韩国反恐法案为何长期搁浅？

欧阳晨雨

在野党坚持认为，如果国家情报院成为反恐主力，组织规模将过于庞大，可能导致一系列问题。而在立法上操之过急，韩国也有一些现实教训。

1月20日上午，韓国政府和执政的新世界党在国会就反恐对策召开党政会议，呼吁在野党对通过反恐法展现积极的态度。1月14日印尼雅加达市中心的数起爆炸和枪击事件，造成包括5名凶嫌在内27人伤亡，“伊斯兰国”声称对此负责。此事表明中东恐怖主义蔓延到亚太国家，令韩国政府深感威胁。在被“伊斯兰国”锁定为将实施恐袭的62个国家及地区中，韩国被排在了第26位。

然而，一部势在必行的反恐法案，却被韩国国会搁置14年之久，且未能在去年12月召开的第19届国会最后一次定期全体议员大会上付诸表决，究竟为何？

屡遭搁置的反恐立法

韩国反恐政策的确该修缮了。1982年，韩国颁布第337号总统训令《国家应对恐怖活动指针》，强调各机关有相互配合的义务。因为这并非法律，而是仅具行政效力的总统训令，且30余年没有进行修订加强，故难以跟上反恐形势。缺乏法律依据的后果，便是韩国在反恐装备、人力等方面的投入不足。

据有关报道披露，首尔地铁站年均客流量3000万人次，但反恐力量却仅有2名铁路警察和3名外部人员。铁路警察所持武器仅为射程4米的气枪，难以应对不测事件。

2015年11月13日巴黎多地遭恐袭，一周后，韩国国家情报院在国会情报委员会国政调查报告中称，全球恐怖袭击已不再受国境线的限制，韩国也不再是恐怖袭击的“无风地带”。

韩国国会情报委干事、执政党新国家党议员李喆雨披露，该国已有十余人公开宣布支持“伊斯兰国”，另有50余名入境的恐怖组织成员被驱逐出境。有消息称，韩国以前曾发现5名帮助“伊斯兰国”的外国人，这些人试图走私用于制造炸弹的原料。对其中试图出境的2人，韩国政府下达了禁止出境命令。

由于世界各地暴力恐袭活动进入高发期，联合国提醒各成员国制定相关反恐法令。在经合组织和G20会员国中，已有37个国家制定了反恐法，唯独4个国家的反恐措施滞后，韩国便是其中一个。

现实中，一些血腥的暴力袭击事件，甚至有引发外交冲突之虞。2015年3月，美国驻韩大使马克·利珀特在进入首尔世宗文化会馆世宗大厅时，被55岁的亲朝人士金基宗以利刃割伤了脸部和手腕，伤口缝了80针。

吊诡的是，行凶者之前有诸多迹象值得警惕，却一直未能得到有效监控。比如，在1999年～2007年间，此人前往朝鲜7次左右；2007年10月，来到青瓦台门前企图自焚；2010年7月，在首尔的新闻中心，因涉嫌向正在演讲的日本驻韩大使重家俊范扔两块水泥块，遭到拘留起诉，被法院“判二缓三”；2011年，与3名“韩国国家保安法受害者集会”会员一起，在德寿宫大汉门前摆设时任朝鲜国防委员长金正日的焚香台。

在当下韩国，针对监听、追踪恐袭嫌犯等预防恐怖活动的法律付之阙如，致使一些嫌疑对象未能得到有效监控。如根据现有法律，即使证实有人通过社交网络公开支持恐怖团体，并为此进行募捐，也只能以驱逐出境处之，而不能将其绳之以法；要想进一步追踪此人背后势力，并进行相关调查，更是难上加难。

正因为如此，在美国驻韩大使遇袭事件之后，韩国上下掀起了一场舆论风暴，要求尽快通过反恐法案。然而，调门虽高，行动却缓，之后在国会立法上，并没有实质进展。很多人归咎于国会政治力量之间缺乏共识。

