烟草业，能否打响建立公平竞争审查制度的第一枪？

作为仅剩的专营行业，同时也作为已被查处过违反《反垄断法》行为的行业，烟草业能否真正率先打响建立公平竞争审查制度的第一枪、主动推进变革，值得关注

2016年7月1日启动落实的《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（下称《意见》）虽渐渐淡出公众焦点，但已开始悄然推进。

7月27日，国家发改委印发《关于贯彻落实〈关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见〉委内工作程序的通知》，率先明确“请各司局高度重视，深入学习《意见》精神和要求，切实做好公平竞争审查工作，防止出台排除、限制竞争的政策措施”。

8月22日，江苏省发布《公平竞争审查制度实施意见》，成为第一个就建立公平竞争审查制度做出响应的省级地方政府，随后湖南省也公布了相关政策落实细则。

而更值得关注的，可能当属第一个就建立公平竞争审查制度做出响应的行业主管部门——国家烟草专卖局。

众所周知，在盐业公布市场化改革，将逐步结束2000多年的专营体制后，国内除了铁路系统外，全国范围内法定专营行业就只剩下烟草业。那么，作为公认的“垄断行业”，率先由国家烟草专卖局、中国烟草总公司在2016年8月17日印发《建立公平竞争审查制度 推动行业持续健康发展》的意见，可以视为争取主动贯彻国务院《意见》精神，尤其是在8月26日《中共国家烟草专卖局党组关于专项巡视整改情况的通报》再次从侧面证明——行业主管部门扭曲竞争、恣意干预市场的行为往往与相关官员贪腐违纪存在因果关系。

根据国务院网站和烟草总局转发《东方烟草报》逯延津的报道，国家烟草专卖局、中国烟草总公司强调：“各级烟草专卖局、烟草公司及其他相关单位在制定市场准入、招标投标、经营行为规范等涉及市场主体经济活动的规范性文件和其他政策措施时，应当进行公平竞争审查。要以法律法规为最终审查标准，实行自我审查与外部监督相结合的审查方式。行业各单位要及时建立工作机制，建立由计划、专卖、法规、销售等部门组成的审查工作机构，负责对本单位制定发布的政策措施实施公平竞争审查；有序清理存量制度，按照‘谁制订、谁清理的原则，结合规范性文件定期清理制度，对照公平竞争审查标准，对现行有效的政策措施进行筛查；定期加强评估完善，总结问题和不足，制定整改措施，推动公平竞争审查制度取得实效；扎实做好宣传培训，做到真学、真懂、真用，把促进公平竞争、发挥市场作用与专卖制度的特点结合起来。”

遗憾的是，从目前的报道来看，国家烟草专卖局、中国烟草总公司并未能公开指出至今仍旧留有政企不分色彩、普遍存在“一个机构、一套班子、两块牌子”现象的烟草行业，到底有哪些行为涉嫌违反《反垄断法》，阻碍公平竞争。

值得注意的是，2014年以来内蒙古自治区、山东省、辽宁省工商局反垄断执法机构各查处了一家市级烟草专卖企业。这些企业在销售畅销烟时，要求商户必须同时采购一定数量的非畅销烟。

鉴于中国目前对烟草行业实行专营管理，各地烟草制品的销售均由国家烟草总公司及其下属各省的烟草公司独家经营，在相关分销市场上具有法定的独占地位。因此，内蒙古自治区、山东省、辽宁省工商局反垄断执法机构适用《反垄断法》查处这些搭售行为是适当的，与我国烟草专卖制度本身并不冲突。

实则，烟草公司搭售非畅销烟的现象在全国普遍存在，且往往搭售的是各省本地烟草公司生产的烟草制品。这不仅扭曲畅销烟与非畅销烟间的竞争，不利于卷烟厂间、烟叶主产区之间的优胜劣汰，更有可能被用来实现地方保护主义，使过分依赖烟草业的地区缺乏结构转型的压力。

而这种强卖方式直接挤压的是那些本不愿分销非畅销烟的经销商。后者则只能通过抬高畅销烟价格，来补贴因低价清理非畅销烟库存而带来的损失，进而最终将这部分成本间接转嫁给畅销烟的消费者。

