两岸环评公众参与的差异分析及参与程度比较

王沛　姚建　明星　程欢

摘要：简述了我国台湾地区与我国在环境影响评价中公众参与的概念、参与主体、参与方式的主要内容，而后对其进行了差异分析，并利用Sherry Arnstein提出的“公众参与阶梯”理论对两岸公众参与的程度进行了研究。

关键词：公众参与；公众参与阶梯理论；差异分析；环境影响评价

中图分类号：X820.3 文献标识码：A 文章编号：1874-9944（2016）08-0082-03

1.引言

公众参与作为环境影响评价中的重要内容，近年来受到人们越来越多的关注。我国环境影响评价中的公众参与也在不断地完善，但仍然存在很多问题。随着两岸地区交流的深入，了解我国台湾地区环境影响评价中的公众参与制度并加以分析比较对于完善我国现行公众参与制度具有很大的借鉴意义。

2.两岸环境影响评价公众参与的差异分析

2.1两岸环评中公众参与概念

公众参与，从社会学角度，是指社会群体、组织、单位或个人作为主体在权利和义务范围内所从事的有目的的社会行动。从环境影响评价角度，旨在通过公众参与使公众对建设项目所造成的环境影响有充分的了解认知，公众的意见也被充分的考虑，使建设项目达到最好的环境经济效益。

1994年，我国台湾地区通过的《环境影响评估法》中规定“环境影响评估中的公众参与是指开发单位及审核环境影响评估机关以外的其他相关团体、学者专家、当地居民等，透过法定或非法定的方式，参与环境影响评估的制作、审查与监督等阶段”。

2003年我国颁布的《环境影响评价法》中规定“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参加环境影响评价”。但是，由于缺乏对公众参与范围、程序、方式等方面的具体规定，使得公众参与操作难度大。随后，2006年通过的《环境影响评价公众参与暂行办法》对公众参与的时间、方式和主体等做了更进一步的规定，使公众参与在环评作业中更易操作。

2.2两岸环评中公众参与主体差异分析

我国台湾地区现行的公众参与主体主要包括：①当地民众；②公共利益团体；③咨询学术机构及专家学者环保主管机关；④建设单位；⑤目的事业主管机关；⑥环保主管机关；⑦环评机构；⑧相关主管机关等。

我国《环境影响评价公众参与暂行办法》中规定“建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门，应当综合考虑地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素，合理选择被征求意见的公民、法人或者其他组织。被征求意见的公众必须包括受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表。”

相较之下，我国台湾地区的公众参与主体更倾向于广义的概念，几乎涵盖了环境影响评价过程中的所有主体。整个公众参与过程可理解为评价过程中所有主体的沟通互动。而我国的公众参与主体更侧重于狭义的“公众”，一般不包括环评机构、其他主管机关以及专家学者等。

2.3两岸环评中公众参与方式差异分析

首先需要简要介绍，我国台湾地区环境影响评价程序属于两阶段环评。即所有建设项目开始全部进入第一阶段，提交环境影响说明书，提交后认为无重大影响之虞，则结束环境影响评价程序；若建设项目被认为有重大影响，则进入第二阶段环评，组织相关人员进行范畴界定（确定环境调查、分析及预测的方法、范围并确定可行的替代方案）、现场勘查以及举行公开说葫会。

我国台湾地区环评中的公众参与具有明确的时间节点、顺序与方式。公众参与方式包括：①公告：建设单位在提交环境影响说明书之前，需向公众公告该建设项目的基本情况；②第一阶段之公开说明会：经过第一阶段无需进入第二阶段环评的建设项目在开工前举行公开说明会；③第二阶段公开说明会：进入第二阶段后，建设单位举行公开说明会，公众可提出相关意见且建设单位需给予回应；④评价范畴界定会：所有公众参与主体商讨出调查范围、评价预测方法以及可行的替代方案；⑤现场勘查：相关人员进行现场勘查并由公众填写现场勘查意见表，建设单位要在环评书初稿中做出回应；⑥公听会：无论是否为利害关系者，皆可参加公听会并发表意见，并记录于环评报告书中。我国台湾地区的公众参与程序必须按照上述的顺序进行。

我国环评中现行的公众参与方式主要包括：①公告：即在确认委托的环评机构后和环评书简本编制完成后，一般采取网上公告方式。这部分公众参与也是一个告知动作，让公众了解、知道建设项目的相关情况；②调查问卷：在公示环评书简本后，建设单位或环评机构发放问卷征求公众对建设项目的意见，是最常见的征求公众意见方式；③座谈会、论证会和听证会：在公示环评书简本后，开发单位或环评机构可决定采用座谈会、论证会和听证会的方式征求公众意见。

相较于我国台湾地区，我国现行公众参与制度的参与方式比较单一，参与程序简单，并对座谈会、论证会和听证会这些参与方式没有强制性要求（由建设单位或是环评机构自主决定是否以哪种方式征求公众意见），造成很多建设单位都选择比较简单的调查问卷方式，并且也没有对座谈会和论证会的参与人员范围做明确要求规定，只是提及“建设单位或环评机构邀请有关人员、组织和法人参会”。