追溯韩国反恐立法的历史，2001年美国发生恐怖袭击后，韩国也曾出现一个立法窗口期。当时，韩国社会应对恐怖活动的危机意识被激发，金大中政府提议出台《反恐法》。但当时执政党对此态度消极，导致法案在第16、17届国会搁浅。

本届（第19届）国会也是如此。2015年2月，执政的新国家党议员李秉锡等再次提议制定《为保护国民和公共安全的反恐法》等7项与反恐相关的法案，但仍未能引起国会的重视。

韩国前国家情报院次官全玉铉抱怨道：“在世界各国合力围剿‘伊斯兰国等恐怖组织时，韩国却连一部能够支持设立先进情报机构和反恐指挥系统的相关法律依据都没有。”

“全世界都知道韩国仍未建立防范恐怖袭击的基本法律体系，连‘伊斯兰国都知情。”面对意兴阑珊的议员们，韩国总统朴槿惠也徒唤奈何。

专权恐惧暗藏于心

韩国出台反恐法案这么难，原因自然是复杂的，但绕不开政治角力、立法习惯等因素。

当选韩国首位女总统3年来，朴槿惠并未避免如前任一般的执政境遇，在青年就业难、米价暴跌、韩国史教材“国定制”等问题上，引来不少民众的抗议。2015年11月14日，多达7万人参加首尔的示威游行，要求朴槿惠立即下台。韩国全国民主工会总联盟等53个民间团体参与了这次集会，构成2008年韩国政府恢复进口美国牛肉引发大规模示威之后，最为严重的一次示威活动。

一边是民众支持率的明显下滑，一边则是在国会遭遇多重阻力，甚至连重要人事任命都受制于对手。比如，朴槿惠自2014年4月以来，曾3次提名总理人选，先前提名的两人均被曝负面新闻，而不得不放弃提名人资格。最终，李完九的总理任命案得到通过，但仅以20票的优势涉险过关（执政党占据国会300个议席的过半数），由此暴露出朴槿惠对国会掌控力的薄弱。

之前的中韩自贸协定也是如此。该协定在2015年6月正式签署，需走完两国的国内法定程序方能生效。与韩国签署自贸协定的中国、越南和新西兰等国，均已完成国内批准程序，但韩国国会却迟迟未能“入戏”。最后，在朴槿惠竭力劝说下，为避免每天高达40亿韩元的经济损失，韩国国会才勉强通过了该协定。

其实，为确保反恐法案顺利通过，朴槿惠和执政党也做了不少“功课”。比如，在国会开会的间歇期，议长郑义和曾紧急约见朝野两党代表，提议再召开一次全体议员大会以处理反恐法案等“五大法案”，但当即遭在野党拒绝。

反恐立法事关韩国国民的切身利益，在野党之所以能堂而皇之加以阻挠，是因为他们非常清楚，韩国民众对于国家专制权力的深深恐惧，派生出了对于立法扩大情报机构权力的现实担忧。

朴槿惠的父亲威权统治韩国近20年，虽说朴正熙本人比较清廉，任内推动韩国跻身亚洲四小龙之列，但其严厉推行社会管控、压制人身自由的做法，还是让民众难以接受。

民主转型以来的当代韩国，民众固然从内心感谢朴正熙个人的经济功绩，却对于专制权力深为厌恶和恐惧，而这也是朴槿惠的最大“硬伤”。

巴黎恐袭事件后，韩国朝野争执“反恐指挥中心”以及执行反恐的相关权力应赋予何种机构。执政党认为，国家情报院作为韩国唯一情报机构，将来集反恐所需的权力、职能及指挥中心于一身，可谓理所当然。在野党却坚持认为，如果国家情报院成为反恐主力，组织规模将过于庞大，可能导致一系列问题。

在韩国威权时代，国家情报院曾扮演了特殊角色。1979年10月，深陷权力春药的总统朴正熙，正是被韩国中央情报院院长金载圭刺杀。

近年来，韩国国家情报院更被曝介入国内政治、非法监听民众等丑闻，包括2012年从意大利监控软件销售商处购得软件，用于盗取信息数据，以及远程操控智能手机和电脑，一名情报官员甚至因此自杀身亡。

