中亚五国FDI法律制度的对比研究

岳侠+钱晓萍

摘 要： 外国投资市场准入法律制度是一国平衡经济监管权和开放国内投资市场间最重要的砝码。各国吸引外资基本上都是以吸引外国直接投资（Foreign Direct Investment，FDI）在本国成立企业为主要目标。随着“一带一路”建设的推动和发展，位于丝绸之路沿线的中亚五国作为中国最具潜力的投资东道国，其外国投资市场准入法律制度各具特色。全面了解和比较相关法律规定，是中国投资者做出投资决策之前的必备工作。

关键词： 中亚五国； 外国直接投资； 投资准入法律制度； 投资建议

中图分类号： F136 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.03.029

外国投资市场准入法律制度是投资东道国以法律规范的形式，规定外国投资者进入本国市场，从事投资经营活动应达到的标准。① [1] 外资准入法律制度作为东道国控制外资的主要手段，是一国平衡经济监管权和开放国内投资市场间最重要的砝码。世界上没有任何一个国家对外完全开放本国经济，经济发展程度不同的国家，对于外资市场准入法律制度的选择，根本上取决于市场开放与国内利益保护之间的适当平衡。[2]

“丝绸之路经济带”战略构想提出已有两年多时间，丝路基金和亚投行这两个用于丝路沿线国家投融资的平台机构也已正式运行。作为丝路沿线的重要国家，中亚五国吸引的中国直接投资额近年来增长迅速：一方面丝路沿线的中亚国家有意搭乘中国经济发展的便车，纷纷将吸引中国投资作为刺激本国经济增长的途径；另一方面向丝路沿线的中亚国家投资，对于中国国内调整产业结构、消化过剩产能、保障能源安全等具有积极作用。因此全面了解中亚五国外国投资市场准入法律制度，对有意进军中亚市场的中国投资者来说，是做出投资决策前必须做好的准备工作。

一、外国投资行业准入和地区准入的规定

由于各国自然资源条件、支柱产业和经济发展战略的差异，其外国投资法大都首先从行业、地区对外资进入本国市场做出鼓励、限制或禁止性规定。

（一）资源领域外资准入的比较

中亚国家具有丰富的自然资源，开放资源领域也是这些国家在经济发展初期吸引外资的重要筹码。但随着资源领域外资规模的扩张，有些国家已经意识到资源的重要性和不可再生性，并逐步修改法律引导外资投向非资源领域。

哈萨克斯坦在近几年先后修订了《投资法》、《税法》、《矿产法》等几部涉及外国投资的重要法律，在资源领域对外资增加了诸多限制，已经对外资进入哈萨克斯坦矿业市场构成了实质障碍；乌兹别克斯坦允许外资进入能源开发领域，但要求在能源及重点矿产（如铀）开发领域，外资占比不得超过50%。①其他三个国家无明确的法律规定限制外资投向其国内的资源领域，其中土库曼斯坦、塔吉克斯坦两国甚至明确鼓励外资投向其资源或能源开发领域。

（二）非资源领域外资准入的比较

除自然资源开发外，中亚五国鼓励外国投资者投资旅游业、农业产业、化工业、设备制造业和信息技术行业。②具体而言，哈萨克斯坦特别鼓励外资投向非资源领域。（俄白哈关税同盟成立后，这一倾向更加明显）[3] 吉尔吉斯斯坦鼓励外资投向其农业、交通运输、环保等领域；土库曼斯坦鼓励外资投向纺织业、基础设施建设、旅游业；水电工程、交通行业、农业以及铝锭、农产品深加工则是塔吉克斯坦鼓励的重点投资领域；乌兹别克斯坦则在无线电子、轻工业、食品工业、制药等行业鼓励外资进入并从税收方面给予减免优惠。③

