育保险待遇，比上年增加29万人次。全年生育保险基金收入502亿元，支出411亿元，分别比上年增长12.5%和11.8%。年末生育保险基金累计结存684亿元[2]。

（二）农民工社会保险参保率有所上升，但与全国水平相比总体仍然较低。

根据数据显示，外出农民工（近似看做流动劳动人口）参加工伤保险的比例为29.7%，参加医疗保险的比例为18.2%，参加养老保险的比例为16.4%，参加失业保险的比例为9.8%，参加生育保险的比例为7.1%，参加住房公积金的比例为5.6%。相较于去年的水平，均有所上涨，分别提升了1.2%，0.6%，0.7%，0.7%，0.5%，0.6%。同时需要注意的是，与流动劳动人口主要面临的经济负担重，失业率高，缺乏稳定保障的需求和困难相比较，失业保险和住房公积金的较低参与度则很难对日益增多的流动人口形成可靠稳定的保障。

（三）农民工主对社会保障需求并认同。

由巴格内（D.J.Bagne）提出的人口学经典的“推拉理论”能够很好地解释流动人口的需求。人口之所以流动是为了改善生活状况，在城市中所能得到的优厚的待遇成为了对流动人口的拉力，而农村较低的劳动报酬则成为了流动人口的推力。后续的数据采自“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设”项目的15年的问卷调查结果。这是民政部的一项持续性抽样性的调查项目。根据统计数据得出结果，就2014年失业保险满意度分析来看，流动人口对失业保险非常满意和比较满意的占到了22.6%和18.4%。超过一半（53.2%）的受访者对失业保险的满意度是一般，而4.2%和1.6%的流动人口受访者对失业保险满意度的态度是比较低和非常低。可以总结出失业保险在流动人口中具有着作用明显的特点。

越来越多的流动人口选择参与社会保险的行为在为自身的养老健康等多方面进行保障的同时，无疑是对社保现状的肯定与支持。但同样需要明确的是流动人口因其自身工作的不稳定性、异地手续的接续论难、以及社保费率过高等问题使参与社保的人数低于全国整体的参保情况。而将近一半的流动人口家庭想要参与到社会保险中缺遇到了种种困难，这说明在流动人口面前社保的参与仍有一面无形的屏障等待着破除。对失业保险较少的负面评价说明了事业社保在实际用途中还是取得了一定的积极作用。

三、流动人口社会保障进一步改革的建议

（一）面对多元化流动人口的政策改革。

我们可以把城市流动人口分为两类，一类为有着较为稳定的工作，具有一定支付能力的市民化水平较高的流动人口。另一类为工作性质较为临时，且有可能返回原先所在的城市或者农村的流动人口。在面向流动人口的社会保障政策的制定和改革上也应当以保障这两类流动人口基本权益为改革方向。对于第一类市民化程度较高的流动人口，我们应当以直接扩面的方式将其纳入到城镇社会保险体系中去，为他们建立起入户的通道，促进城市化进程。对于第二类市民化程度较低、工作不稳定、支付能力较弱的流动人口，政府应当为其建立支付金额较小、流动性强、保障性强的社会保险，同时应当注重费缴费性质社会福利社会保障制度的建立。

（二）政府提升资金投入。

对着我国逐步进入老龄化社会，养老压力和医疗压力不断增大，政府应当进一步提升在社会保险中的资金投入。我国目前社会保障的支出大约占据我国财政支出的12%，而西方发达国家对社会保障的支出占比大约为30%-50%，即便是中等收入国家对于社会保障的财政支出也占到了20%以上。从社会保障支出在GDP的占比上，水平最高的是法国。根据经济合作与发展组织（ OECD） 发布的报告，在2008年金融危机以后，法国社保快速增长，尤其是针对失业人员、退休人员的保障性指出大幅度增加。其社保支出增速大幅度增加，以至于法国14年的社保支出水平达到历史最高，占到了该国当年度GDP的31.9%，成为了世界之首[3]。可以看到，大部分国家的政府都承担了社会保险的主要责任，很多国家对于社会保障的支出是在所有支出中位列第一的。这给我们的启示无疑是在社会保障的资金供给中明确政府的“首位度”，大幅提升这会保障开支，保障人民权益。

（三）建立全国统筹办法，完善跨地区有序转移接续机制。

流动性是流动人口的一大特点，在制定面向流动人口的社保的建立和改革方案上必须正视流动人口的这一特点。然而由于各地经济水平发展不均衡、政府收入水平不相称、人口组成及流动方向不一致等问题使得实现全国统一的社保统筹建立有着相当的难度。首先需要建立全国统一的流动人口信息管理系统，将流动人口的社会保障信息录入其中并全国联网，对流动人口发放社会保险卡，实现全国“一卡通”。当流动人口跨地区就业并继续参保的，由两地社保部门为其实现保险关系的无缝衔接。当劳动关系解除迫使保险中断的，应保留其保险关系并封存其个人账户，并按照一定利率为其计息[4]。其次要根据各地的社会保险水平和参保人数提升不同程度的财政支持，消除各地不同等级不同标准的社会保险，统一实行“就高政策”。从而使得社会保障实现真正意义上的全国统筹，提高流动人口的参保积极性，提升社会保险质量。

参考文献：

[1]2015年农民工监测调查报告[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201604/t20160428_1349713.html，2016-04-28

[2]2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2016-05/30/content_5078119.htm，2016-05-30

[3]张勇. 我国社会保障支出的经济效应分析：1999-2013年[J]. 社会保障研究， 2015（5）：90-96.

[4]张燕. 加快完善我国农业转移人口的社会保障制度[J]. 经济纵横， 2014（01）：7-12.