如今，民众更为担心的是，一旦反恐法案得以通过，国家情报院将发展成为高高在上的机构，今后很有可能以反恐调查搜集情报为由滥用职权，任意监视国民行动自由、调取金融往来賬目、查阅个人通讯记录等，甚至有权限制国民出入某些特定区域。这种人身桎梏，是大多数韩国国民所不愿见到的。

正因为民众对国家情报院的信赖度普遍不高，当在野党提出“如果不事先制定出防止国情院滥用职权的措施，就不能盲目出台反恐法案”等主张时，执政党就难以用“情况紧急”等理由予以反驳。于是，在这种焦灼对峙中，立法原地打转。

立法过于仓促的教训

立法是一种博弈和妥协的艺术，也是一个自然而然的渐进过程。

法学家萨维尼就认为，法律不是“理性”的产物，而是和语言、风俗一样，是“民族精神”和“民族共同意识”的体现；法律是民族意识的有机产物，是自发地渐进地演化而成的。

反观各国立法，一些法律的拟制过程非常迅速，却不一定收到好的效果。比如，法国在9·11事件后通过了《反恐怖主义法》，议会在两周内就结束审议。事实证明，这部仓促出台的法案并不足以抵御恐怖主义，2015年相继发生的《沙尔利周刊》遇袭和巴黎枪击爆炸事件，便暴露了该国在反恐法制上的欠缺。

在立法上操之过急，韩国也有一些现实教训。比如，当中东呼吸综合征（MERS）疫情发生时，韩国国会快速通过了《传染病预防及管理法》修正案。然而，此法案一经通过，即遭到相关机构与社会团体的批评与质疑，指出某些条款脱离实际，出现了执法机关想配合，却“师出无名”的尴尬局面。

韩国警方强烈抱怨，国会以时间紧迫为由，立法前未与当事机构警察厅做任何沟通，就强拉警察作为执法者加入迅速追踪、掌控“危险分子”的执法队伍。在他们看来，如此草率通过专门法案，只会使应急事态变得更为复杂。

后来，韩国国会又对相关条款迅速修改补充，提交国会福祉委员会全体会议与法制司法委员会审议，再将该修正案提交国会全体会议，最终得到表决通过。但是，立法过程的草率与反复，已经给了国会议员们一个深刻教训。

另一个例证，是韩国“世越号”沉船事件后的立法。2014年11月7日，韩国国会通过了“世越”号沉船事故三项法案，分别是旨在查明“世越”号沉船事故真相的《世越号特别法》、为保障国民安全而改组政府机构的《政府组织法》修订案，以及旨在根除隐匿犯罪收益行为的《俞炳彦法》。

然而，4·16沉船悲剧一周年后，韩国民众的情感更为复杂。虽然有了这些应对法律，但舆论调查显示，65%的韩国市民表示，“安全形势没有发生改变”。遇难者家属甚至在光化门广场齐聚，以剃头落发的方式，要求海洋水产部立即撤回有干预沉船事故调查、逃避政府责任之嫌的《世越号特别法实行令》。

再看韩国反恐法案，在立法博弈过程中，国会两大党主要观点其实已趋于一致，只在一些细节处有所区别。比如，执政党提出“反恐指挥中心不设在国情院，而设在国务总理室”方案，在野党提出“国会应设立实时监督反恐指挥机构的情报监督支援科室”，诸如此类要求。

这种立法上的僵持，虽然没有展现朴槿惠和执政党的政治意志，也迟滞了反恐立法进程，却体现了现实中民众的复杂心态。

当然，恐怖主义袭击是韩国越来越近的现实威胁。朴槿惠政府虽然在美国催促下与日本达成 了永久解决慰安妇问题的共识，展现了一定的决断力，但能否出台一部管用的反恐法案，将成为对其政治智慧和立法能力的“试金石”。

（本文选自：时代报告 2016年03期）