在行业准入的禁止或限制方面，吉尔吉斯斯坦对外资没有任何行业准入的限制，而其他四国各具特色。哈萨克斯坦除对资源领域有明确限制性导向之外，对外资进入其他领域（不涉及哈国家安全的领域）没有行业限制或禁止规定，但对进入某些特殊领域（如银行业、保险业、建筑业）的外资股权占比有不同的上限。④ 乌兹别克斯坦除对进入能源和重点矿产开发领域的外资有股权限制外，航空铁路等行业实行国家完全垄断，并未对外资开放。塔吉克斯坦则明令禁止外资进入博彩业，而对进入其军工、金融、法律服务、航空等领域的外资通过政府颁发许可证的制度予以限制；土库曼斯坦则对卫生、制药、航空、运输、旅游、金融、电力、通讯等数十种行业实行许可证管理制度，外资在这些领域将面临重重限制。

（三）外国投资地区准入的比较

像中国一样，很多国家在吸引外资发展经济时都会在其国内划定经济特区，对在区内投资的外商给予特殊优惠，中亚国家也不例外。

2014年1月，吉尔吉斯斯坦通过新版《自由经济区法》，从税、费、审批手续和费用等方面，对在该国已有的四个自由经济区和新设的高新技术园投资的外国资本给予更多优惠；⑤乌兹别克斯坦也先后依据三个总统令设立了三个工业特区，区内企业视投资规模享有3-7年的税费减免；土库曼斯坦在2007年设立阿瓦扎国家级旅游区，对在该区内投资的外国资本在一定期限内免除各方面税费，并从劳务签证、金融保险、交通运输等方面给予优惠；塔吉克斯坦也规划了4个自由经济区，至2014年底已有三个接纳企业入驻，塔国同样从税收、土地租金等方面予以特殊优惠；而哈萨克斯坦2013年修订了《特别经济区法》，也对在其10个经济特区、6个国家级科技园、3个地区级科技园和7个工业园内投资的外资企业给予更多的税费减免和劳务引进的优惠。

二、外资企业的设立形式和出资形式

各国吸引外资基本都是以吸引外国直接投资（Foreign Direct Investment，FDI）在本国成立企业为主要目标。每个国家对在本国设立企业的形式有不同的法律要求，对外资企业是否具备独立的法人地位也有不同规定。

（一）外资企业的设立形式

中亚五国投资法中对于外资在其国内设立企业的模式并无统一规定。

哈萨克斯坦允许外资设立的企业形式包括分公司、代表处或其他有法人资格的企业实体；吉尔吉斯斯坦允许外资设立企业的形式包括个体企业、两合公司、有限公司、股份公司、代表处和分公司；土库曼斯坦允许外资设立全资企业（类似于中国的外商独资企业），或与土方合作成立合资公司，或成立分支机构；塔吉克斯坦则对外资设立企业的形式没有限制；乌兹别克斯坦法律规定外资可在乌设立股份公司、有限责任公司、合伙公司以及合作社等形式的企业。

通过对比不难发现，各种形式的公司和分公司、代表处是中亚五国都允许外资设立的企业模式。而对这些形形色色的企业形式，哪些具有独立法人资格，哪些不具有独立法人资格，不能仅凭其名称判断，还需要结合各国法律进一步具体认定。

（二）外资企业收购国内企业股权的规定

除了允许外国投资新设各种形式的企业外，中亚国家大都允许外资在遵守其国内法律的前提下，通过并购的模式收购其国内现有企业的全部或部分股权。

除土库曼斯坦目前对外资并购尚没有直接的法律规定外，哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦对外资收购其境内现有企业都有较为详尽的规定。如塔吉克斯坦规定收购资产总额超过400万索莫尼（塔吉克斯坦货币单位，约合80万美元），需得到塔政府反垄断局的同意，以防止外资收购造成某些行业领域的垄断局面或影响市场良性竞争；乌兹别克斯坦要求收购者承诺，在收购后一定时间内保证投入承诺的资金或先进的生产工艺或设备；哈萨克斯坦则要求外资收购哈企业股份后，该企业应重新登记注册，外资并购银行、保险、资源领域企业或并购可能导致垄断的，要求必须经过哈相关机构的审核许可。①

