国内外农业生态补偿的实践

2016-10-24郑州市农林科学研究所陈东海

河南农业 2016年10期

郑州市农林科学研究所陈东海

国内外农业生态补偿的实践

郑州市农林科学研究所陈东海

河南省农村能源环境保护总站主办

农业是受人类活动影响最大的生态系统，由于土壤侵蚀、盐碱化、板结、养分耗损、污染、城市化等原因，使得世界范围内农用地面积减少、土地退化，农业可持续发展受到严重的威胁。农业生态系统持续退化将影响全球整体的生态环境质量及其他生态系统的功能，要解决农业生态环境退化问题，必须采取一定的措施对农业生产进行调控，建立农业生态补偿机制，从源头上有效控制农业环境污染，是实现农业可持续发展的重要举措。

笔者查阅文献，研究了国外农业生态补偿的政策、实践与效果，对北京市、上海市、南京市与杭州市农业生态补偿的项目、范围、标准、实施方案等进行了调研，旨在为我国农业生态环境的改善提供依据。

一、国外农业生态补偿

（一）德国的农业生态补偿

1.法律法规

德国有一套较完整的与农业生产相关的法律法规，包括《种子法》《物种保护法》《肥料使用法》《自然资源保护法》《土地资源保护法》《植物保护法》《垃圾处理法》《水资源管理条例》《生态农业法》等。

2.补偿方法

德国政府对于自愿遵守有关环境保护规定，采取环境友好型生产方式的农业企业，实施农业生态补偿，并给予一定的奖励。农业生态补偿项目包括有机农业、粗放型草场使用与多年生草场放弃使用除草剂，补偿方式包括直接补偿、转型与维持补偿、休耕与退耕还林补偿与其他补偿（见表1）。

只要按法律规定的条款进行农业生产，即可领取常规农业补偿与特殊农业补偿金。常规农业补贴包括保证土地性质不变、实行环保的生产方式等；另外，对于坡度大、气候差的地区，实施野生植物与动物保护，畜禽自然放养，建造符合环保要求的牛棚等，对农业环境保护有贡献的，可以申请并领取特殊补贴。从事生态农业经营的收入水平与“传统型农业”相比大约低7%，为了弥补转型以及转型之后维持造成的损失，实施了转型与维持补贴。德国对休耕土地与容易产生水土流失地区退耕还林进行生态补偿。

3.补偿效果

德国农业生态补偿机制建立并实施后，农业生态环境得到了显著地改善。化肥中氮的利用率不断提高，已经接近最大值，明显缓解了氮素环境污染，有机农场面积不断扩大。虽然德国化肥的用量减少了9%，但是粮食产量却增加了5%，农业生态补偿措施对耕地质量的保护、粮食综合生产能力的提高发挥了重要的作用。

（二）美国的农业生态补偿

自20世纪30年代以来，由于大规模土地开发，美国出现了黑风暴事件，为了治理农业环境问题，逐步建立了农业生态补偿机制。美国的农业生态补偿措施主要包括环境质量激励项目、环保休耕项目、农牧场土地保护项目与湿地保护项目。

1.法律法规

美国农业生态补偿的相关法律法规包括《联邦农业促进和改革法案》《食品安全法案》与《食品、农业、保护及贸易法案》。美国农业生态补偿项目主要由每5年修订1次的农业法案设立的，借助于农业部下属机构与土地所有者合作，以契约的形式，限定土地的使用权与使用方式，鼓励土地使用者采取环保的生产方式进行农业生产。

2.补偿方法

环境质量激励项目主要对改善水质的土地、改善土壤的耕地、保护和改善资源基础的放牧地和林地与提升鱼类和野生动物栖息地质量的非联邦政府土地进行生态补偿。补偿主要包括成本分担和奖励，其中前者是最主要的部分。农业部支付的补偿金额不超过保护措施75%的成本，并适当提高对弱势群体的支付比例，对生产者实施土地保护措施给予奖励。该项目还对非政府组织出资实施创新性保护措施的机构进行补偿。当前，每个单位或个人通过合约能够得到的最高补偿金额为186万元（注：此文货币单位为人民币）。

表1　德国农业生态补偿项目与标准

环保休耕项目的补偿由土地租金和成本分担两部分构成，其中土地租金根据区域地租与土地肥力确定，由政府根据项目的成本，给予实施植被保护措施农民的补偿不超过成本的50%。目前，环保休耕项目的平均地租水平约为310元/ hm2。从2012年开始，美国的农业法案规定，对休耕土地提供奖励。

