浅析PPP模式对经济发展新常态的影响

◎ 董慎秋（徐州产权交易所，徐州221003）

浅析PPP模式对经济发展新常态的影响

◎ 董慎秋（徐州产权交易所，徐州221003）

PPP模式是指政府与社会组织、自然人之间，为了合作建设项目需要，以特许权协议合作关系为基础，并明确各方的权利和义务，以保障合作项目的顺利实现，最终达到理想目标的社会项目融资方式。

PPP模式突出表现在政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小；同时，采用这种方式，可以有效盘活社会资源、资本、资产存量，有利于社会公共服务设施、生态设施、民生设施等的优化整合，宏观上助力社会互动发展；通过PPP模式，微观上能够进一步改善生产力与生产关系的辩证关系，优化投融资环境、条件，发挥市场在“三资”配置中的调节作用，激活发展动能，有利于社会经济新机制、新引擎的挖掘。

1 PPP模式对我国经济发展的影响

1.1 客观理性认识我国经济发展新常态

一方面，我国目前正处于“调结构、转方式、促发展”的大机遇期。“十三五规划”的全面实施，“一带一路”国际化战略的推进，政治、金融、财税等一系列改革的深化，以及重要民生、民计大工程的规划等顶层设计的出台等，表现为我国经济新的增长动能正在形成，这是我国经济迎来新机遇的新常态。

另一方面，我国经济新常态就是经济结构的对称态，是强调经济结构协调、合理、稳步增长，而不是总量经济的增加；特别是着眼于经济结构的对称态及在此基础上的可持续，而不仅是GDP、人均GDP增长与经济规模最大化；是用增长促发展，用发展促增长。同时，供给侧理念的提出精准剖析了现在经济的发展方向。在稳增长、保民生、调结构的经济发展导向引领下，有效创新驱动、优化配置经济发展新引擎，已经是当前的主流。

客观理性认识、适应、引领经济新常态，是契合我国经济发展大气候、大环境的需要。实现这方面的战略诉求，有效整合配置社会资源，激活社会综合资本投资动力的可行性方式是科学、专业、系统、严谨运用好PPP模式。

1.2 适应我国PPP模式的必然性

国务院总理李克强在2015年政府工作报告中表示，PPP未来或成为公用事业及环保行业的新催化剂，并明确提出，要积极推广政府和社会资本合作模式。作为政府资本主体的财政部是推动PPP模式的基础动力，实际上，国家财政部与地方财政部门已经在大力推广PPP模式，各省公布的PPP项目计划投资总额已远超万亿元。PPP模式已经成为深化投融资改革的重要模式，未来PPP项目将快速增加，PPP成为公用事业及环保行业新的催化剂，并且PPP意味着更广范围的投资机会。可以预见，PPP是国有企业混合所有制改革中的亮点。

1.3 适应我国PPP模式的必要性

目前，我国正处于高速的城市化进程中，随着城市化进程的推进和经济水平的提高，基础设施的建设需求越来越高，但政府有限的财政收入难以适应高额的基础设施建设的资金需求。同时，社会总体投资增长乏力，经济发展方式比较粗放，社会对医疗、养老、住房、交通、教育等领域的质量诉求日益提高，特别是对环境、生态方面的需求，这与我国供给侧结构性现状形成显著矛盾。

PPP模式则是高度契合的模式。随着投融资模式市场化的不断发展，PPP模式，既能缓解政府的资金压力，又能提高开发效率，还为企业创造了市场，实现多赢，受到广泛的青睐。PPP模式因其在资金和效率上的优势，可广泛应用于自然资源开发，电厂、供水或污水处理厂，通信，公路、隧道或桥梁，铁路、地铁，机场、港口等建设领域。