（三）外资企业出资形式的要求

对于外国投资的出资形式，也就是哪些形式的财产可以作为合法资产用于投资，五国法律规定则大同小异。

现金货币、包括机器等生产设备在内的实物、知识产权、土地等不动产使用权是中亚五国法律都认可的合法出资形式。例如哈萨克斯坦规定：“有限责任公司的注册资本的投入可以是货币、有价证券、实物和产权，其中包括土地使用权和知识产权，也可以是其他财产。”② 塔吉克斯坦明确规定：投资是“指所有的物权形式 （除自用财产，或与销售未加工商品有关的投资活动），包括据投资者依法所拥有、和为获取利润（收入）和（或）取得其他重要成果对项目投入的资金、证券、生产工艺设备和知识产权”，“投资形式包括：不动产、证券、知识产权”等。③土库曼斯坦允许的投资形式则包括外汇、其他货币财富及土库曼斯坦货币，动产和不动产，股票、债券，任何有价值的知识产权，有偿服务等。④ 值得注意的是，（1）五国对知识产权范围的认定不同，因此能够作为投资的知识产权的范围就有差异，被一国法律认可为知识产权的东西，在其他国家未必会得到承认；（2）中亚五国法律都禁止外国人取得其土地所有权，依据各国法律履行审批手续合法取得的土地使用权，在中亚五国是一种合法的出资形式。但各国规定外国人取得土地使用权的期限长短不一，如哈萨克斯坦规定租期最长为10年（到期可申请延期，但并不必然会被批准），而塔吉克斯坦规定的土地使用期限最长可达50年。

（四）运用BOT投资模式的比较

对于经济发展水平较好的国家近年来应用较多的BOT投资模式，中亚五国的情况则差异明显。

发展水平最高的哈萨克斯坦已于2006年通过《特许经营法》明确引进了BOT投资经营方式，近几年也在电力、交通、市政基础设施、废物回收处理等领域大量运用BOT模式。只是截止2014年，仍未有中资企业在哈成功运用过BOT模式。而其他四国到2013年底为止，基本上没有应用BOT投资模式的成功先例。

三、对外资企业雇佣员工的限制

各国吸引外国直接投资最主要的目的之一就是提供就业岗位，增加本国居民的就业率。尽管中亚五国中除哈萨克斯坦教育水平较高、工人素质较好外，其他四国熟练技工都比较短缺。但中亚五国都通过严格的法律手段保护本国居民的就业需要。这些手段包括：一是限制外籍劳工的入境以降低本国居民的就业竞争压力，包括设置苛刻复杂的审批程序、条件和严厉的惩罚措施阻止外来劳工的入境；二是直接规定外资企业中本地员工就业岗位和比例以提高本国居民就业率。

（一）设置外籍劳工入境许可证制度

限制外籍劳工入境方面，中亚五国无一例外都实行许可证制度，要求外籍劳工入境之前必须先取得工作或劳动许可证。发放许可证时，都将外籍劳工限制在技术、管理岗位或本国国内无法满足的岗位，并划定有效期。

吉尔吉斯斯坦规定外企领导专家的许可证有效期为1年，可逐年延期，普通职工许可证有效期不超过2年，个体企业主许可证有效期不超过3年；土库曼斯坦对外籍劳工发放的劳动许可证，只规定了1年的有效期；乌兹别克斯坦对总经理职务的岗位才发放1年的工作许可证，其他职位只发放半年的工作许可证；哈萨克斯坦更是通过每年制定劳务配额并向各州下达配额的方法控制外籍劳工的数量。

