创新生活性服务业供给政策研究

■　路红艳 博士 武 芳（商务部国际贸易经济合作研究院 北京 100710）

创新生活性服务业供给政策研究

■路红艳 博士 武 芳（商务部国际贸易经济合作研究院 北京 100710）

“十三五”期间，“以扩大服务消费为重点带动消费结构升级”已成为我国经济发展的重要任务。与快速增长的服务消费需求相比，当前我国生活性服务业发展仍相对滞后，有效供给不足、服务质量不高，无法满足消费升级的需要。本文通过分析当前生活性服务业供给面临的政策约束，提出扩大服务消费当务之急是应以政策创新为抓手，加大政策引导支持力度，创新生活性服务业供给，提升生活性服务业品质化、精细化发展水平。

生活性服务业 服务消费 供给 政策

引言

当前，我国人均GDP超过8000美元，已迈向中高收入国家行列，居民消费结构呈现出从温饱向小康、从吃穿向住行、从商品消费向服务消费升级的转变，消费成为拉动经济增长的强劲动力。2015年，消费对国民经济增长的贡献率达到66.4%，比投资对经济增长的贡献高出30.3个百分点。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出“以扩大服务消费为重点带动消费结构升级”，国务院办公厅发布的《关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》也进一步明确了促进服务消费的方向。因此，“十三五”时期，扩大服务消费，必须把优化生活性服务业供给作为着力点，通过推动生活性服务领域供给侧结构性改革，释放政策红利、制度红利，促进生活性服务业供给质量和效率提高，满足广大居民不断增长的生活服务消费需求。

扩大服务消费需要创新生活性服务业供给

生活性服务业也称消费性服务业（Consumer Services），是指市场化的为消费者提供服务产品、满足消费者物质文化生活需要的服务行业的总称。按照市场化程度划分，生活性服务业可分为两大类：一类是市场化程度较高的生活性服务业，包括零售服务、餐饮服务、住宿服务、家庭服务以及居民服务等；另一类是半市场化的生活性服务业，如旅游服务、文化服务、健康服务、养老服务、体育服务等，产业与事业并存，既包括一部分公共服务，也包括市场化服务。近年来，随着居民收入水平不断提高和消费结构加速升级，生活性服务业呈现快速发展态势，住宿餐饮、批发零售、居民和家庭服务业等传统生活性服务业创新步伐加快，文化、旅游、体育、健康、养老等新兴生活性服务业产业化水平逐步提升，日益成为居民消费结构升级的热点领域和新的增长点。与此同时，在“互联网+”行动计划的推动下，一些企业运用大数据、云计算、物联网、移动互联网等新一代信息技术创新生活性服务业，新产业、新业态、新模式不断涌现。如很多餐饮、人像摄影企业推出“私人订制”模式，主题酒店、特色民宿纷纷兴起，各种生活服务信息平台、线上与线下融合的O2O生活服务模式大量涌现，从旅游业的“携程”、“同城”、“艺龙”，到餐饮业的“大众点评”、“美团”，住宿领域的 “途家”、“小猪短租”，家政领域的“阿姨来了”、“阿姨帮”等，对于提升服务质量、整合供求资源、满足细分市场、催生定制化个性化服务、促进创新创业等发挥了重要作用。但与快速增长的服务消费需求相比，我国生活服务业有效供给不足。突出表现在：一方面，市场化程度较高的生活性服务业市场主体主要以中小企业为主，具有一定规模的品牌企业较少。如我国从事住宿餐饮、居民和家庭服务的企业超过350万家，其中90%以上为小企业和个体商户。由于部分小企业和个体商户经营不规范、专业服务能力不强，提供的消费场所和服务产品难以有效满足居民生活服务需求，抑制了服务消费需求的释放。另一方面，文化、体育、养老、健康等生活性服务行业市场化程度低，部门垄断和地方保护依然存在，产业与事业边界不清，严重地制约了服务供给。

因此，扩大服务消费，迫切需要加强供给侧结构性改革，创新生活性服务业供给的促进政策，改善供给结构和供给方式，推动原有的商业模式和行业治理模式转型，改善消费环境，满足居民日益增长的个性化、多样化消费需求。

创新生活性服务业供给面临的政策约束

近年来，针对生活性服务市场需求与供给矛盾，中央和地方出台了一系列扶持政策和措施，着力促进文化、体育、健康、家庭服务等生活性服务业发展。但由于政策系统性与衔接性不强、政策执行不到位等原因，大多数生活性服务业不仅没有享受到应有的政策红利，还面临一些政策障碍。