3.两岸环境影响评价公众参与程度比较

公众参与的程度直接影响了其在环境影响评价中发挥的作用。本文引用Sherry Arnstein的“公众参与阶梯”概念，分析两岸公众参与程度。

3.1公众参与阶梯

Sherry Arnstein提出“公众参与阶梯”理论来分析民众参与城市政策制定实施的程度。“公众参与阶梯”将公众参与程度南低到高划分为八个阶层三种参与程度。

（1）非参与程度。第一阶层：政府操控。该阶层属于最初阶层，公众被权力支配者告知参加一些说明会，权力支配者以此来改变或操纵公众的认知。此一阶层的公众参与只是权利支配者为达到其目的手段；第二阶层：治疗。权力支配者认为公众认知需要被治疗和矫正，通过集会等引导公众认知以接受决策结果。第一阶层和第二阶层被认为是“非參与”，公众并没有进行实际上的参与，只是被权力支配者控制和引导。

（2）象征性参与程度。第三阶层：告知。公众被告知相关资讯，但是没有表达意见的渠道，往往都是在决策者决定之后才告知公众；第四阶层；咨询。公众可以了解相关资讯并咨询公众意见，决策者也会提供公众表达意见的管道；第五阶层：安抚。该阶层不仅可以咨询公众意见，而且公众意见有了被接受采纳的可能，公众意见开始影响决策结果。告知、咨询和安抚被认为是“象征性参与”，公众只是在形式上参与，并没有对决策产生很大的影响，当权者仍占绝对优势。

（3）公众权利参与程度。第六阶层：合作。公众和当权者通过协商使得权利再分配，公众和当权者都享有决策者的权利并共同承担责任；第七阶层：授权。当权者通过某种方式授权公众作为决策者，公众成为决策力量的主要来源；第八阶层：公众控制。公众无需通过授权，直接享有决策权力，同时要承担全部责任。合作、授权和公众控制被认为是“公民权利参与”，公众是主要决策力量。

当然，并不是公众达到了最高的公众控制阶层，就是最理想的公众参与。有学者调查研究，若将这八个阶层从低到高设定为1～8分（图1），通过网络投票方式，最理想的公众参与程度为6.2分。由此可见，公众并不是想要享有绝对的决策权，而是想要平等的参与地位。

3.2两岸公众参与程度分析

我国台湾地区第一阶段环评中的公告和公开说明会只是在项目开始和通过第一阶段时告知公众，公众并没有真正参与，该种方式还停留在告知阶层。进入第二阶段环评后，建设单位邀请相关人员举行的公开说明会，允许公众提出自己的意见，该种方式进入咨询阶层。评价范畴界定会使公众的意见有了被接受的可能，达到了安抚阶层。由此可见，我国台湾地区的公众参与仍然只是停留在了“象征性参与”阶段，公众的意见对决策结果的影响还很小。并且，我国台湾地区在第一阶段环评时，没有很多的公众参与机会，公开说明会也是在决策已经产生的情况下举行，导致第一阶段环评公众参与几乎没有效用，而很多的项目是在第一阶段就完成的，无需进入第二阶段，也就无法体现公众参与的真正意义。

我国现行的公众参与方式，在项目开始的网上公示即是告知阶层，使公众了解建设项目的基本情况。而后的调查问卷、座谈会、论证会和听证会是在咨询阶层，公众可针对建设项目提出自己的意见，但公众提出的意見没有强制地要求需给予回应确认，公众对决策结果的影响也是微乎其微。

4.结语

4.1完善公众参与程序

现行的《环境影响评价公众参与暂行办法》中规定的公众参与程序太过简单，只需要经过公告和咨询意见两个阶段即可。而最重要的咨询意见阶段所提出的调查问卷、专家咨询、座谈会、论证会和听证会这几种参与方式也只是建设单位选择其中一种实施即可。公众参与形式上是参与了整个环境影响评价工作，但是公众真正参与的机会很少。因此，可借鉴我国台湾地区，要求建设项目必须一步一步通过规定的公众参与方式，而不是建设单位自行选择其中一种。为避免造成人力物力浪费，可规定不同复杂程度的建设项目采取不同的公众参与方式。例如，可将编制环境影响评价表的项目规定只需进行问卷调查，而编制环境影响报告书的项目需依次进行公告、问卷调查和座谈会等公众参与方式。

4.2加深公众参与程度

根据Arnstein的“公众参与阶梯”理论，我国现行的公众参与制度只停留在第四阶层咨询，我国台湾地区停留在第五阶层安抚。与前文所述理想的公众参与程度6.2分都有一定差距。提高公众参与程度，归根结底就是需要提高公众意见在环评工作中发挥的作用。可在环评工作初期就对公众意见做好充分调查并对突出意见给予回应，并在环评报告中显现。