除明确规定许可证有效期限外，五国对外籍员工在颁发许可证方面还规定了一系列比较复杂的申请审批程序。五国都要求，由拟用工的雇主向法定的主管部门提交法定申请资料，而主管部门的审批流程和审批结果都有着较大的不确定性。此外，有些国家还规定在申请劳务许可时还需缴纳一笔许可费，如塔吉克斯坦规定的许可费就高达1500索莫尼（约合316美元），哈萨克斯坦也规定要缴纳相当于20个月“月核算基数”的许可费。由于五国的政府部门工作效率和廉洁程度都不能让外来投资者满意，所以劳务许可程序本身又在某种程度上起到了拒绝外来劳工进入五国国内就业市场的作用。⑤

（二）严格保障本国员工的岗位比例

在规定本国员工的岗位比例方面，除吉尔吉斯斯坦相关数据不详之外，其他几个国家有着类似的严格要求。哈萨克斯坦对员工本地化比例的规定最为苛刻：《哈萨克斯坦含量法》要求外企中一般员工全部本地化，中高层管理岗位本地员工占95%以上。劳务配额方面，2014年规定引进外籍劳务配额不超过该国劳动力人口的0.7%，以此计算的配额只有6.02万人。① 但为了改善其投资环境吸引更多外资，哈国在2014年4月又规定：投资者在实施投资项目期间和项目投运1年后的第一年可以免配额和免许可使用外国劳务。②

其他发展水平较差的几个国家也都有类似规定。例如，塔吉克斯坦之前要求外资企业中塔方员工人数不得少于总人数的70%，这也就意味着外籍员工总数不得超过企业职工总数的30%，虽然2007年修订的《投资法》中取消了这一规定，但在2008年通过政府令的形式，沿袭了这一限制措施。土库曼斯坦规定外企中外籍员工比例同样不能超过30%。而乌兹别克斯坦对外企中外籍劳工的比例规定也很苛刻，要求外籍员工与本国员工的比例不能超过1：7，而且在实际操作中也将外籍员工的比例控制在10-20%。

四、对中国企业投资中亚五国的国别建议

（一）中国在中亚五国的投资现状

近年来中国在中亚五国的投资额逐年上升，已成为中亚国家的主要投资来源国之一，更是吉尔吉斯和塔吉克斯坦的第一大投资来源国。[4] 中国对中亚五国近三年来直接投资的存量和流量如表1所示：

中国对五国的投资领域各有侧重：在哈萨克斯坦，投资主要集中在资源开发利用、农产品加工、电信、餐饮、制革等领域；在乌兹别克斯坦，主要在资源开发、铁路电信等基础设施建设、化工等领域；在土库曼斯坦，投资主要在油气、交通通讯、农业、纺织等行业；在吉尔吉斯斯坦，集中在贸易、工程承包、资源开发、农牧业轻工业等领域；在塔吉克斯坦，主要从事矿业、农业、电信、建材等行业。

（二）对中国投资者的投资国别建议

一个国家的投资环境是影响投资者决策的主要因素。综合对比中亚国家的投资环境，哈萨克斯坦无疑是中国企业投资的首选地。但一国也可以通过优化外国投资准入法律制度快速改善本国投资环境。乌、土、吉、塔四国这一两年通过完善法律、设立经济特区、加大对外资的税费优惠，对外资的吸引力明显增强。

1. 哈萨克斯坦

哈萨克斯坦近几年来对外资采取了越来越多的限制，或取消了对外资的特殊优惠，这一点在采矿业表现最为明显。另外，无论投资哪个行业，投资者都需要考虑《哈萨克斯坦含量法》对原材料本地化和员工本地化的要求。考虑到哈萨克斯坦对资源领域的保护和对资源领域的外资日趋严格的限制，中资企业在选择投资哈萨克斯坦时，应对此特别关注。而在银行、保险、建筑行业的投资，投资者需要满足哈国要求外资占比分别不超过25%、50%、49%的法律规定。地广人稀的哈萨克斯坦是小麦等农产品的主要出口国，而经济的发展必然带来对生活水平的改善需求。在哈萨克斯坦鼓励外资投入的众多领域中，笔者建议中资企业投向农业领域和与民生相关的轻工业和商业领域。