（一）财政资金引导作用未有效发挥

近年来，国家在生活性服务领域出台了一系列财政扶持政策，着力引导生活性服务业发展。一是利用服务业发展财政专项资金和引导资金，引导产业发展基金，如文化产业投资基金、养老服务产业发展基金等，用于支持生活性服务业自主创新、品牌培育、企业发展以及老字号改造升级等；二是成立中小企业发展专项资金，用于扶持中小生活性服务企业发展；三是社会事业和民生工程资金，用于支持家庭服务、养老服务、体育服务等生活性服务业发展。从目前财政资金的引导效果来看，存在一些突出问题：某些行业管理体制存在条块分割、部门分割等情况，造成资金投入分散，难以集中使用，加之缺乏有效的资金监管和投入机制，影响了引导资金使用效果。如2009-2012年家政网络中心建设资金投入较多，但由于缺乏持续运营投入，很多都已倒闭或转业，造成了政府财政资金的很大浪费。同时，按照养老服务业“9073”的发展格局，97%的老人要实现居家养老和社区养老，但现行养老服务业扶持政策主要是补贴机构养老的床位，其中建设床位一次性补贴标准为数千元至数万元，运营补贴为每床位每月数百元，而对居家养老的生活照顾和社区养老的医疗护理服务扶持资金几乎空白。

（二）企业税费负担较重

一是税费名目多、税负较重。在现行税制下，按照规范经营进行纳税，住宿与餐饮业、居民与家庭服务、体育服务等生活性服务业的营业税为5.5%，企业所得税为25%，同时还有增值税、缴纳房产税、城镇土地使用税、教育附加费、银行卡手续费、排污费、治安联防费、残疾人保障金等诸多费用，名目多、负担重，且部分收费存在费用率偏高、征收不合理等问题。如2015年餐饮娱乐类银行卡刷卡手续费率虽已从2%调低为1.25%，但仍偏高。残疾人保障金方面，当前残疾人保障金实施比例是员工总数的1.7%，而这一比例对于劳动密集型的多数生活性服务企业来说负担较重。

二是部分行业和环节存在重复征税问题。按照现行营业税计税方法，在文化、体育、餐饮等行业普遍存在重复计征情况。如餐饮企业独立核算的生产加工配送中心与经营门店存在重复交税问题，生产加工配送中心采购原材料，经加工或分拣后配送到门店时，已经按食品生产企业的纳税标准缴纳了增值税，但门店出售的菜品还要再交营业税。同时，企业和个人向营利性体育赛事或文化演出活动进行的赞助或捐赠支出，不能在其所得税前扣除；企业向非营利性体育赛事、文化演出活动等进行赞助或捐赠的支出，虽准予在企业所得税前全额扣除，但赞助或捐赠企业仍然会被视同销售行为而征收增值税，一定程度上制约了企业赞助或捐赠的积极性。数据显示，我国体育赞助的年绝对值分别仅相当于美国的1 /18、德国的1 /10 左右。

三是“营改增”可能增加部分企业税负。以家政服务企业为例，按照现行的“营改增”政策，“营改增”后，小微家政服务企业的增值税率为3%，中型家政服务企业的增值税率为6%，由于家政服务企业几乎没有进项抵扣，中型家政服务企业的税率将高于“营改增”前的5.5%。

（三）小微型企业融资难

由于生活性服务企业大多是中小企业，企业实力较弱，融资难、融资贵问题仍然是企业发展面临的主要瓶颈。一是银行贷款门槛相对较高，要求企业必须提供固定资产抵押或者担保单位。而大多数生活性服务企业固定资产比较少，缺乏足够的自有资产作为抵押物，融资能力比较弱。二是融资成本高。以担保融资为例，除银行贷款利息外，企业通常还需向担保公司缴纳10%左右的保证金，支付3% 至5%的担保服务费，融资成本达到10% -15%。即便如此，能够获得银行贷款的小企业数量仍然有限。三是银行信贷与小微企业的融资需求不匹配，有针对性的贷款项目创新不足。例如，按照目前《物权法》和《担保法》规定，医疗服务用地不得办理抵押贷款，严重制约了民办营利性医疗机构融资。

（四）社区服务设施用地不足

社区是生活性服务业发展的重要载体。由于各地房地产项目开发时缺乏社区服务设施配套规划、社区管理体制复杂等诸多原因，大多数社区没有预留商业和综合服务设施用地，造成社区生活性服务业业态配置不足，居民生活消费不便。如目前北京市大多数小区未规划预留配套的养老设施用地，如果直接租用商住场地则费用过高，一般民营机构难以负担。同时，虽然有一些社区建设了相应的生活服务设施，但由于完全商业化，租用成本较高，公益性、微利性的社区菜店、社区日间照料中心、餐饮店等社区便民生活服务难以发展。