有鉴于此，考虑到各地烟草公司搭售行为的普遍性，以及相关利润最终归属国家烟草总公司的事实，更适宜由工商总局直接依据《反垄断法》调查中国烟草总公司，而非仅仅个别地方工商局查处省内某一县市层面的违法行为。

烟草专卖单位目前仍政企不分。这客观上让工商总局很难像调查利乐、微软、阿里巴巴那样，直接调查仅与其有一街之隔的中国烟草总公司及其各省公司的搭售行为，更难以区分上级烟草专卖单位要求下级单位完成搭售任务的做法究竟属于企业行为，还是同样违反《反垄断法》的滥用行政权力限制竞争行为。

诚然，烟草专卖带来的利润甚至超过石化、电信等自然垄断行业（例如，中国烟草总公司2014年的利润1649.40亿元，超过中石油和中移动的总和）， 所以烟草行业的市场化改革也难免会比盐业专营难得多。

维持烟草专营并非仅仅为了获得垄断利润，而是为了通过专卖管理，控制香烟生产质量、保护消费者利益。那么，为了保护公众健康、保障由国家财政支持的医保体系得以可持续发展，响应习近平总书记在全国卫生与健康大会的讲话精神，烟草业更有必要做出一些有利于市场竞争的改革，减少专营机制对市场竞争的扭曲，更多借助市场无形的手来提高烟草制品质量，例如：在全国范围内禁止各地烟草公司搭售非畅销烟，加快促进烟草制品优胜劣汰，提高经营效率，减少劣质烟草制品对烟民、二手烟受众的危害，节约医保开支。

事实上，不仅烟草行业，各界一直对各行业主管部门设置的许多不利于市场竞争，或者涉嫌地方保护、歧视非公经济的政策和措施多有诟病，认为其是阻碍国内经济发展、结构调整以及扩大民间投资的主要障碍，成为限制市场竞争发挥基础性作用的重要原因。只是长期以来，中国反垄断执法机构在规制行政机关滥用行政权力限制竞争行为上的透明度仍显不足，2013年商务部、税务总局牵头开展的消除地区封锁、打破行业垄断工作，以及国家发改委负责召集的经济体制改革工作部际联席会议也同样缺乏披露和全面梳理违法案件，因而难以起到杀鸡儆猴的作用。

从国家发改委已公布的案件不难看出，在电信、交通、医疗，甚至保险、证券等行业，都存在着行业主管部门违反《反垄断法》滥用行政权力的行为（参见笔者文章《曝光“束缚市场竞争的手”》，载于《东方早报》2015年1月25日）。

而在水泥、钢铁、航运等产能、运能过剩行业，主管部门也存在如何避免“救市”措施违反《反垄断法》的问题。

例如，在工商和发改委系统反垄断执法机构先后查处辽宁、吉林水泥企业违反《反垄断法》的冬季锁窑限产行为后，“2014年11月上旬，工信部原材料工业司在京召开了东北三省试点水泥错峰生产座谈会，东北三省主管部门、水泥协会和水泥企业代表，经过充分协商决定从12月1日开始错峰生产”（参见何勇《东北三省水泥错峰生产》，载于《人民日报》2014年12月01日 02版）。工信部这样的措施则难免涉嫌否定之前的反垄断执法。

而作为三大反垄断执法机构之一的商务部，则涉嫌违反《反垄断法》第32条有关禁止行政机关指定交易的规定，“曾大力推进中远集团与重点汽车企业建立汽车滚装船运输业务，组织一汽、奇瑞、长城等多家重点汽车生产企业与中远集团签署为期15年的建造中国汽车滚装船队的战略合作协议，解决出口运输问题”（参见《中国滚装船运输“难”在哪？》，载于《中国水运报》2014年1月14日）。

G20杭州峰会后，全球经济形势仍不明朗，国内外自然会关注中国行业主管部门、地方政府在建立公平竞争审查制度上，除了印发实施意见，能否在短期内真正有所作为，通过全面保障我国内部市场的统一、开放和竞争性，来激发中国经济的内在活力，确立中国经济作为全球经济之锚的地位。

作为仅剩的专营行业，同时也作为已被查处过违反《反垄断法》行为的行业，烟草业能否真正率先打响建立公平竞争审查制度的第一枪、主动推进变革，值得社会舆论给予更多关注。

作者为同济大学知识产权与竞争法研究中心研究员