2 我国PPP模式现状

从上世纪90年代中期开始，一些地方政府为了减轻政府的财政压力、优化资源配置、提高生产率，开始在城市基础设施配套规划建设、以及公共服务设施、公用事业项目规划建设等领域尝试引入非政府资本投资，并掀起了公私合作的浪潮。主要体现在北京、上海、广州等一线城市。其中，上海、广州主要集中在城市基础设施、公共服务设施、公用项目等的规划建设领域，方式为通过合资、合作、参股、项目法人招标等方式，允许个体、私营经济主体投资经营上述相关项目。以上海友联联合体获得了上海市最大的污水处理项目为代表，上海友联联合体负责项目的融资建设，并取得20年特许经营权。北京则主要表现在新建基础设施项目特许经营方面，特别是北京奥运项目，2008年的总投资达2300多亿元的公共事业项目中的大多数都是以项目法人招标（特许经营）方式进行的。

以我国PPP模式发展现状来看，PPP模式从起步、适应、准入、规范等正在被认可接收。让PPP模式助力经济发展，必须要客观理性认识这一模式。

3 客观理性认识PPP模式

当前，政府部门、金融机构、社会组织、自然人、学术机构等单元，都需要了解PPP模式的核心要素是什么、怎样有效规范并有序开展PPP项目等。使社会综合资本在新经济业态下发挥推动作用，须要厘清PPP模式的核心要件。

3.1 PPP模式在未来地方债务中扮演何种角色

一方面，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》 （国发〔2014〕43号）中对地方债扮演的角色进行了明确，核心是推广PPP模式，即推广使用政府与社会资本、自然人资本等合作模式。明确了将逐步剥离地方融资平台公司的政府融资职能；另一方面，财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》中，明确了将政府债务转为企业债务，并在融资政策的基础上拟采取公司制PE形式设立中央财政PPP融资支持资金，为相应的项目开发、准备阶段和融资过程提供资金支持，有效契合了让市场在资源配置中起决定性作用的战略诉求，其核心就是要大力推广PPP模式；再一方面，由国务院国有资产监督管理委员会、财政部联合出台的第32号令《企业国有资产交易监督管理办法》中，通过对地方债务涉及《中华人民共和国企业国有资产法》、《中华人民共和国公司法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律、法规部分明确了优化配置的指导意见，这为科学推进具有我国特色的PPP模式奠定了坚实基础、指明了方向，也有效提供了以产权交易为突破，创新了地方债务优化整合指导，创新了PPP模式的设计思路。有利于供给侧结构调整优化，有利于发挥市场配置资源作用，遵循等价有偿和公开公平公正的原则，在依法设立的产权交易机构中公开进行。

依据国务院研究发展中心的测算，到2020年，与城镇化相关的如基础设施、公共服务设施、公用项目等融资需求约为42万亿元。根据43号文和《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的规定推演，未来地方政府性债务主要由一般政府债、专项政府债和PPP债构成。由此可见，PPP模式在地方债中的重要性。

3.2 引入PPP模式的优点

PPP模式由于引入社会资源、资本，自然人资源、资本等来承担社会经济发展单元所需要的基础设施、公共服务设施、公用项目的融资、建设、运营等，与传统的由政府直接承担模式相比，即能够有效配置资源、优化配置资本结构，切实发挥市场在资源配置中的作用，又可以优化地方债务结构，有利于地方债务管控；同时，PPP模式的植入明确了综合资本主体，即政府资本主体、社会资本主体、自然人（私人）资本主体等的权利与义务关系，清晰了遵循经济规则、市场规则等要件，聚焦了项目载体的核心工作目标，有利于经济项目的建设与发展运营，有利于项目合作方的产权明晰、责任明晰、利益明晰，有利于社会资源的有效配置，尤其是在缓解、消化政府增量债务、存量债务方面，PPP模式具有明显创新优势。再一方面，PPP模式的运用，能够有效厘清城镇化进程中涉及到的基础设施、公共服务设施、公用项目的产权关系，特别是对具体PPP项目设计与实施过程中，科学、公正、公平利用好、运用好相应的产权交易平台，可以有效摒弃分歧，形成共识，能够建立公平合理、合法合规的权责体系，能够有效推进项目主体的角色定位与角色转换。即可以提高社会资本、自然人资本主体对项目运营、维护，以及项目融资等方面的效率。又可以有效优化原始的由政府部门承担新建项目部分模式，科学平衡杠杆因素，最大限度规范项目运行风险。