农牧场土地保护项目主要利用资金补偿的形式进行地役权购买。农业法案规定，政府应向合格机构提供成本分担扶助，政府帮助其购买合格土地的农用价值及其他保护价值。其中，自然资源保护服务出资不超过地役权及其他权益市场价值的50%，合格机构出资不能少于25%，其余经费由土地所有者承担。农业法案将项目规模限制在6.88万～13.76万hm2，资金限制在21 700万元以内。

湿地保护项目根据各州上一年度的项目情况和环境状况等指标分配资助资金，对保护地役权进行补偿，政府参照区域的土地价值水平或土地所有者要价的最低者，支付土地市场价值。对期限短于30年的地役权和恢复成本分担协议，提供50%～75%的成本分担；而对永久性地役权提供75%～100%的成本分担。少于310万元的地役权支付，在30年内每年平均支付；超过310万元的地役权支付，在5～30年内支付成本分担。根据成本分担协议，政府支付给个人或合法团体的资金每年不超过31万元。

3.补偿效果

环境质量激励项目为低收入农业生产者提供了较高的补偿，改善了农牧民生产生活条件，项目实施改善了土壤、水质和野生动物栖息地，环境效益显著。环保休耕项目有效保护了野生动物栖息地，减少了水土流失及净化了污染物质；该项目为人们提供登山、狩猎和钓鱼场所，环境效益与休闲效益高。通过对现有农业土地的保护，农牧场土地保护项目稳定了农产品的供给和市场价格，促进了农业的发展。湿地保护项目减少了水土流失，提高了土壤肥力，降低了河流的污染，提升了湿地的水质。

二、国内农业生态补偿

（一）北京市的农业生态补偿

1.小麦与牧草生态补偿

小麦、牧草在冬天可以起到“保持水土、防范扬尘”的生态环保作用。北京市农户在耕地内种植小麦、牧草后，可以获得补偿，每公顷小麦补偿600元/年，每公顷牧草补偿525元/年。

2. 有机肥生态补偿

从事蔬菜和粮食种植的单位或种植大户，均可申请有机肥生态补偿，购买有机肥和生物肥时均可享受250元/t的补偿。

（二）上海市的农业生态补偿

1.水稻生态补偿

上海市对种植水稻的农户，按实际种植面积给予生态补偿，市级财政每年每667m2补偿80元。

2. 绿肥生态补偿

对上海市范围内连片种植绿肥2hm2以上的农户给予补偿，市级财政每年每667m2绿肥补偿150元，区县根据实际情况配套并实行级差补偿。

3.商品有机肥补偿

上海市对有机肥生产厂家进行了认定，生产的有机肥质量达标的企业可以获得补偿，降低有机肥的价格，鼓励在农业生产中多使用有机肥，减少化肥的施用量。上海市对商品有机肥生产企业给予200元/t的补偿。

（三）南京市农业生态补偿

1. 水稻生态补偿

南京市出台了生态补偿的政策，对连片33.33hm2以上的水稻种植区进行生态补偿，水稻生态补偿为200元/667m2。水稻生态补偿的受偿主体是各水稻种植镇乡，水稻生态补偿资金由市、区两级财政各承担50%。

2.有机农业生态补偿

南京市下发了《南京市有机农业项目管理办法（试行）》，南京市有机农业生产主要由企业实施，以项目的形式申报，并由相关部门验收合格后予以补偿，补偿标准详见表2。

（四）杭州市的农业生态补偿

杭州市出台并实施了《杭州市商品有机肥生产、销售和施用扶持资金管理办法（试行）》，对杭州市符合条件的精致有机肥生产厂家、销售企业、施用者进行生态补偿。精制商品有机肥扶持重点是粮油作物、蔬菜、茶叶、果树、花卉种植区，水源保护区周边的农田，通过杭州市认定的精致有机肥的生产企业。

精制商品有机肥补偿标准：施用精制有机肥的农民、农业企业、合作社给予300元/t补助；根据生产企业销售精致有机肥的数量，精致有机肥按照30元/t的标准补偿，有机无机复混肥按15元/t的标准补偿；每年在杭州市区、县（市）分别评选出有机肥销售量前三位的企业，给予10万元的补偿；对当年投产且销售量达到5 000t以上的新建有机肥生产企业，每家企业可以获得一次性10万元的奖金；根据销售给杭州辖区内用户精制有机肥的数量，政府给予有机肥生产与销售企业60元/t的补偿。

我国经济发达地区工业化与城镇化程度高，农业环境污染严重，农业的生产功能退化，政府越来越重视农业的生态服务功能，这些地区经济条件好，已经具备了进行农业生态补偿的条件。国内主要农业省份工业化程度低，经济条件较差，不具备工业反哺农业的经济实力，主要执行国家的生态补偿与农业补贴政策，虽然有建立农业生态补偿的意愿，实施难度大。