（五）市场准入制度不完善

在放宽市场准入制度、减少行政审批的大背景下，生活性服务行业的市场准入制度进一步放宽，发展环境逐步优化。与此同时，也面临着一些新问题：一方面，为放宽市场准入，人力资源社会保障部废止了原劳动保障部颁行的《招用技术工种从业人员规定》，包括车工、汽车修理工、营业员、美容师、美发师、摄影师、家政服务员等4类共90个职业无需持证上岗。尽管该项政策有利于促进生活性服务业从业人员就业创业，但在一定程度上不利于行业规范管理和健康发展，容易使服务质量不高、有效供给不足的状况更加恶化。另一方面，共享经济准入条件亟待研究。共享经济是基于互联网的个人对个人间的一种商业模式，由于其发展面临着个人参与者专业化较低以及诚信、安全和监管等方面的挑战，传统的市场准入监管模式已不适应共享经济发展的需要，迫切需要加快研究共享经济个人创业市场准入制度，放宽个人创业限制，促进共享经济发展。

加快创新生活性服务业供给的政策建议

当前，我国生活性服务业仍处于起步、培育阶段，需要侧重于政策创新，强化产业支持和创新供给，建立财政、税收、投融资等政策工具箱，引导支持生活性服务业创新供给，发挥促进新消费的引领作用。

（一）调整财政资金支持导向，引导生活性服务业发展

针对现行生活性服务业财政资金使用存在的问题，应加快调整支持方式和支持重点，从直接支持向间接引导转变，从支持规模扩张向提高服务供给能力和质量转变。

第一，加大财政资金支持力度。目前多数生活性服务行业企业利润率普遍较低，行业平均利润率不超过5%。建议运用中央财政服务业发展专项资金，以股权投资、产业基金、政府和社会资本合作（PPP）等市场化方式，支持养老服务、健康服务、家庭服务等生活性服务业发展。综合运用无偿资助、贷款贴息、后补助、偿还性资助等方式，支持部分公益性、微利性的文化、体育和居民生活服务设施建设。

第二，创新政府购买服务方式。按照中央与地方政府一定出资比例，购买养老、健康、文化、体育、社区居民生活服务。例如，在养老服务业，可借鉴日本的经验做法，针对每个老人过去缴纳的“养老护理保险费用”水平、当前的健康状况等，给老人分级，并提供相应水平的基本保障，具体方式是向养老机构支付90%的资金（中央政府50%、地方政府40%），个人承担10%。超过相应基本保障水平的，由个人自愿选择和承担。

第三，创新财政资金使用方式。在继续推进文化、旅游、养老、体育等产业发展基金试点的基础上，加快向家庭服务、住宿餐饮等其他生活性服务业推广基金式财政支持模式，推动设立支持重点生活服务业态发展的股权投资基金、产业投资基金和创业投资引导基金，通过投资、参股和担保等形式，支持新兴生活性服务业态和企业发展。考虑到产业发展基金一般以追求利润为目标，建议在养老、体育、家庭服务等产业发展基金使用中，明确规定一定比例的资金用于支持公益性、微利性生活性服务业态，确保财政资金支持的普惠性、公平性。

（二）调整完善税费政策，减轻企业经营负担

第一，尽快推进生活性服务业“营改增”改革。鉴于部分生活性服务业轻资产难以进行进项抵扣的特点，建议将养老服务、居民和家庭服务等生活性服务业纳入简易征收范围，统一实行3%的低增值税税率。对于文化、体育、健康、旅游等能够实现进项抵扣的服务业态，适用6%的一般征收税率。对于文化演出业等难以进行进项抵扣的服务业态，实行3%的简易征收税率，或对增值税实际税负超过3%的部分实行即征即退政策。

第二，借鉴国外经验，实施税收优惠政策。对文化、体育、养老、餐饮等生活性服务业实施较低的税率或优惠政策是国外通行的做法。如绝大多数欧盟成员国和准成员国对文化服务业的增值税税率都低于增值税标准税率，德国和希腊的增值税标准税率都为16%，但两国对文化服务业分别实施7%、4%或8%的低税率甚至免税政策。美国对一般文化企业的研发投入给予费用扣除和减免所得税的双重优惠政策。英国允许注册的社区业余体育俱乐部享受一定的退税，德国对符合条件的俱乐部予以免征企业所得税、营业税、资本交易税、继承税和房地产税。法国在2009年允许餐饮业享受增值税低税率，对餐饮业的增值税率由原先的19.6%降至5.5%。俄罗斯对员工不超过15人的个体餐饮企业免除法人所得税、财产税和增值税。建议借鉴国外经验，对不同生活性服务业实施不同的税收优惠政策。一是对部分具有公益性质的生活性服务业态，如社区菜店、体育场馆、日间照料中心等按一定比例减免所得税。落实小微型餐饮、家政、养老、旅游等企业所得税减免政策。对具有研发、创新能力的文化服务、健康服务等企业，享受15%的企业所得税。二是对投资期限较长、利润较低的养老、旅游等行业允许固定资产加速折旧，并适当延长亏损年限，将亏损年限从5年延长至10年左右。三是对文化演出、体育赛事、养老服务等进行赞助或捐赠的企业，赞助支出或捐赠支出在法律规定的比例下允许扣除所得税，并根据赞助或捐赠物资和资金的标的，减免其部分营业税。四是加快制定促进中小生活服务企业研发和技术进步的税收支持政策，激励中小企业的研发创新行为。如对文化、健康、养老等企业开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用，可按照一定比例在企业所得税前加计扣除。

