联合国观摩后的“山塘模式”——长沙市岳麓区洋湖街道山塘村坚持“制度+”模式打造“廉洁村”

文_本刊记者

联合国观摩后的“山塘模式”
——长沙市岳麓区洋湖街道山塘村坚持“制度+”模式打造“廉洁村”

文_本刊记者

一个小小的城郊村，联合国竟然组织6个国家观察员全程观摩其换届选举。此后，来自国家民政部、省、市、区的目光一次次聚焦，一片片赞扬声涌向这个看似不起眼的小村子。这个广受好评的小村子叫山塘村，坐落在长沙市岳麓区的西南城郊，隶属洋湖街道。

山塘村地理位置优越，水陆交通便利，与北去湘江并肩而行的潇湘大道穿村而过。从该村驱车前往长沙市中心与湘潭市，不过半小时路程。紧邻洋湖湿地公园南大门的山塘村，被鲜花绿草团团包围。这是一个典型的城郊村：村内，鸟语花香；村口，高楼耸立。在这片3.5平方公里的土地上，山塘村裹着浓浓的都市气息，正迅速为现代文明村的典范。山塘村的魅力，要从该村务实创新的“制度+”模式说起……

“制度+民主”：确保“源头清水”

记者获悉，山塘村早在2001年12月就成为联合国教科文组织的观摩试点单位之一。当时，山塘村作为全国唯一村级换届选举示范点，联合国教科文组织组织了6个国家的观察员全程观摩了该村村委换届时首创的“公推直选”模式。我国的卫生部、中南六省的相关负责人一行也来到山塘村，见证了“公推直选”的做法。对很多人来说，“公推直选”在当时是个新鲜事物，于是小小的山塘村一下子成为很多人眼中的“明星村”，“山塘模式”也成为该村最初的代言词。

山塘村当年的“公推直选”到底是什么？何以引起了联合国教科文组织和国家卫生部如此高度的重视？山塘村现任村支部书记吴建新担任此职已经13年了，他对山塘村的发展史和现状了然于胸。吴建新对记者说，其实，简单地说，“公推直选”就是在村级换届选举中，按照“只定人数，不定人员”的原则，由村民、党员直接提名推选村支两委候选人员，并通过竞职演说、选民提问、投票唱票等环节程序，直接差额选举产生“两委”委员、村代表、村党代表。山塘村村主任徐文泽介绍，与村支委“公推直选”相伴而生的另一个山塘村民主模式，是村委换届中的“海推直选”，其做法与“公推直选”差不多。“公推直选”与“海推直选”，开创了全国村级组织换届选举的改革先河。

“公推直选”“海推直选”大胆引入民主监督管理思想，体现了山塘村全体村民在基层管理方面敢为人先、敢于尝试的探索精神。村支委“公推直选”、村委“海推直选”模式极大地发展了基层民主，山塘村多年来之所以一直能做到“零上访、零举报、零失误”的好效果，主要应归功于推行了这两种基层民主模式。

“关键是实行‘制度+民主’。就基层民主而言，我们探索出了‘四二一’议事工作法，拓宽村民民主决策渠道，同时探索出了‘三三’人才监管机制，确保选人用人公开公平公正。这样，真正体现出了全体村民的意愿，让全体村民能心服口服。”吴建新说。

据介绍，从2006年起，山塘村就率先推行了“四二一”议事工作法：明确凡涉及群众切身利益的重大村务，一律要通过“四议”“两公开”“一备案”的规定程序，即村党支部提议、支村“两委”班子合议、村党员大会审议、村民代表大会或村民大会决议；决策结果和执行结果两公开；街道对村级重要事项的表决结果进行备案。该制度使村务更加民主透明，实现村级治理从“为民做主”向“由民做主”质的飞跃， 该村重大事项决策和实施都得到群众的全力支持。

同时，山塘村十分注重人才队伍的梯队建设，突出选培“三关考察”：把好党员发展关口，即调查走访群众；组织地方人大代表、政协委员、知名人士专题座谈；实地考查候选人带头发展的能力和实绩。注重“三环审核”，把好村组后备干部选培关：采取自荐、举荐、推荐等多种方式公开报名；由村纪委委员联合村务监督委员会对考试、阅卷环节全程监督；由村支“两委”在民主酝酿基础上讨论确定具体人选。这种人才监管机制，能融民意和组织考察于一体，充分体现公开、公正、公平原则，在源头上确保“清水”，有效防范了选人用人的不正之风。