2. 土库曼斯坦

土库曼斯坦的天然气储量位居世界前列，也是中国天然气进口的最主要来源国，加之该国一直将能源视为国家经济发展的支柱产业，对能源领域的外国直接投资持支持鼓励态度，对有意在中亚地区投资能源领域的中资企业来说，土库曼斯坦应是不二选择。此外，2013年1月，土总统签署了《关于国有资产私有化法》和《2013-2016年国有企业私有化计划》，2014年下半年土方已先后分七批公布了私有化的企业名单，涉及消费品领域、食品加工业、畜牧业、建筑业等。以这几个月私有化的频率和步伐来看，土库曼斯坦对国企改革的力度之大前所未有。而对于历次通过拍卖实现国有企业私有化的做法，土国都不限制竞拍参与者的身份，外国公民和法人都可平等参与竞拍。④对于经验丰富且有意进军中亚国家的中资企业来说，完全可以利用这样的机会进入土库曼斯坦鼓励的相关领域进行投资。

3. 乌兹别克斯坦

中国企业如欲进入中亚资源行业，乌兹别克斯坦也是值得考虑的选项。该国不但有丰富的油气资源，还有丰富的矿业资源。虽然乌兹别克斯坦也对其重点资源有所保护，但并未像哈萨克斯坦那样全面限制在其资源领域的外国投资。另外，作为传统的农业国和世界十大棉花出口国之一，棉花、果蔬、粮食等农产品也是该国主要资源。对乌兹别克斯坦资源领域特别是油气领域以及农业领域的投资，必然会取得不错的投资收益。

4. 塔吉克斯坦

塔吉克斯坦虽然各方面都很落后，但2013年它在营商环境方面取得的进步赢得了世界银行的高度赞许。作为世界排名第一的水资源大国，水电兴国是塔吉克斯坦的国策，特殊的地理位置使其成为欧亚大陆交通上的关键环节，但落后的供排水系统和交通运输条件使其无法充分开发利用这些丰富的资源。如果塔吉克斯坦能够继续其在改善投资环境方面的努力，进军其水电资源、交通、矿产、农业等领域的投资者应有较好的投资收益。从发展后劲来看，落后的塔吉克斯坦也是中国投资者获取投资收益的较好选择。

5. 吉尔吉斯斯坦

吉尔吉斯斯坦近两年来政局趋稳，但落后的基础设施是其经济发展和吸引外资的瓶颈。虽没有哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦那样丰富的资源，但吉尔吉斯斯坦黄金、汞和水资源储量也是位居世界前列。2015年年初，吉尔吉斯斯坦地矿署拟缩短矿产使用许可证和其他许可证申请的审核期限、限时答复并责任到人①这意味着吉国将加大对其境内矿产资源开发利用的力度。农业一直是吉尔吉斯斯坦的经济支柱，交通通讯则是经济发展必不可少的基础行业，这些也是该国鼓励外资进入的重点领域。因此，选择矿业、农业、交通通讯等领域应是意欲投资吉尔吉斯斯坦的中资企业的重点选择。

参考文献：

[1]李科珍.我国外资准入制度的现状、问题及其重构[J].北方法学，2011，（1）：153-160.

[2]钱晓萍.国际投资条约准入规则研究与中国的实践[J]. 现代财经，2014，（5）：93-104.

[3]中国人民银行乌鲁木齐中心支行课题组.中亚国家的FDI及中国对中亚国家投资情况分析[J].金融发展评论，2012，（1）：140-147.

[4]岳侠、钱晓萍.中亚五国投资环境比较研究：中国的视角[J].亚太经济，2015，（2）：73-78.

[责任编辑、校对：党婷]