第三，进一步清理不合理的行业规费。进一步清理不合理的行政事业性收费和政府性基金项目，着力降低生活性服务企业承担的城市维护建设税、教育费附加、防洪费等附加税费。如对餐饮企业，可酌情减免地方水利建设基金、城镇土地使用税；企业已缴纳污水处理费的，可不再缴纳污水排污费。对餐饮、家政、养老等服务企业，可取消残疾人保障金收费项目。进一步降低餐饮等行业刷卡手续费，将餐饮业银行卡刷卡手续费率由现行的1.25%降至民生标准的0.38%，切实减轻餐饮企业负担。

（三）创新“轻资产”行业的信贷政策，解决企业融资难问题

鼓励商业银行将生活性服务企业的店名、商标、品牌等无形资产以及稳定的现金流，纳入授信范围。加快建立资质可靠、市场认同较高的第三方评估机构，科学评估抵押资产，增加可抵押资产的范围，完善无形资产、债券抵押、商业用地抵押制度。例如，为鼓励民间资本参与发展健康服务业，对通过招拍挂方式出让的土地，可允许其办理抵押，探索营利性医疗机构用地保障及抵押贷款政策。

（四）优化土地保障政策，促进社区生活服务设施建设

针对社区生活服务设施用地不足的问题，整合社区资源，强化用地保障。一方面，在土地利用总体规划和城乡规划中要统筹安排服务业发展用地规模、布局和时序，扩大生活性服务业用地供给。规定城市新建居住小区要预留服务设施规划面积，严格落实新建社区服务设施面积占社区总面积不低于10%的政策。另一方面，应建立原国有配套商业网点回租回购制度，对于已经到期和即将到期的配套商业网点统一回租回购，用于连锁化、品牌化的社区商业项目和社区菜店、便民餐饮、养老服务机构等社区生活性服务业发展。

（五）完善市场准入与市场监管政策，促进生活性服务业规范发展

坚持放管并重的原则，在不同环节、不同层次上放宽市场准入的同时，进一步加强市场信用体系建设，完善市场监管体系。一是进一步放宽文化、健康、养老等生活性服务行业的市场准入限制，着力打破垄断，探索在不同环节、不同领域建立负面清单的管理模式，鼓励社会资本参与生活性服务业发展。

二是推行从业人员持证上岗制度。从业人员持证上岗是发达国家促进生活性服务业规范发展的通例。法国、意大利、新加坡等发达国家要求住宿餐饮、居民和家庭服务业等生活性服务业从业人员必须经过严格培训，具备从业资格才能上岗。在放宽行业市场准入的同时，必须加强从业人员市场准入资格管理，对家政、养老等生活性服务行业从业人员实行持证上岗制度。

三是借鉴上海网络约租车平台监管模式，对住宿、餐饮、家政等网络交易第三方平台实行许可证制度，个人参与者通过平台审核后获取从业资格上岗证。由网络交易第三方平台对个人参与者的信用进行背书，并统一购买强制责任险。

四是推进标准和认证制度建设。完善生活性服务行业标准体系，促进标准推广和实施，加快建立生活性服务业认证认可制度，在重点领域开展服务认证示范工作。

五是加快推进信用体系建设。推进生活性服务行业监管信用信息平台建设，建立健全企业和从业人员信用记录、披露和使用制度，鼓励行业协会开展企业信用等级评定工作。进一步完善企业诚信黑名单制度，强化社会道德谴责，约束市场经营主体的失信行为。

1.路红艳.加快创新我国生活性服务业发展模式［J］.中国经贸导刊，2013（10）

2.路红艳.国外生活性服务业发展的政策与启示［J］.商场现代化，2013（11）

3.俞华，路红艳等.把扩大生活服务消费培育成新增长点［J］.中国国情国力，2015（10）

◆F061.9 文献标识码：A

路红艳（1976-），女，吉林省梨树县人，商务部国际贸易经济合作研究院副研究员，经济学博士，研究方向：市场流通、服务经济。

武芳（1978-），女，山西省晋城市人，商务部国际贸易经济合作研究院副研究员，研究方向：服务开放。