“制度+执行”：强化“车头牵引力”

俗话说，“火车跑得快，全靠车头带”，有了好的制度，还要有带头坚决执行好制度的村支两委班子。那么，由“公推直选”“海推直选”产生的村支两委班子，在制度执行方面究竟是如何真正实现基层民主的呢？采访时，正在山塘村驻村工作的长沙市委组织部党代表办副主任杨凤祥对山塘村的工作和发展给予了高度评价，他说，山塘村的村支两委班子在全体村民中树起了制度执行的楷模，正是这种刚性的制度执行力和人性化的爱民情怀，让村支两委班子有了强劲的“向心力”“凝聚力”和“牵引力”，成为村民心目中的坚强后盾。

“我们严格制度执行，让‘用制度管人管事’真正落到实处。”吴建新介绍，山塘村健全完善的制度体系是加强管理、防控腐败、促进廉政的根本保证。据悉，“制度+执行”具体体现在优化制度的体系设计、树立制度的公共权威、强化制度的执行落地这三方面。

优化制度的体系设计。山塘村按照行事有序可循、办事有据可依的要求，建立了科学严密、完备管用的制度体系，为强化党风廉政建设提供了“有力武器”。在村民自我管理上，制定了《村民自治章程》《村规民约》等，对村民利益分配、承担义务等方面进行了细致规定。在财务管理上，制定了《村级财务制度》《村务监督委员会制度》《组账村代管办法》等规范约束，资金使用更加科学严谨。在党员干部管理方面，制定了《廉洁自律规定》《村民组干部行为履职规范》《党员目标考核办法》等，党员带头示范作用充分彰显。在村级管理方面，制定了《领导班子议事决策制度》《村民代表会议制度》等，科学民主思想得到深入贯彻；在内务管理上，有《村干部考勤工作制度》《农贸市场物业管理制度》《雷锋爱心基金会管理制度》等，工作开展有条不紊、有章可循 。

树立制度的公共权威。全村上下对制度保持高度敬畏之心，按照严格执行“零容忍”，平等执行“无例外”的要求，不折不扣执行制度，在实践中维护制度的公正性、权威性。坚持发挥村民（代表）大会制度作用，重要事情均交由大会表决通过；大到收益分配、安置建设，小到农网改造方案、市场管理办法等，均按程序交会议表决。拆迁补偿标准和奖励政策，从不因人而异，因户有别，党员干部不仅无特殊，还必须带头拆在先。“五星级农户”“和谐文明家庭”等各类评比，不仅坚持一个标准，而且对党员干部、知名人士要求更严，稍有瑕疵，即予取消。财务管理严格落实廉政建设各项规定，报批手续要求全，使用范围控制严，全村15个村民小组，涉及资金多则数千万，从未有过违规开支，从不违反财经纪律。村干部在遵守制度上自觉带头，不参与承包村内工程项目建设；村里确定的村务工作例会，支、村两委相关负责人从未以任何理由随意更改过，十几年来总是准期准点参加。制度执行人人自觉，既彰显了制度的刚性，又赢得了群众的口碑和信任。

强化制度的执行落地。山塘村不少制度配套规定了奖惩条款，支、村两委赏罚分明，奖惩兑现，坚决执行。为加强村民小组自身管理，该村制定了《村民小组目标管理考核办法》，进行绩效考核，实行百分制，涉及考核内容百余项，年底均依考核分数兑现奖惩。2012年，该村启动“村对组”拆迁工作考核奖励办法，规定拆迁时限与奖励金额挂钩，实行快拆多奖，延期无奖，有力加快了拆迁进度。该村对取得独生子女证的家庭，在集体资金分配上，给予奖励倾斜，如果再次生育，就实行增加分配份额的3倍罚款，并从后续分配中扣除。各类奖惩规定兑现较真，支村两委的工作得到了村民的大力支持拥护。