3.3 我国推行PPP模式在应用中存在的问题

由于机制、体质等因素，以及原始沉淀固化思维的影响，同时公众对PPP模式的理解认识程度等客观情况，导致在推行PPP模式进程中还存在诸多短板、矛盾与问题。主要表现在以下几个方面：

一是立法层面的缺失与不足，导致在设计、规划、推进PPP模式项目可依据的法律法规不充分、不完善。这是制约PPP模式有效推动的主要瓶颈。现阶段我国尚没有成文的关于PPP应用的法律法规，尽管有些部委的规章、制度、文件，以及地方性条例中对设计PPP模式的管理、规范有些表述，但都无法形成规范性的、标准性的、法理性的统领指导，同时，这种开放式的构架可能出现相互矛盾也不利于统一管理。

二是政府职能的混淆为发展PPP模式带来许多瓶颈。目前，在我国PPP模式设计与运用中，政府部门身兼直接设计者、投资者、经营者和监管者等多项职能，形成“既当裁判员，又当运动员”的蹩脚规则，这自然导致PPP模式在实际运行中的随意性、不严谨性。同时，在PPP模式运行程中低效与寻租现象普遍。公共产品在政府作为投资主体时也难免存在特殊利益集团的“寻租”现象。从而造成社会公共设施建设的低效。

三是社会团体、私人部门融资存在障碍。相对于其他投资主体，私人部门在融资上表现出融资渠道窄、融资成本高以及融资规模小的缺陷，使其在参与PPP模式运行中处于被忽视、被放弃、被规则等不利地位。

四是PPP项目风险的分配难以达成一致。由于相关法律、法规不健全、不完善，政府职能的混淆以及社会团体、私人部门的劣势地位等现状，导致PPP模式在实际应用中，政府资本主体和社会资本主体，以及自然人（私人）资本主体间往往就合作运行项目中风险的分配部分难以达成共识，都在争取利益最大化、风险最小化，由此客观上导致合作项目谈判周期长，合作成本增加，这在一定程度上制约了PPP项目的推进，自然也不利于社会经济的发展。

科学、专业设计PPP模式，规范并成功推广，切实发挥PPP模式对经济发展的助力效应，公平、公正、合理促进民间资本进入基础设施、公共服务设施、公用项目与服务领域，需要建立一个行之有效的保障机制。既要在法律、法规上保障社会资本的市场利益，又要健全完善标准与规则，统筹协调好PPP项目参与者的利益关系，明确风险分担机制，只有这样才能保障PPP模式的有效运行。要达到这一目标诉求，需要完善PPP模式的必要条件。

一是要健全、完善相应的法律、法规。PPP项目的设计与运作需要在法律层面上，对各资本主体在合作项目中应承担的责任、义务和风险进行明确界定。尽管我国《基础设施和公用事业特许经营管理办法》自2015年6月1日开始施行，被业界默认为“PPP基本法”。但这只是粗浅的、框架式的管理办法，客观上还上升不到完善健全的法律法规层面，与我国庞大的PPP项目市场而言是滞后的。因此，健全与完善适合PPP模式的法律、法规已是经济发展的必然需要。

二是政府职能部门要公平、公正站位，并切实对PPP项目予以精准支持。由于在PPP模式合作中，合作各方的角色和责任会随项目的不同而有所差异，这要求在PPP模式的设计与定位中要前瞻站位，统筹协调，科学配置。而政府的角色与责任却是始终不变的，那就是公平、公正站位并予以积极支持。

我国经济新常态下PPP模式具有较大的发展潜力。尽管2013年中国PPP项目的累计总投资为1278亿美元，但和同类型新兴市场相比还有较大的差距。新增的PPP投资额仅为7亿美元，而城投债的发行量却高达9512亿元，广义货币M2总量却急剧攀升，达到110.7万亿元。表现为地方政府债务增加，财政支出压力加大，社会与民间投资乏力等，同时，社会公共服务需求却日益加剧，供给侧结构性矛盾突出。破解这些矛盾，让PPP模式成为调结构、转方式、促增长的有效方式，使其真正成为助力经济发展的新动力、新引擎是我国经济新常态下的必然。