村委会成员商讨山塘村规划

“制度+监督”：织密廉政“防护网”

记者还了解到，山塘村重视监督工作，注重监督机制运行与监督意识培育，积累了一套以村务公开为重点、以财务监督为核心的监管机制。

“兜底公开”不保留。山塘村的监督管理制度中，没有不能公开的事项，没有不能公开的数据，没有不能公开的地方。按照“村民关心什么就公开什么”的原则，制订了党务、村务、财务、组务“四务”公开目录。明确党务公开11项，包括党支部重大决策及执行、党员发展、党费管理等；村务公开19项，包括村民集体决策及实施、拆迁安置、收入分配、低保户评定等；财务公开17项，包括村级财务收支、固定资产租赁、工程承包、专项资金拨付、干部工资报酬等；组务公开主要是对村级事务公开中涉及本组情况的逐项细化公开。同时，随时根据村民要求，按一定程序，增加公开项目内容。

“全面公示”无例外。山塘村坚持阳光公示，通过栏板、电子屏等多种途径，广泛告示，给老百姓明白，亮村干部清白。在公开时限上，明确每季首月15日为固定公开日，财务往来较多时每月公开，涉及村民重大利益以及群众普遍关心的事项即时公开。村民小组每半年公开一次，有需要时与村级同步配套公开。在公开方式上，一是栏板公开。全村设置村级事务公开栏20个，组级事务公开栏15个。二是会议公开。定期召开村情通报会，同时结合党员大会、村民（代表）大会、“双述双评”等通报重大事项。三是点题公开。对村民点题要求公开的内容，在向点题者直接公开的同时对外公开。四是“清单”入户公开。对财务收支等焦点问题，定期印制明细清单发放到户，直面群众。

“村务监督”全方位。2013年，山塘村整合村务公开监督小组、民主理财小组等监督机构，实行村务监督委员会制度。村务监督委员会由村民大会议推选产生，任期与村民委员会相同，由3人组成，规定支、村两委成员、集体经济组织负责人、村民组长等及其配偶、亲属或有其他特殊关系的人员不得担任。主要职责是对村级事务、财务开展监督工作，其中最重要的工作就是对应经而未经村民集体表决，擅自作出决定的工作行为提出纠正意见，以及对集体决策事务进行跟踪监督执行。村务监督委员会自成立以来，先后十余次对涉及村务公开、“三资”管理等方面工作提出改进和纠正意见，均被采纳和整改到位。山塘村集体资产达2亿元，农贸市场、商业街、物业大楼等建设全程由村务监督委员会监督，没有出现违纪违规问题。

“组账村代管”广覆盖。为破解村民小组资金监管难题，该村创新了“组账村代管”工作办法，实行“六统一、五规范、四不变”的制度管理。在组账代管中，统一财务人员选配，统一账本和票据，统一资金审批手续，统一核算记账行为，统一上墙入户，统一印章票据归口管理。同时，规范银行账户管理，进行村组双控；规范报账场所，统一设在村部；规范支出逐级审批，实行党小组长预审、村民组长审批，超标支出须经党员代表会或户主大会讨论通过；规范投资建设管理，超额投资建设，须报村委会批准，并经户主大会表决，实行公开招标；规范收支管理，规定村民小组原则上不得有招待类费用支出等。“四个不变”，即资金使用权、审批权、监督权不变，资金收益权、分配权不变，以组为单位的基本核算不变，民主理财制度不变。“组账村代管”有效避免了村民小组财务乱象，确保了资金安全，提高了资金使用效益。

事实上，除了“制度+民主”“制度+执行”“制度+监督”之外，山塘村还将“制度+规矩”切实落实到了党风廉政建设的每一个细节。受良好党风民风的影响，山塘村才有了风清气正、秩序优良的局面。党风清带动民风淳，群众崇俭尚德，生活简朴，无大操大办婚寿宴请的不良风气，无讲排场、摆阔气、论攀比的不良行为；广大村民行为习惯文明，文化活动健康；全村村容村貌整洁，社会秩序井然，人民安居乐业。“山清、水清、风清、莲清”，也就理所当然地成为山塘村的“文化logo”，成为全体村民一种共同的价值认同。